論文關鍵詞:失地農民;養老保障;機制;創新

論文摘要:臺州自1994年撤地建市以來，隨著交通基礎設施的建設、工業用地的擴張以及大規模的城市化進展，使得大量的農用地非農化，伴隨這一過程產生了失地農民群體。由于土地被征用，失地農民既喪失了擁有土地所帶來的社會保障權利，同時又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，失地農民面臨著極大的社會風險。通過被征地農民失地養老保險機制的發展模式研究，探尋運作過程中各職能主體的角色定位和功能發揮的差異和效果，探索成功案例的體制性因素，總結和探索推廣的途徑。

隨著工業化進程的加快，大量工業區、開發園區建設征地拆遷及非農建設占用耕地規模加大(雖然所有權歸村集體所有，但政府可以以公共利益的名義將集體土地征用為國有土地)，在目前我國農村土地平均分配的基礎上，作為1種生產資料，能為勞動者提供基本的食品，同時我國現行的農地制度也能為農民提供最基本的生活保障。由于土地承載著農民的生產資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，不僅意味著農民失去生活來源，而且意味著農民失去了其收人主要來源的職業。被征地農民的文化素質低決定了就業安置途徑艱難，同時大多數農民對現金消費的短期化行為導致貨幣補償根本無法起到養老保障的作用。因此解決失地農民的養老保障問題，對于提高農民生活水平，保障社會和諧發展，促進我國工業化和城市化發展都起著重要作用。

1、國內失地農民養老保障體系

由于社會經濟發展狀況等實際情況各不相同，各地對失地農民養老保障體系的建設也各有特色，總的可以概括為以下幾類。

1.1嘉興模式:土地換保障

土地換保障是指在規劃區范圍內的農戶，將自己所有的土地使用權一次性流轉給政府委托的土地置換機構，由土地置換機構為失地農民符合條件的現有家庭成員統一辦理各項社會保障，土地置換機構將根據土地管理部門規定的失地農民的安置費、土地補償費、水利設施費、撤組轉戶費等費用全部或一部分用于失地農民的社會保障。

1. 2南海模式:土地換股權

1992年，廣東省南海市(現為佛山市南海區)在全市范圍內逐步推行集體土地股份合作制，把農民承包的土地折成股份分攤給農民，實現農民土地權利由自然形態向資本形態的過渡。

1. 3蕪湖模式:農村建設用地入市

該種模式中鄉鎮既是土地流轉的組織者，又作為中介人具體參與到流轉之中，農民按年分紅，分享土地流轉帶來的收益。

1. 4咸嘉模式:留地安置，綜合開發

湖南省長沙市咸嘉湖模式的具體做法，概括起來就是“三集中、三統一”。①集中管理全村土地，統一進行拆遷補償;②集中安置農民住宅，統一進行綜合開發;③集中使用土地補償安置費，統一安排農民生產生活。小區管委會對征用地塊的土地補償費和勞動力安置費進行集體統籌管理和使用。

2、臺州市失地農民現狀分析

2002一2007年的6a間，浙江省臺州市市區共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面積為6 428. 4 hm2，占征地總面積的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地農民人數達9. 78萬人次。國家實行土地宏觀調控政策，但臺州市人民政府從經發展角度考慮，對市區用地指標進行政策傾斜，加之市區加大了土地開發整理工作，臺州市區用地指標穩中有升，被征用土地、失地農民人數呈逐年增加之勢，而人均耕地逐年減少，2007年耕地面積僅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地農民養老社會保障壓力日益增大。

2. 1失地農民基本狀況

為了準確分析臺州市區失地農民的現狀及其影響，作者在3個不同鄉鎮的10個村社隨機抽取300戶農戶進行問卷調查。為確保調查質量和真實了解農戶在土地征用方面的情況，對樣本戶全部采用入戶調查的方法，通過觀察了解農戶的生產生活情況，準確全面反映失地農戶的實際情況。

在調查的樣本戶中，共計1 088人，其中，女性548人，占總數的50.8 %;男性540人，占總數的49.2 %。按被調查農民的學歷劃分，被調查農民小學及以下教育程度的544人，占50%;初中學歷324人，占30. 15 %;高中學歷133人，占12. 22%;職高學歷4人，占0. 37%;中專學歷32人，占2. 94 %;大專及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人為主，占80. 73 % ， 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上僅占5. 32%。調查對象中有職業技能的人數不多，而且多是駕駛、泥(木)工活等技術含量較低的專業工種。

統計調查資料顯示，接受調查的農戶受教育程度普遍偏低，小學及以下教育程度的占到被訪問者的50%。該結果明顯受訪問過程中被調查對象選擇的影響。因為臺州市農民在外從商較多，農村青壯年勞力大多已外出，采訪對象多為老人和婦女，這部分人的受教育程度往往較低。也就是說，樣本中所示的受教育程度低并不表明此地區的整體教育程度低。因此，盡管當前總體上農戶受教育程度仍然偏低，但該次調查受樣本戶選擇方面的影響，農戶整體受教育程度低的問題可能存在一定程度的放大。由于農民長期從事農業生產，缺乏從事第二、三產業所需的技能，因此很多失地農民在失去土地后仍愿意從事農業生產(表2)。

2. 2失地農民就業情況

在所調查的300戶農戶中，共有勞動力664人，其中無業或失業人員125人，占勞動力總數的19%，他們都是在征地后找不到工作或是沒有找工作的人。其余自己就業的539個勞動力中，自己聯系找到工作的為210人，占勞動力總數的31%;通過親友或其他關系找到工作的為173人，占勞動力總數的26 %;安置就業只有86人，占被調查勞動力人數的13%;而通過職業介紹機構或者通過電視、報紙的招聘廣告找到工作所占比例非常小，分別為3%和2%。 調查農戶勞動力就業表現出以下特點:①失地農民無業和失業情況較為嚴重。②自謀職業依然是失地農民實現就業的主要途徑。③農民獲得就業信息的主要來源主要是親朋好友或熟人介紹，職業中介機構和宣傳傳媒所發揮的實際作用有限。④受農民文化素質普遍偏低的制約，招工安置對解決失地農民就業問題的作用和意義日趨降低。⑤臺州市區土地征用后失地農民的就業面臨著供需脫節的突出矛盾，其未來前景不容樂觀。⑥從就業流向看，第一產業就業的失地農民數量大量減少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的農民絕大多數完全脫離土地，離開第一產業從事其他行業的工作。許多農戶有償把未征用的土地交由集體組織統一出租給政府經營，只有不足20%的失地農民仍然在第一產業就業。⑦在第二、三產業就業的失地農民人數增加比較明顯，總量超過80 %，而且仍然表現為不斷增加的趨勢。這部分農民就業適應能力相對較強，他們或者做點小生意，或者從事進人門檻較低的建筑和服務等行業。在二、三產業中，房屋租賃是臺州市區失地農民收人的1個重要來源。臺州市區位于臺州中心城區，作為沿海地區其經濟發展和城市建設發展快速，再加上臺州市區本身經濟發達，吸引了大批外來打工者，形成了大規模的流動人口，這些流動人口需要有落腳之地，所以房屋租賃有長期有效的市場。所以，對于臺州市區的失地農民而言，適應上述市場需要，出租房屋已經成為他們穩定收人的主要來源。

3、臺州失地農民養老保障機制

根據浙江省對被征地農民基本生活保障工作的總體要求，結合臺州市區實際情況，從以下幾方面創新建立失地農民養老保障長效機制。

3. 1創新失地農民養老參保新模式，實行“即征即保”

對被征地村的農民一律實行“即征即保”。目前失地農民社保按照自愿的原則進行，造成大部分失地農民，尤其是經濟較落后鄉鎮失地農民只顧眼前利益，不自愿辦理社保。但從長遠角度而言，不建立長效的失地農民養老保障機制，“三農”問題難以解決，今后必會帶來一系列社會穩定問題。同時，要根據各部門的職能分工，制定相關的工作制度，建立和落實保障工作的具體流轉程序。勞動保障、國土資源和財政部門要加強溝通協作，密切配合，促進“即征即保”工作順利展開。“即征即保”工作不到位，社會保障部門可不予出具相關證明，國土資源部門也不得辦理被征地村的土地征用手續。

3. 2創新失地農民養老保障資金籌集機制，穩固資金渠道

3. 2. 1政府支出部分計入土地出讓底價，建立財政社保專戶在“即征即保”過程中，政府出資部分要及時進人被征地農民社保基金，確保到位。對目前尚未到位的政府承擔資金，已經超過了規定的應到期限，督促各級政府抓緊在短時間內實現到位。但從臺州市區、浙江省乃至全國的失地農民社會保障實施情況來看，由于原有操作模式中，政府出資部分往往規定從年度土地出讓收益中提取，而各地政府基本沒有提取這筆資金，挪作他用。因此，創新失地農民社會養老資金籌集機制，將政府支出部分計人土地出讓底價，土地拍賣成交后，由國土資源部門代收代繳，直接劃人財政社保專戶，專款滾存使用，這樣就能保證失地農民社會養老資金及時足額到位。納人征地成本的社保資金標準按一次性補繳金額進行測算。

3.2.2征地補償全面實行區片綜合價，落實被征地農民權益維護責任針對當前工業用地招拍掛后地價大幅上升的新情況，按照群眾生活水平不降低的要求，提高征地區片綜合價，并擴大征地區片綜合價覆蓋范圍。適度提高征地補償標準，土地出讓收人的使用必須首先確保足額支付征地和拆遷補償費、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出。按照有關規定將被征地農民的社會保障費用納人征地補償安置費用，以切實保障被征地農民的合法利益，落實被征地農民基本生活保障，提高保障水平。土地補償費視各村集體經濟實力情況，原則上留在村集體，用于支付村集體繳納部分;土地安置補償費除用于支付社保資金個人繳納部分有結余的，再發放到被征地農民手里。

3. 3創新失地農民養老參保新機制，實現公平公正

改變交費方式，采用一次性繳足保障資金做法，堅持當地政府、村(組)集體、農民個人共同出資的籌資制度。根據國務院辦公廳和省政府有關文件精神，當地政府承擔不低于保障資金總額的30%，列人土地出讓價格內;村組集體和農民個人承擔70 %，分別從土地補償費和征地安置補助費中安排，尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。選擇參加基本生活保障制度的原參保人員，尚未繳足村選定年限資金的，村集體和個人應補交繳足，一次性有困難的可在規定期限內分期繳納。

3. 4創新失地農民保障水平，確保制度可持續運行

確定合理的保障水平是完善現行制度的關鍵問題。保障水平要與經濟發展水平和財力相適應，保障待遇標準過高，政府財政難以承受;過低又難以確保被征地農民的基本生活，必須做到合理、適度保障。與其相應的保障資金繳納標準，也要根據支付標準和政府財力、村集體、被征地農民的承受力，科學測算，盡量使資金不留制度性缺口。