《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。和城市郊區(qū)的土地，除由規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條、第8條亦作了相同規(guī)定。由此可見，我國土地所有權(quán)形式有兩種，即國有和集體所有，國家為了公共利益的需要，可以征用或征收集體土地。土地征用是國家對農(nóng)村土地的征用，對于城市土地，國家是無償劃撥和有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地，是農(nóng)民賴以生存和的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可再生資源。據(jù)資料查，截止2003年2月底，國土資源部清查各類開發(fā)區(qū)6015個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)3.54萬平方公里，大大超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。大批耕地被亂占濫用造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失，也導(dǎo)致失地農(nóng)民生活無著，引發(fā)了大量土地征用糾紛。

一、農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀及存在的

（一）為局部利益故意模糊“公共利益”的概念

根據(jù)《憲法》、《土地管理法》的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法征用或征收農(nóng)村集體土地，但我國現(xiàn)行法規(guī)對公共利益的范圍界定采取的均是概括式規(guī)定，沒有一個(gè)明確界定。有的地方政府片面追求地方短期發(fā)展，打著“公共利益”幌子，以低價(jià)補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)民集體土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意征用，上便出現(xiàn)大批失地農(nóng)民，他們“種田無土地、社保無資格、工作無崗位”，又未得到相應(yīng)補(bǔ)償，于是不斷上訪、告狀，成了社會(huì)極不穩(wěn)定因素。

不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但當(dāng)相當(dāng)一部分土地被政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商，出現(xiàn)價(jià)格巨大反差時(shí)，人們不得不對土地征用中“公共利益”的界定和征地補(bǔ)償產(chǎn)生質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平。該行為剝奪了農(nóng)民賴以生存的基本生活資料，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的私權(quán)利，甚至危及到農(nóng)民的生存。

（二）不嚴(yán)格履行征地審批手續(xù)，濫用農(nóng)村土地征用權(quán)

《土地管理法》第45條規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在農(nóng)村集體土地征用過程中最大問題卻是不按審批程序進(jìn)行。

農(nóng)村土地雖屬農(nóng)民集體所有（通常即村集體所有），但依照《土地管理法》第10條的規(guī)定，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營管理，通常是村委會(huì)或村民小組經(jīng)營管理，村委會(huì)（組）是所有權(quán)代表人和執(zhí)行者。村委會(huì)（組）雖是村民自我管理、自我、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但實(shí)際上服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門才是所有權(quán)主體的真正代表，同時(shí)又是土地征用的使用者和管理人，對農(nóng)村土地享有絕對的權(quán)力。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，而在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以“公共利益”為名義實(shí)施商業(yè)征地。已查處的大量違法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”，根本沒有按照《土地管理法》第48條的規(guī)定公布征地補(bǔ)償方案、聽取被征地農(nóng)民的意見，失地農(nóng)民沒有主張權(quán)利的機(jī)會(huì)，其合法權(quán)益能否得到保護(hù)就可想而知了。

（三）征地補(bǔ)償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”該條對征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為被征用前三年該地前三年平均產(chǎn)值的六至十倍，對安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為被征用前三年該地前三年平均產(chǎn)值的四至六倍、最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。對被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者和使用者的生產(chǎn)利益、財(cái)產(chǎn)利益在矛盾中的必要協(xié)調(diào)。但關(guān)于倍數(shù)的規(guī)定帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。以土地被征用前三年平均生產(chǎn)總值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場對土地及其附著物的真實(shí)評價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值升值，事實(shí)上土地征用價(jià)經(jīng)常遠(yuǎn)低于市場價(jià)。該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)農(nóng)民的土地征收與土地轉(zhuǎn)讓之間的差價(jià)利益（有時(shí)候是巨大的），侵害了廣大農(nóng)民的利益。而又有相當(dāng)一部分補(bǔ)償款被確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有或被不公平分配，而未補(bǔ)償?shù)绞У剞r(nóng)民手中，使得農(nóng)民的利益再次受到侵害。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，近三年全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元，而其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

在筆者近期承辦的一起土地補(bǔ)償糾紛案件中，政府征用郊區(qū)菜地9.1691公頃，給予村委會(huì)土地補(bǔ)償費(fèi)2942171.1元、安置補(bǔ)助費(fèi)4576710.6元、青苗補(bǔ)償費(fèi)165043.8元、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)1977444.5元，各項(xiàng)合計(jì)9661370元，村委會(huì)實(shí)際支付安置補(bǔ)助費(fèi)3970440元、青苗補(bǔ)償費(fèi)271044.30元，合計(jì)4241484.30元。被征用地的征用價(jià)遠(yuǎn)低于市場價(jià)（相差約兩倍以上），而且其中被安置的農(nóng)業(yè)人口和青苗補(bǔ)償并非只限于失地農(nóng)民，還有部分其他未被占地的農(nóng)民也享有同樣政策，失地農(nóng)民真正得到的補(bǔ)償不足總補(bǔ)償款的三分之一。

（四）土地補(bǔ)償款分配混亂使得矛盾加劇

征地補(bǔ)償費(fèi)是基于農(nóng)村集體土地被國家征用后而產(chǎn)生的收益，是對因土地被占用的農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。國家因建設(shè)征用土地，必須對被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)和生活負(fù)責(zé)，依法給予補(bǔ)償，妥善安置。《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置的人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。”由于被征用的土地均為農(nóng)民集體所有，而非農(nóng)民個(gè)人所有，國家在征用集體土地時(shí)，通常與村委會(huì)（組）簽訂征地合同，除被征土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給所有權(quán)人以外，其他征地補(bǔ)償費(fèi)用按規(guī)定支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即村委會(huì)（組），再由村委會(huì)（組）根據(jù)具體情況管理并決定征地補(bǔ)償費(fèi)用的具體使用。村（組）往往是將土地補(bǔ)償費(fèi)未用于補(bǔ)償村民而另作他用，如償還村集體欠債等。安置補(bǔ)助費(fèi)則以貨幣形式發(fā)放給個(gè)人，安置對象和安置標(biāo)準(zhǔn)由村委會(huì)（組）提出方案，以村民代表大會(huì)討論通過。村委會(huì)（組）在制定的安置方案中常以全村（組）“一盤棋”、“大局意識(shí)”為由，確定安置范圍，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)成為農(nóng)民爭奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想分得最大利益，而排除他人參與分配，人為增加了矛盾。政府對于青苗費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償本應(yīng)與所有權(quán)人直接核定并支付，但由于政府懶于與農(nóng)戶逐戶核實(shí)和發(fā)放費(fèi)用，為圖省事以行政區(qū)域版圖面積確定青苗費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償，致使集體與農(nóng)民個(gè)人之間所有權(quán)界限不清。而村（組）又故意混淆界限，引起部分村民誤會(huì)，也導(dǎo)致村（組）集體與農(nóng)民爭補(bǔ)償?shù)募m紛不斷。此外，在土地補(bǔ)償分配中對“出嫁女”、“入贅婿”等人的非村民待遇，也是糾紛產(chǎn)生的原因之一。

筆者承辦的上例土地分配糾紛案件，政府在四組、五組征地，與村委會(huì)簽訂征地補(bǔ)償合同。村委會(huì)以被征地?cái)?shù)除以全村人均耕地?cái)?shù)（0.3畝/人），得出需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，再根據(jù)每個(gè)勞力服務(wù)年限確定安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定安置方案，安置方案在村民代表大會(huì)討論通過，引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。因?yàn)榇逦瘯?huì)確定的安置范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被征用地的農(nóng)業(yè)人口數(shù)（四組、五組人均耕地?cái)?shù)大于村人均耕地?cái)?shù)），因此出現(xiàn)100多名未被征地的農(nóng)民參與“分蛋糕”的情況，而村委會(huì)并未因此增加安置費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上降低了被征地農(nóng)民的安置標(biāo)準(zhǔn)。四組、五組被征地農(nóng)民雖不同意安置補(bǔ)償方案，但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多種意見，而其他組的村民代表或?qū)ζ溆欣⒒蚴虏魂P(guān)己，都舉手贊成，安置方案得以順利通過并執(zhí)行，似乎是民主自治，實(shí)際上假借集體名義侵犯了失地農(nóng)民個(gè)人權(quán)益。當(dāng)出現(xiàn)糾紛農(nóng)民上訪或訴至法院時(shí)，村委會(huì)則表示安置方案已被大多數(shù)人接受，不可能“翻盤”，而被征地農(nóng)民以拒絕交地來對抗，致使糾紛的解決出現(xiàn)僵局，矛盾激化。