論文關鍵詞:土地流轉農村社會保障制度

論文摘要:土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障。要發展農村經濟，必須要建立與我國生產力和農村經濟發展水平相適應的農村社會保障制度。

土地一直是農民賴以生存的資源，充當著保障農民的角色。隨著農村土地流轉政策的不斷深人，土地的保障功能受到了挑戰。在一些地方，土地流轉工作受到農民的質疑甚至是抵觸。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出:“要加快健全農村社會保障體系，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”，將農村土地流轉過程中農民的社會保障問題推到了一個新的歷史高度。

1從SWOT上分析農村土地流轉過程中的農民社會保障

SWOT分別代表:優勢(Strength)、劣勢(Weakness)、機會(Opportunity)、威脅(Threat)。從整體上看，SWOT可以分為兩部分:第一部分為SW，主要用來分析內部條件;第二部分為OT，主要用來分析外部條件。利用這種方法可從中發現農村土地流轉過程中農民社會保障方面存在的優劣勢以及存在的問題，從而找出解決的辦法。

1. 1農村土地流轉過程中的農民社會保障內部務件的分析

1.1.1土地流轉過程中的農民社會保障的優勢(Strength)

農村土地流轉市場機制的建立對推進我國農村改革，逐步解決“三農”問題具有重要的意義。農村土地流轉過程中農民社會保障的優勢主要體現在以下方面:

(1)彰顯農村土地價值。原有的以戶為單位的小規模、粗放型的農業經營模式弊端突出表現在效益低、難以適應規?；?、產業化經營的現代農業要求。農村土地流轉政策的實施，有利于促進傳統農業向現代農業的轉變，由粗放型的農業經營模式發展成集約型規模型現代農業。推進農村土地使用權的有償流轉，會增加農民收人，實現土地的增值，使農村土地承包權和使用權的價值得以充分體現。

(2)實現農民收入的多元化。農村土地的流轉使農民能夠更加放心地從事二、三產業的發展，為農業和農村經濟的帶來新的增長點，從而提高農村整體經濟效益。農民通過土地流轉有償轉換，會促使農民不斷的從農業產業轉向第二、三產業，降低了農民對土地的依賴，實現了農民收人的多元化，提高了農民的整體收人。

1. 1. 2劣勢( Weakness)

隨著農村土地流轉政策的不斷推進，農村土地使用權流轉已經成為一種普遍的社會現象。但是，我國真正意義上的土地流轉市場還并未形成，農民在土地流轉過程中的社會保障問題也日益凸顯。

(1)土地產權不明導致農民保障受挫。我國《憲法》規定“農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。但是集體這個概念過于模糊。

《民法通則》七十四條規定:“集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等集體經濟組織或村民委員會經營、管理;己經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(鎮)農民集體所有?！?/p>

《土地管理法》第十條規定:“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;己經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”。

從以上兩部法律來看，《民法通則》規定的集體所有者是村農民集體所有，而《土地管理法》所規定的集體所有者是村農民集體所有或農村集體經濟組織的農民集體所有。農村土地在所有權主體上存在著法律之間的沖突，這必然會引起實際操作的混亂，給尋租者造成可乘之機，導致土地流轉過程中農民的利益得不到應有的保障。

(2)操作不規范損害了農民利益。目前農村土地流轉的操作還很不規范。在我國農村村委會集經濟和行政職能于一身，一方面，它是行政組織，是鄉鎮行政組織在農村的延伸，具有行政權力;另一方面，它又是土地所有者的代表，代表農民行使集體土地的所有權。這種雙重身份使得村委會在土地的權利關系中處于強勢地位。在土地流轉交易中，有的地區由鄉、村組織代替農戶越權對外簽訂土地流轉協議。村干部私下與承租者達成交易，甚至與承租者串通搞假招標蒙騙群眾，發生土地糾紛時農民的利益難以得到保障。

1. 2農村土地流轉市場的外部條件的分析

1. 2. 1土地流轉過程中的農民社會保障的機會(Opportunity)

農村土地流轉的核心問題是農民利益保障問題。黨的十七屆三中全會決議指出:“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！笔邔萌腥珪o農村經濟的發展創造了前所未有的機會，給農村土地流轉市場帶來巨大機遇。

以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，必須毫不動搖的堅持。該體制有利于土地流轉雙方對土地的狄期投資，保證了土地的可持續發展和農民收益的可持續性，農民的生活因而更有保障性。

1.2.2威脅( Threat)

(1)土地流轉導致部分農民失業。土地的流轉將會使部分農民從土地上分離出來，出現大量農村剩余勞動力。這些將土地流轉后的農民，雖然仍擁有土地承包者的所有權，但失去了對土地的生產經營權。對于土地收人仍占很大比重的家庭，流轉后如果不能及時就業，家庭收人將受較大影響。在目前社會缺乏對失地農民的再就業培訓的情況下，文化素質和勞動技能偏低的失地農民一旦將土地流轉費花完，又找不到工作，就會變成沒有土地、沒有收人、沒有生活保障的“社會游民”。 (2)土地流轉中農民收益分配不合理。目前，土地流轉收益補償只是以種植農作物的收益為基數，適當兼顧農民的利益。普遍沒有考慮流轉后的土地增值問題，沒有經過對土地價值的科學評估。在土地流轉的租金和租期問題上，一些地方將租金與農民現在的種糧效益比較，認為能高于現在的糧價就是劃算的，而對農民收人增長的預期空間及企業可能出現的支付危機估計不足，支付給農民的租金很少。在租期方面，很多地方都長達30年以上，實際上等于收走了農民的承包地。農民失去了賴以生存的土地，其生活及子女的發展就沒有了保障。

2對策

根據十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》的精神，通過以上SWOT的內、外部條件分析，筆者認為必須要建立與我國生產力和農村經濟發展水平相適應的社會保障制度來保證農民在土地流轉過程中的利益。具體應從以下三個方面人手:

2. 1在法律上明確農村土地的所有權和使用權

土地所有權主體的不明確，必然導致土地資源配置的低效率。在土地所有權的界定問題上，單純的“集體”界定并不完整。在我國大多數地區，鄉級政府并不完善，不存在集體經濟組織。這往往會造成土地所有權變相的歸地方政府，甚至是某些干部所有，給農村土地流轉的進行造成制度上的障礙。

從農村土地使用權上來分析，要實現農村土地的順利流轉和保障農民的利益，必須實現農村土地產權的法律化。最重要的是把農村土地承包經營權流轉的決策權給農民，強化農村土地承包權，減少農村土地承包經營權流轉的交易成本，促進農村土地流轉的順利進行和土地資源的合理配置，從而保障農民在土地流轉中的利益。

2. 2減少地方政府行政干預，保障農民利益

當前農村土地流轉過程中，地方政府的干預還是過多。要促進農村土地合法合理流轉必須進行相應的規范。首先，土地流轉要根據客觀條件因地因時制宜，要充分考慮地方的實際情況。不能因為片面追求經濟效益和建設所謂的“政績工程”而損害農民的切身利益;其次，農民的自由流轉權利要得到正當的保護。農民有權選擇流轉的對象，地方政府不得指定流轉的對象、數量、租金等。同時，農村土地流轉必須按照相關法律和法規的規定，公開化、透明化操作，禁絕“暗箱”操作。

2. 3開展就業培訓，提高農民素質

政府應該在土地流轉的過程中提供必要的服務。開展免費教育培訓，使其成為社會所需的合格勞動者，實現勞動力的順利轉移就業，從而為農村土地流轉創造條件。只有這樣，農村土地流轉政策才能夠順利實施，土地流轉過程中的農民利益才能得到保障。