論文關(guān)鍵詞：城市化失地農(nóng)民社會保障

論文摘要：隨著城市化進程的加快，征地規(guī)模越來越大，失地農(nóng)民日益增多，由于征地補償機制的缺失，使得相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地以后，不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。在城市化進程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民就業(yè)、安置、社會保障等問題，已成為當(dāng)前影響社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

土地不僅是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本、最可靠的生活保障。城市化進程的加快，建設(shè)用地需求不斷增長，征地規(guī)模越來越大，與此同時失地農(nóng)民也日益成為了一個不可忽視的龐大群體。

1失地農(nóng)民問題的提出

農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益，都是以土地為載體的，失去土地就意味著失去了這些權(quán)利和利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)條件，導(dǎo)致這些權(quán)利和利益的損害或流失，尤其是導(dǎo)致最主要的權(quán)利和利益——生活保障的失去。據(jù)統(tǒng)計，從1987～2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地是200多萬hm，2000~2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)是123．33萬hm。到2030年，“失地農(nóng)民群體”將從目前約4000萬人劇增至1．1億人。

目前，對失地農(nóng)民安置雖有貨幣補償、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、建立社會保險等形式，但最主要還是采取以貨幣安置為主的“要地不要人”措施，征地補償機制缺陷使得相當(dāng)一部分農(nóng)民失去土地以后，不僅沒有分享土地增值收益和城市化成果，反而既當(dāng)不成農(nóng)民，也當(dāng)不成市民，處于種田無地、上班無崗、低保無份的“三無游民”狀態(tài)，成為城市化進程中的邊緣人和弱勢群體。有人形象地描述為“承包地被征掉了，說是農(nóng)民不像農(nóng)民，說是市民不像市民，出門是寬闊馬路，抬眼是工業(yè)廠房，有路可走，無地生存”面臨著極大的社會風(fēng)險。城市化并不僅僅是建設(shè)出鱗次櫛比的高樓、平坦寬闊的馬路、雄偉氣派的廣場，更重要的是人的城市化，經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定，人民安居樂業(yè)。如何解決在城市工業(yè)化進程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民就業(yè)、安置、社會保障等問題，已成為當(dāng)前影響社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。

2失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因

2．1“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致公權(quán)力濫用

我國《憲法》和《土地管理法》只是原則性規(guī)定了征地必須符合“公共利益”，對于什么是公共利益、哪些建設(shè)項目屬于公共利益等問題沒有進一步具體規(guī)定。立法體例只對“公共利益”作了概括性規(guī)定，而沒有明確界定其內(nèi)涵和外延。在實際操作過程中，為地方政府假借“公共利益”之名濫用征地權(quán)、隨意擴：大征地范；圍：提供了制度保障。有些地方政府為了追球經(jīng)濟增長憑借行政權(quán)力以“公共利益的需要”為名，將集體土地征為國有后用于非公益項目，權(quán)利尋租現(xiàn)象嚴重。

2．2現(xiàn)行的土地征收程序設(shè)計缺失致使私權(quán)利被漠視

《土地管理法》第48條規(guī)定，“征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”由于雙方地位不平等，信息不對稱，在實際操作中，很多地方在征收土地之前，既沒有召開聽證會，也沒有仔細聽取被征收土地農(nóng)民的意見，農(nóng)民根本沒有機會以市場方式與建設(shè)用地方進行征地協(xié)商，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)被徹底剝奪。在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，國家征地往往面對的是集體而不是農(nóng)民，農(nóng)民不能參與征地補償談判，在這場不平等的產(chǎn)權(quán)“交易”過程中，農(nóng)民完全被排擠在外，因此在不同利益集團重新分割土地利益的過程中，農(nóng)民的利益往往受到侵害。

2．3補償標(biāo)準(zhǔn)過低和補償不到位使農(nóng)民利益受損

我國現(xiàn)行土地征收制度從實質(zhì)上看不是買賣關(guān)系，只是對農(nóng)民為公共利益做出的犧牲而給予的一種經(jīng)濟補償，而且補償標(biāo)準(zhǔn)過低、補償經(jīng)常不到位。土地是農(nóng)民最后一道生活安全保障，農(nóng)民賴以生存的土地被征用后，征地補償費如何公平、公正地分配，成為農(nóng)民密切關(guān)心的問題。

西方國家的土地征收補償安置不僅涵蓋了農(nóng)民城市化后的基本生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會保障，而且還包括了一定時期內(nèi)的土地增值收益。例如，美國土地征用補償根據(jù)征用前的市場價格計算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值。同時，在土地征用補償時，必須考慮補償因征用而導(dǎo)致鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失。

而我國現(xiàn)行的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)不是按照國際通行的依據(jù)現(xiàn)行市價通過協(xié)商談判來確定，而是按照被征用土地的原用途，《土地管理法》規(guī)定征地補償費包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補助費。一個地區(qū)的基礎(chǔ)地價從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟條件決定的，而耕地的產(chǎn)值與區(qū)域經(jīng)濟條件沒有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測算的征地補償標(biāo)準(zhǔn)無法反映地區(qū)的地價差異，導(dǎo)致土地補償費與土地的市場價值相差甚遠，補償過低l5]。這種征地補償額度是與市場無關(guān)的政策性價格，過于偏離土地的市場價值和農(nóng)民的經(jīng)濟預(yù)期；補償范圍僅包括直接損失，沒有包括間接損失，尤其是沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險]。這種做法未能體現(xiàn)我國土地價格形成的市場性、多樣性、平等性與靈活性，不但有損社會公平公正、而且有悖于市場經(jīng)濟的基本規(guī)則。由于農(nóng)民沒有了土地，交換權(quán)利缺失。國家憑借強制性、壟斷性行政占有方式把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外。根據(jù)有關(guān)專家測算，農(nóng)民只能得到征地收益的5～109，6，而村集體組織可能得到25～3O，609／6～7O9／6的征地收益歸各級政府部門及其機構(gòu)所有。

3解決失地農(nóng)民問題的途徑

3．1嚴格區(qū)分公益性用地與經(jīng)營性用地

法國1789年人權(quán)宣言第17條規(guī)定：“所有權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非為了公共利益的需要，并事先給予公正補償，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪。”德國基本法第14條第3款規(guī)定：“只有為社會福祉，才能允許征收。”我國要借鑒國外經(jīng)驗，進一步完善立法，通過立法明確規(guī)定只有出于公共利益和公共福利的目的才能征收土地，并兼采概括式和列舉式模式，賦予“公共利益”明晰的內(nèi)涵和外延，嚴格區(qū)分公益性用地與經(jīng)營性用地，在實踐中，規(guī)范征地行為，必要時可以設(shè)立“公共利益”的認證程序，對征地項目的公益性進行認證，徹底摒棄借公共利益之名侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的征地行為。 3．2逐步完善土地征用補償機制

從源頭上解決失地農(nóng)民社會保障資金不足的問題。征地補償是失地農(nóng)民在城市化進程中所能獲得的最直接的經(jīng)濟效益，也是引起征地糾紛的焦點。通過推進農(nóng)村集體土地的市場化來完善征地補償機制，擴大補償范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，補償方式要靈活多樣，補償時不僅要考慮土地作為生產(chǎn)、生活資料的補償，還要考慮失地農(nóng)民市民化過程中居住安頓、重新就業(yè)所需的困難補償。以解決農(nóng)民現(xiàn)實生存需要和未來的發(fā)展需要。

3．3推行高效公正的征地程序

使私權(quán)利受到充分的尊重。首先，建立獨立于審批單位的仲裁機構(gòu)，將征地機構(gòu)、征地人員的收益與征地情況分開，使征地機構(gòu)在經(jīng)濟利益上與政府、用地單位脫離，防止政府部門在解決征地爭議中既是“裁判員”又是“運動員”的非正常現(xiàn)象；其次，人民政府要組織征地告知、確認和聽證程序，切實保障失地農(nóng)民征地前的知情權(quán)和咨詢權(quán)、征地中的參與權(quán)和話語權(quán)、征地后的受益權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強政府征地的透明度，防止政府借“公共利益”之名濫用征地權(quán)。

3．4積極采取各種措施促進就業(yè)

“農(nóng)民的土地權(quán)利變性成為農(nóng)村土地制度的核心和基礎(chǔ)。其一，它不以控制和占有土地為最終目的。其二，它的放棄并不以獲得土地本身所具有的市場價值為條件，而是以獲得進入新的社會保障體系為條件。”]在目前尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度的情況下，可行之策是依據(jù)“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的思路進行制度設(shè)計。

3．4．1加強宣傳和培訓(xùn)在就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)觀念、法律意識等方面加強宣傳和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自主就業(yè)的意識，使失地農(nóng)民在心理方面能盡快完成從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)換。失地農(nóng)民不僅思想觀念落后，而且文化素質(zhì)、知識技能相對較低，他們沒有技術(shù)特長和年齡優(yōu)勢，就業(yè)比較困難，政府和用地單位要提供資金保障，根據(jù)失地農(nóng)民的實際情況，有針對性地進行各類職業(yè)技能培訓(xùn)，以推動失地農(nóng)民由“體力型”逐步向“技能型”“智能型”轉(zhuǎn)變，提高就業(yè)的能力。

3．4．2提供就業(yè)服務(wù)用地企業(yè)對失地農(nóng)民要實行“開發(fā)性安置”，把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，即以土地換就業(yè)，同時政府要加快經(jīng)濟發(fā)展，適當(dāng)引進和培育農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、勞動密集型企業(yè)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，擴大就業(yè)門路。

3．4．3積極落實再就業(yè)優(yōu)惠政策構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求公平合理的農(nóng)民工就業(yè)管理制度，使失地農(nóng)民就業(yè)在稅費減免、小額貸款、崗位和社保補貼等方面享受與城市職工同等的優(yōu)惠政策。

3．5建立科學(xué)的失地農(nóng)民社會保障機制

3．5．1建立失地農(nóng)民最低生活保障制度對沒有達到城市低保標(biāo)準(zhǔn)的失地農(nóng)民，全部納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，享受與城市居民同等的最低生活保障，解決失地農(nóng)民中的基本生存問題。

3．5．2建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度建立由國家、集體和個人共同承擔(dān)的資金籌措機制，確保使被征地人員在年老時有穩(wěn)定的基本生活費，真正讓廣大失地農(nóng)民老有所靠，老有所養(yǎng)。

3．5．3建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度對失地農(nóng)民進行失業(yè)登記，由政府出資對失地農(nóng)民進行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，對在一定期限內(nèi)失地又失業(yè)的農(nóng)民進行失業(yè)救濟，保障最基本的生活需求。

3．5．4建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險制度建立以住院大病統(tǒng)籌為主的失地農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，實行與城鎮(zhèn)職工一樣的基本醫(yī)療保險制度。