摘要：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是貫徹落實科學發(fā)展觀的戰(zhàn)略舉措，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關鍵是處理好失地農民的社會保障問題。蘇州市是全國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點單位，在城鄉(xiāng)一體化試點過程中取得諸多經驗，文章將以蘇州市吳中區(qū)郭巷街道為例，研究城鄉(xiāng)一體化過程中失地農民的權益保障問題。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；失地農民；權益保障

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程中，許多農地被大量征用，失地農民成為一個獨特的群體，完善失地農民社會保障體系，緩解因征地而產生的各種矛盾，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中必須解決的問題。

一、對郭巷街道失地農民調查的基本情況

郭巷街道地處蘇州城東南城鄉(xiāng)結合部，過去是典型的“魚米之鄉(xiāng)”，水陸交通發(fā)達，被稱為蘇州東南的“黃金節(jié)點”。轄區(qū)內知名企業(yè)眾多，輻射長三角的批發(fā)市場林立，城市的繁榮已打破水鄉(xiāng)的寧靜，郭巷街道已不可避免地被卷入城鄉(xiāng)一體化的浪潮。2010年5月，原郭巷鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部土地均被征用，所有農民均成為失地農民。

本次調查發(fā)放問卷200份，回收有效問卷130份，調查對象為21歲以上的問卷共122份。樣本選擇較好，基本能夠反映郭巷街道失地農民基本權益保障的現(xiàn)狀和做法。調查對象有如下特點：失地農民總體年齡偏大，年齡在40歲-50歲居多，平均年齡為41.7歲；失地農民的文化水平普遍偏低，小學文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在當今已成為就業(yè)的首要門檻，這將對失地農民再就業(yè)產生極大的阻礙作用。

二、失地農民基本權益保障現(xiàn)狀分析

（一）土地征用與補償情況分析

原郭巷鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地被征后，工商業(yè)、房地產業(yè)等城市經營性用地占75%，公益事業(yè)用地和經濟適用房用地各占10%，農業(yè)綜合開發(fā)用地（高效農業(yè)、設施農業(yè)）占5%。農業(yè)用地向商業(yè)用地的轉型，進一步加快了城鄉(xiāng)一體化進程。關于征地補償郭巷按以下標準執(zhí)行（見表1）。

對于失地農民安置補助費，郭巷從2010年1月1日起按每人3萬元執(zhí)行。從目前了解情況看，征地補償與安置補助費明顯高于全國水平。

在調查中我們發(fā)現(xiàn)，郭巷街道征地補償程序健全，失地人員一旦確定后，就被征地農村集體經濟組織所在地公示。征地補償安置費用自征地補償安置方案批準之日起3個月內全額支付。征地補償安置費用足額到位后，區(qū)國土資源局應及時在被征地農村集體經濟組織所在地公告。不難發(fā)現(xiàn)，公示在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的頻率很高，批閱范圍上升到區(qū)級機關。這種公開透明化的補償程序有利于提高政府的誠信指數(shù)。

然而，調查也會發(fā)現(xiàn)這一環(huán)節(jié)存在一些潛在的風險和問題：一是為了發(fā)展社區(qū)集體經濟，各社區(qū)普遍采用“筑巢引鳳”措施，大批商業(yè)預留地增加，預留地長期閑置，造成土地資源的浪費；二是補償方式以單一的貨幣安置為主，一次性補償費終究有限，難以解決失地農民長久生存的問題。

（二）拆遷與安置情況分析

由于城市化改造需要，失地農民還面臨著拆遷的問題。在拆遷與安置方面，吳中區(qū)普遍采用“廣泛動員、民主協(xié)商、充分溝通、公開公正”的方式，妥善處理拆遷與安置中遇到的問題。對置換農戶的安置補償靈活采用現(xiàn)房安置、貨幣補償、全部或部分到工業(yè)集中區(qū)置換標準廠房三種方式，轉換過程通過公證處公證員現(xiàn)場公證的方式切實保障失地農民的權益。這種方式我們稱之為“吳中模式”。

調查顯示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆遷農戶1595戶，得到妥善安置的拆遷農戶1289戶，占80.8％。在搜集的122份有效問卷中，72位失地農民入住安置房屋，我們以72位失地農民為樣本，進一步對安置房滿意度進行了調查。選擇對安置房“很不滿意”、“不滿意”、“一般”的占四分之一，表示“滿意”、“非常滿意”的占四分之三。

（三）基本生活和醫(yī)療保障分析

郭巷街道對失地農民的基本保障主要采用區(qū)分對象分類保障的方法。具體地說，將失地農民按年齡分成四個階段：第一階段對象是女性55周歲以上，男性60周歲以上人員；第二階段對象是女性35周歲以上至55周歲，男性45周歲以上至60周歲人員；第三階段：女性16周歲以上至35周歲，男性l6周歲以上至45周歲人員；第四階段：16周歲以下。不同階段給予保養(yǎng)金或生活補助費情況如表2所示。

由表2可知，第二、三年齡段人員可以選擇繳費參加城鎮(zhèn)職工社會保險，即“并軌”，也可以選擇不參加。按城保政策，在職職工的繳費比例為月工資（吳中區(qū)2010年最低繳費基數(shù)為960元）的28%。郭巷街道對第一、二、三年齡階段的失地農民均做出了高于區(qū)標準20元的補貼，第四年齡階段人員的征地保養(yǎng)金，按不低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障的標準確定。調查反映出，鑒于蘇州的經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，在農保置城保的繳費比例方面，個人承擔的比例較大，給失地農民帶來一定負擔。

對于醫(yī)療保險，郭巷街道分類區(qū)別對待。針對納入城保并取得就業(yè)的農民來說，應按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)醫(yī)療保險，享受城鎮(zhèn)醫(yī)療保險待遇。未納入城保未取得就業(yè)的失地農民有兩種選擇：一是可按城鎮(zhèn)自謀職業(yè)人員繼續(xù)繳納基本醫(yī)療保險，享受城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療待遇；二是可參加農村合作醫(yī)療保險，享受農村合作醫(yī)療待遇。但只能二選一，不得重復參保，重復享受。這一政策的出臺對自謀職業(yè)的失地農民來說，給予了充分的自主選擇權，是政治民主化的體現(xiàn)。

（四）失地農民就業(yè)情況分析

調查顯示，在失地農民中，年齡大、文化程度低、技能缺乏的農民，基本都選擇就近在本社區(qū)工作。年富力強，有一技之長的失地農民會依據市場需求做出多種選擇。部分村民流動到其他地方租地從事種植或養(yǎng)殖工作。大約89%的農民希望在失地后得到政府提供就業(yè)崗位的幫助，81.3%有農民希望政府組織就業(yè)技能培訓，77.5%的農民希望得到具體的就業(yè)指導，70.2%的失地農民希望得到及時準確的用工信息，另有16.3%的人沒有對政府提供就業(yè)幫助提出要求，希望自己自主解決就業(yè)或創(chuàng)業(yè)問題。郭巷街道在幫助失地農民實現(xiàn)就業(yè)的過程中做了許多工作。例如，廣泛開展就業(yè)技能培訓，普及市民生活常識教育，組織大型駐地企業(yè)現(xiàn)場招聘會，加強勞務輸出。 三、保障失地農民權益的對策建議

城鄉(xiāng)一體化背景下失地農民權益保障在郭巷街道的實踐總體來說是成功的，總結經驗，查找問題，我們提出以下妥善解決失地農民權益保障問題的建議和對策。

（一）壯大集體經濟，通過增加資產性收入提高失地農民的保障水平

改革開放之后，有些地區(qū)弱化了農村集體經濟對農村社會生活的影響，一味地強調農民的個人自主，忽視了規(guī)模經濟的好處。從蘇南農村發(fā)展實際看，農村集體經濟發(fā)展比較好的地區(qū)，失地農民社會保障也比較健全，二者相輔相成。從郭巷的實際情況來看，郭巷街道利用其地理區(qū)位優(yōu)勢，建立了蘇州最大的南環(huán)橋蔬菜批發(fā)市場，東環(huán)汽車城；開發(fā)了最具發(fā)展?jié)摿Φ囊胶倘?；組織社區(qū)股份合作社，開發(fā)物業(yè)經濟和特色旅游等，集體經濟強勁成為一大特色，這是維護失地農民權益保障的基礎。同時，由于資產量化到每個失地農民的頭上，每個失地農民都是社區(qū)股份合作社的股東，分紅收入成為失地農民的重要組成部分，使失地農民有了多重生活保障。

（二）做好就業(yè)安置，通過增加工資性收入提高失地農民的保障水平

土地實際上一直承擔著農民的社會保障功能。農民馬上面臨失業(yè)，因此就業(yè)安置成為重建失地農民社會保障體系的關鍵。各級政府要充分利用各級各類教育培訓資源，加大投入，認真開展對失地農民的教育培訓，增加失地農民實現(xiàn)再就業(yè)的能力，提高他們適應市民生活的基本技能和信心。尤其要加強對40歲-50歲的失地農民的教育和培訓，因為這個年齡群體的失地農民文化水平不高，缺乏適應現(xiàn)代社會的新技能，而這個群體本身是農村社會的中堅，是穩(wěn)定的源泉，所以對他們的就業(yè)安置就顯得格外重要。各級政府要主動牽線搭橋，為失地農民與企業(yè)用工之間建立穩(wěn)定的聯(lián)系，降低角色轉換的時間成本，盡快實現(xiàn)失地農民的再就業(yè)。通過增加失地農民的工資性收入，提高失地農民的保障水平。

（三）妥善拆遷安置，通過增加補償性收入提高失地農民的保障水平

拆遷安置是一項極易發(fā)生沖突的環(huán)節(jié)，補償安置過程中，要按照“規(guī)劃先行，總量平衡；統(tǒng)籌兼顧，分類指導；農民自愿，鼓勵創(chuàng)新；先建后拆，先拆后得”的原則。借鑒“吳中模式”，在失地農民的資格確定方面增加公示環(huán)節(jié)，嚴格按照區(qū)、街道、社區(qū)三個步驟進行，最后進行拆遷現(xiàn)場公示。拆遷前期，政策法規(guī)須宣傳到位，條件允許下可由政府組織座談會，由拆遷辦負責人為其細述拆遷安置過程，召開失地農民咨詢會，成立咨詢小組，建立咨詢熱線，開通咨詢網站，讓失地農民獲取更多的信息，減少由于不明或曲解政策而引發(fā)的上訪事件。

（四）積極探索農民社會保障體系與城鎮(zhèn)社會保障體系的融合方式

要按照失地農民市民化這一目標導向，從實際出發(fā)，設計一個便于今后與城鎮(zhèn)社會保障體系相銜接的，能按社會保障制度基本運行規(guī)律運作的方案，因地制宜、分層次、分步驟、循環(huán)漸進地推動失地農民的權益保障工作。為此，建議政府在充分考慮當?shù)剞r民的最低生活保障需求、經濟發(fā)展水平、政府財政承受能力以及失地農民的數(shù)量和范圍的前提下，按照不同年齡階段為失地農民辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障，逐步將失地農民納入統(tǒng)一的社會保障體系；對在農村已經參加養(yǎng)老保險和新型農村合作醫(yī)療保險的失地農民，應考慮在社會養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險中的大病統(tǒng)籌部分設計為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的運行機制，先實行“有差別的統(tǒng)一”，最終過渡到完全統(tǒng)一，徹底解決他們的后顧之憂。在過渡時期，對于失地農民應根據年齡不同可采取不同的養(yǎng)老形式。55歲以下實行養(yǎng)老保險模式，采用個人賬戶式的完全積累制，采取分級承擔形式。根據保養(yǎng)人員、剩余勞動力一次性參加城保的繳費基數(shù)和比例，采用區(qū)、鎮(zhèn)、個人共同承擔的辦法實施，具體比例按照本地區(qū)的實際情況而定。

1、沈證研.蘇州城鄉(xiāng)一體化的做法值得借鑒[J].政策瞭望，2010(5).

2、國務院發(fā)展研究中心課題組.中國失地農民權益保護及若干政策建議[J].改革，2009(5).

3、金晶，張兵.城市化進程中失地農民的安置補償模式探析[J].城市發(fā)展研究，2010(5).