論文關鍵詞:農村社會保障制度對策與建議

論文摘要:隨著農村社會結構的變化，養老問題越來越得到社會的高度關注，建立切實可行的農村社會保障制度意義重大。通過分析當前農村社會保障工作中的難點，提出了建立農村社會保障制度的對策和建議。

由于農村家庭結構變化、計劃生育效果的逐漸顯現，中青年農民大量流動，生產、生活方式變化等，農民家庭的保障功能正處于削弱之中，傳統養老支持體系發生劇變?；谵r村社會結構的變化導致的農村社會安全問題，加速發展、逐步完善農村社會保障制度，使農民“老有所養，窮有所濟”，已成為社會主叉新農村建設的重要任務之一。筆者在對合肥市所轄三縣(肥東縣、肥西縣、長豐縣)農村社會保障的現狀和存在問題調研的基礎上，根據統計數據和典型調查，著重分析當前農村社會保障工作的困難，并提出建立農村社會保障制度的對策和建議。

1當前農村社會保障工作的難點

1.1社會保障意識不強，“養兒防老”思想仍有不小的市場

由于一些消費理念和長久以來的生活習慣，農民基本沒有繳納保險費的意識。2008年合肥市城鎮居民家庭人均總支出15 028元，其中繳納的養老基金達到610. 75元，占4. 06%;農村住戶人均總支出5 712元，其中繳納的保險費合計只有76. 11元，占1. 33% 由于缺乏規范統一的操作規程，管理上缺乏制約機制，不少農民對社保產生懷疑。特別是“生死由命、富貴在天”的封建觀念還很濃厚，“養兒防老”思想在農村還有很大市場，農民的社會保障意識不強，使農村推行社會保障難度加大。

1. 2農村經濟發展不均衡，城鄉收入差距依舊漸長

2008年統計數據表明，合肥市城鎮居民人均可支配收入15 591元，農民人均純收人5 368元，城鄉居民收入之比仍然達到2. 9: 1。所轄肥東、肥西、長豐三縣農民人均純收人分別為5 379元、5 412元、4 600元。雖然三縣農民收人都有增長，但與城鎮居民收人的差距顯而易見。同時，不同地區農村集體經濟和農民個人的經濟能力懸殊較大，同一地區經濟發展水平也不盡相同，給建立農村社會保障體系的實際操作增添了難度。當然，最根本的原因還是城鄉二元結構使社會保障“重城市輕農村”。城鄉分離，使農村社會保障實施難上加難。

1. 3農村社會保障制度建設中政府主體角色“缺位”

農村社會保障體系建設滯后的重要原因是政府主體缺位，實際上也就是政府責任的缺位。所謂社會保障政府責任，既包括有責任建立起完善的社會保障制度，以保障農民享受社會保障的權利，也包括必須承擔必要的財政支出，以及通過行政手段具體實現勞動者社會保障權利的義務。社會保障的政府責任來源于:社會保障制度作為一種強制性、規范性的社會政策，對社會、經濟有積極作用。社會保障是政府調控國民經濟的重要手段之一。在農村社會保障需求不斷增長的同時，政府在理念上對社會權利公正的宣傳引導滯后，在公共產品供給方面“缺位”，未承擔應有的責任;同時，維系了二元化的公共產品供給體制，事實上加劇了社會保障政策在城鄉的兩極分化，這是農村社會保障缺失的體制原因。

當前政府在履行社會保障責任時存在較多問題:社會保障制度改革中政府的歷史責任與新制度運行的現實責任一直劃分不清;地方政府的財權和事權不對應，在社保中的主動投人不夠;政府在農村社會保障制度建設中沒起主導作用。農村社會保障工作缺乏政策法律依據和嚴謹的操作管理程序，也是一大難點。只有極少數地方出臺了操作性強的農村社保管理辦法，大部分地方難以真正將農村社保工作納人政府的近期管理目標。由于缺乏規范統一的操作規程，管理上缺乏制約機制，個別地方甚至出現占用、挪用救助資金的現象，帶來消極影響，不少農民因此對社保產生懷疑。

2逐步完善農村社會保障制度的對策建議

2.1農村社會保障制度建設的重要出發點在于反貧困

解決農村貧困問題需要新的政策思路。長期以來，農村社會安全和弱勢群體的社會保護依賴于農村傳統的社區、家庭和少量制度安排。全社會必須高度重視農村“社會安全”問題，要把構建和發展農村社會保障為核心的農村社會安全網，作為反貧困戰略的新切人點，根據農村貧困人口變化特點，轉變解決農村貧困問題的思路，以基本社會保障制度解決弱勢群體生存問題，從而降低或消除貧困人口生存發展的脆弱性。要按照城鄉統籌的要求，進一步堅持廣覆蓋、低水平、分類實施、量力而行的原則，制定切實可行的實施方案，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投人。進一步完善農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系，探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。

2. 2政府在農村社會保障制度建設中應擔當“主角”

農村社會保障工作缺乏政策法律依據和嚴謹的操作管理程序，只有極少數地方出臺了操作性強的農村社保管理辦法，大部分地方難以真正將農村社保工作納人政府的近期管理目標。農村社會保障體系的建立是一個系統工程，政府應該在城鄉統籌過程中發揮主導作用，在農村公共產品提供和服務方面實現政府角色的“歸位”，使農民得到更多的實惠。比如“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的農村社會養老保險的原則，是符合當前農村實際情況的。但農村集體補助極為有限，因此，作為“社會”保險，主要應體現在“國家政策扶持”上。

完善農村社會保障，離不開資金的支持?；I措資金可采取兩個辦法:一是加大財政資金支持。政府應采取城鄉公平政策，可以適當引導、鼓勵農村集體和農民個人按一定比例繳費，但政府不能推卸責任，必須加大對農村社會保障的財政支持。二是調整扶貧資金的使用方向。農村絕對貧困人口的數量與分布已明顯縮小，農村扶貧資金的使用應轉向發展農村社會保障事業。

2. 3全面實行農村低保制度

最低生活保障是農村社會保障體系中一條重要的保障線。它是政府對貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是對傳統社會救濟制度的重大改革。全面建立和實施農村低保制度，是解決“三農”問題的具體體現。其基本做法是將低于保障線的農村貧困居民全部納人低保范圍，基本實現“應保盡保”的目標。農村五保對象按照當地農村低保標準全額享受低保待遇，其他低保對象按照其家庭年人均收人，低于農村低保標準的部分予以差額補助。

隨著土地分散經營向集約經營轉變，農村剩余勞動力向非農產業轉移，農村城鎮化建設步伐加快和戶籍制度改革的推進，建立農村最低生活保障制度，并逐步與城鎮居民最低生活保障制度并軌已是大勢所趨。建立農村最低生活保障制度主要從以下幾方面入手。

第一，加強領導，提高認識。政府要從加快發展、維護社會穩定、實現全面建設小康社會目標的高度出發，正確認識貧困人口問題，加大農村低保工作的力度，樹立正確的社會保障觀念。在市場經濟條件下，風險對農民和城市居民同樣存在，在社會保障方面應平等對待。

第二，加強農村最低生活保障制度建設，建立農村低保資金籌措機制。明確農村最低生活保障制度的基本原則，規范政府的責任和義務，確定農村低保工作的組織機構、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金的籌措和管理等方面的問題，以法規的形式在制度上保障農村低保工作的實施。

第三，切實有效地開展農村低保工作。根據經濟情況和維持農民基本生活所必需的費用確定低保標準。根據各縣(區)、鄉(鎮)的特點，把近期工作與長遠工作結合起來。農村最低生活保障不僅要解決絕對貧困人口的生活問題，還要逐步解決相對貧困人口的生活問題。從長遠來看，最終要實現城鄉居民最低生活保障制度一體化。要發揮輿論導向作用，加大宣傳力度，切實有效地幫助農村建立最低生活保障制度。

第四，加大調研力度，借鑒外地經驗，準確界定低保對象。農村低保涉及人多、面廣，農民居住分散，流動性大，家庭收人復雜，且變動較大，界定低保對象存在一定難度。建議市政府有關部門組織人員制訂一個操作性較強的界定農村低保對象的相關細則。 第五，解決農民最低生活保障問題要與增加農民收入、發展農村經濟結合起來。建立社會保障制度，歸根到底要靠經濟實力做基礎。大力發展縣域經濟，通過加快制度創新，調整和優化農業結構，推進農業集約化經營，發展勞務經濟和民營企業，減輕農民負擔，增加農民收人，可以為農村低保制度的順利實施增加助力。

2. 4加大農村社會養老保險工作力度

農村社會養老保險工作開展了多年，建立了機構，培養了人員，積累了經驗。政策如果變動，使其向商業化保險轉移，在短期內將造成一些不利后果:一是降低政府的威信，不利于今后開展工作。二是對農民的影響較大。不論是“退保”還是轉向商業保險，都將使農民感到政策不可信。三是不利于培養農民的保險意識。大多數農民開始樹立了養老保險意識，對子女養老的依賴程度明顯下降。民政部門辦理的養老保險，是在同商業保險的競爭中形成的。商業保險在農村開展養老保險的時間要比民政部門早，既然許多農民選擇參加民政部門的“社會”養老保險，說明這種制度安排有其合理性，就應當堅持。四是對從事這項工作的人員來講也是一種打擊。五是將放慢農村開展養老保險的步伐。從農村穩定的大局出發，應當慎重對待農村社會養老保險工作，不應終止這項工作或者倉促轉向商業保險。

要穩妥推進農村社會養老保險工作，就應該從以下幾點出發:一要堅持家庭養老保險與社會養老保險相結合的制度，逐步提高農村社會化養老保險程度。農村社會養老保險基金主要用于那些仍然從事農業生產的農民。二要堅持低標準起步，根據“以支定收”的原則籌集資金。繳費比例可按照上年度農民人均純收人來確定，并設立個人繳費上下限，每年由勞動保障部門確定和公布。三要堅持因地制宜與自愿原則。受經濟發展水平、經濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內所有農民參加養老保險是不可能的。要堅決避免強迫農民參加的做法，杜絕“好心做壞事”。四要堅持集體或國家補貼政策。有能力進行補貼的鄉村，應盡可能采取按人頭補貼的辦法，在一定程度上避免“窮者愈窮”、“富者更富”的局面。對經濟條件好的富裕地區來說，集體補貼一部分、個人繳納一部分，經濟條件是允許的，農民是有積極性的。五要充分利用農村社會養老保險基金的互助性和共濟性，嘗試更大范圍的互助共濟。改變目前以縣(區)為單位封閉運行模式，最終與城鎮養老保險接軌，建立城鄉統一的養老保險體系。六要豐富基金運作方式。按照市場經濟規律，實現基金最大限度的保值增值，同時建立準備金制度，彌補基金運營可能的損失和利率政策變化造成的損失，提高風險防范能力。

2. 5消除農村勞動力轉移對農村養老保障的不利影響

在消除農村勞動力轉移對農民工父母養老保障負面影響方面，政府應有所作為:一是允許轉移就業的農民依法有償轉讓、轉租、人股抵押土地承包權，甚至可以考慮以村為單位成立“土地托管中心”，由“土地托管中心”統一負責土地經營，不至于將大量繁重的農活等事務壓到老年人身上。二是政府加大惠農政策力度，提高農產品價格，減免一些不應由農民承擔的稅收，縮小從事種植業與轉移就業之間的收人差距。三是在農村建立農村居民最低生活保障制度，使那些經濟陷人困境的老年人能夠及時得到救助?？梢砸钥h級為單位，在經濟發展水平不同的地區，制定不同的最低生活保障標準。針對未來農村人口高齡化、少子化的趨勢，可以考慮在農村率先建立起類似日本的“看護保險”制度;同時，根據農村的實際情況，制訂適宜的政策，切忌“一刀切”或急躁情緒。

2. 6盡快建立農民工社會保障制度

第一，根據農民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，逐步解決社會保障問題。由于主客觀條件的制約，當前農民工社會保障制度建設不宜也不可能求大求全、齊頭并進，應堅持分類、分層、分階段、逐步推進的策略和基本原則，依次建立農民工工傷保險制度、醫療保險制度、養老保險制度、失業和生育保險制度，積極而有效地維護和實現農民工的基本社會保障權益。在城市建設過程中，應首先建立針對農民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關系農民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

第二，探索適合農民工特點的養老保險辦法。對于擁有比較穩定職業并且在城鎮就業較長時間的農民工，應將他們納人城鎮社會養老保險體系;對于無穩定職業的農民工，可以設計一種過渡性的方案，降低農民工參與養老保險的門檻，同時規定用人單位要依法為農民工辦理基本養老保險參保手續，使農民工享受與城鎮企業職工同等待遇;對于進城從事經營性、自助性的農民工，可以參照城鎮個體工商戶的標準參加養老保險;對已參加城鎮企業職工基本養老保險但返回原籍的農民工，勞動保障部門要積極研究制訂城鎮企業職工基本養老保險與農村社會養老保險接轉辦法，同時要研究已參加農村社會養老保險的農民進城務工后，與城鎮職工基本養老保險的接續辦法，并按有關規定積極做好農民工養老保險關系異地轉移和接續工作，確保農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害。

第三，切實維護農民工合法權益，切實為農民工提供相關服務。進一步完善防范拖欠農民工工資機制;加大維護農民工權益的執法力度;強化群團組織維護農民工權益的作用;加強對農民工的法律援助服務和法制宣傳教育工作;保護農民工土地承包權益;切實解決農民工子女進城入學問題;努力改善農民工居住條件和建筑施工現場生產作業及生活環境。