： 論文關鍵詞:歐洲一體化社會保障養老保障

論文摘要:社會保障一體化是歐洲一體化的重要內容，是歐洲建立統一勞動力市場和實現勞動力跨國自由流動的重要條件，而養老保障是社會保障的重要組成部分。歐盟各國在歷史上形成了以現收現付制和給付確定制為特征、具體操作上又具有顯著國別差異的養老保障制度。在人口老齡化日益加劇、歐洲一體化進程不斷深人的今天，歐盟國家養老保障制度面臨著財務可持續性和跨國便攜性兩大挑戰。在這樣的背景下，歐盟國家進行了一系列養老保障制度改革的具體實踐，取得了一定成效。

一、歐洲的社會保障一體化

(一)歐洲一體化進程中的社會保障協調

1999年，歐洲經貨聯盟第三階段啟動，歐元登上歷史舞臺，歐洲的一體化進程邁上了一個嶄新的臺階口歐洲單一市場和歐洲單一貨幣的出現，在政治、經濟、社會生活等諸多方面對歐洲乃至全球都產生了深遠的影響:歐盟各成員國之間的經濟壁壘被大大削弱;成員國之間的經濟依存度和市場開放度空前提高;生產要素在歐元區可以更加自由的流動，實現跨國配置。在歐洲國家政治、經濟協調不斷深人的同時，歐盟成員國之間社會政策，特別是社會保障政策協調的重要性日益凸顯。首先，相互協調的社會保障政策是作為生產要素重要組成部分之一的人力要素得以跨國流動的基本條件之一;其次，在歐元區貨幣政策由歐洲中央銀行統一制定、歐盟各國財政政策受到歐盟有關規定制約的情況下，過高的社會保障支出對財政的影響引起人們的廣泛關注;第三，社會保障政策受到各國歷史傳統、文化背景、道德習慣、政治博弈等因素的制約，各國政府在改革過程中都采取了如履薄冰的謹慎態度，超國家協調則更加困難。

歐洲各國現存的社會保障制度涵蓋社會生活的方方面面，而且不同國家對社會保障內容的理解也有差異。但無論在歷史上還是現實中，養老保障制度始終是歐盟各成員國在制定社會保障制度過程中重點關照的對象，養老制度整合的成效直接關系到歐盟社會保障一體化進程的成敗。

(二)歐洲社會保障模式簡析

回顧歷史，歐洲各國在不同的理念指導下建立了各具特色的社會保障體系，并相互影響、融合成兩大主要模式。一是由英國首創的“福利國家模式”以及由此派生出的、以瑞典為代表的“斯堪的納維亞模式”。這種社會保障模式以凱恩斯理論和貝弗里奇的“收人均等化理論”為基石，在全社會倡導“收人均等化、就業充分化、福利普遍化、福利設施系統化”，提供“從搖籃到墳墓”的完整的社會保障措施，大量社會保障經費在國家財政一般預算中予以安排(往往占社保基金總收人的40%以上)。相對而言，英國“福利國家模式”受到傳統自由主義影響，更加強調發揮私人積極性，社會保障措施全面但保障水平較低，而派生的“斯堪的納維亞模式”受到社會民主主義思潮影響，保障水平相當之高。二是在德國形成的“社會保險模式”，在理論上奉行德國歷史學派和社會政策協會的“國家干預主義”，主張“人人為大家，大家為人人”的互助互幫原則，保障社會上大多數人不陷人貧困，充分保護私有財產，有效維持經濟發展的微觀動力，以實現資本主義制度的穩定和勞動者基本生活的保障。在這種模式下，社會保障資金主要由雇主和雇員交納，國家財政投人較少(占社保基金總收人的20%左右)而主要給予政策性扶助。

(三)歐洲社會保障一體化的既有實踐

在社會保障政策協調方面，歐盟及其前身歐共體已經在成員國之間達成了諸多共識，并出臺了相應的協調措施。1951年簽訂的《歐洲煤鋼共同體條約》就對特殊行業中勞工的工資水平、生活保障、工傷、失業補助以及再就業提出了超國家的指導性意見。1957年建立的歐洲原子能共同體設立了有關工人及公眾健康和保護的基本標準。同年通過的《建立歐洲共同體條約》明確提出要增加勞動者在共同體內的就業機會，建立歐洲社會基金，促進勞動者在共同體內的就業便利以及在地域、職業選擇方面的靈活性。1986年通過的《單一歐洲文件》中，社會政策被作為重要一節。1992年簽署通過的《馬斯特里赫條約》更進一步提出了“歐洲公民”的法律概念，要求成員國更大程度的協調社會政策，明確了對歐盟成員國公民權利進行保護的法律法規，規定歐洲公民享有自由遷徙和居住的權利，享受社會保障的權利，從而成為迄今為止在最高層面上涉及到歐盟成員國社會保障協調問題的條約法規。然而，相對于快速推進的經濟一體化進程，歐洲的社會一體化進程“走走停停”，在深度和廣度上明顯滯后。社會保障政策的制定仍然在歐盟各成員國的權限范圍之內，歐盟內部真正意義上的超國家社會保障體系的建立依然任重而道遠。

二、歐盟國家養老制度的現狀與挑戰

(一)歐盟國家養老金體系的財務安排與“可持續性危機”

1.歐盟國家養老金體系的財務安排

歐盟國家的養老制度各不相同，然而它們在養老金體系的財務安排方面卻有共同之處。首先，在籌資模式上，歐盟各國的養老金體系普遍采用了“現收現付制度”(pay as you go)。現收現付制側重維持養老保障基金的橫向平衡，對當年(或近年)需要支付的養老金總量加以精算，再根據“以支定收”的原則，將總金額按一定的繳費比例分攤到參與養老保險的社會單位和個人頭上。這種籌資方式的特點在于實現了代際之間的收人轉移，基金能夠實現收支平衡，運作成本小，抗通貨膨脹能力強，但受人口結構影響較大。第二，在給付水平的計算方面，歐盟國家普遍采用“給付確定制度”(definite benefit，DB)，即以服務年限和職業生涯中的平均收入水平為基準，按照某種既定方式計算個人退休后每年可獲得的養老金數額。退休后，參保人每年可從養老基金中領取固定數額的養老金直至身故。這種制度下養老保障水平比較穩定，但卻能誘導人們偏向提前退休。

2.可持續性危機

歐盟各成員國現有養老金體系財務安排的設計始于二戰之后。半個多世紀以來，歐洲的經濟環境和人口社會結構發生了重大的變動，“現收現付”和“給付確定”的養老金體系財務安排愈發顯得力不從心，從而出現了歐盟國家養老基金人不敷出的所謂“財務可持續性危機”。

如果說，歐盟國家現有養老金體系的財務安排是引發財務可持續性危機的制度內生原因，則其外部原因乃是歐盟國家人口老齡化的加劇。一方面，歐盟國家人口出生率持續走低。養老金精算結果顯示，歐盟人口最低的出生率應該維持在2. 1‰，然而這一比率早在70年代就已經下降為1. 7‰，至今仍沒有顯著的上升跡象。這一問題的后果是青壯年就業人數的相對不足，代際間轉移支付負擔沉重。另一方面，隨著醫療條件的改善，歐盟國家人口的期望壽命較戰后大大提高，而各國法定退休年齡的提高受到社會習慣限制，導致需要領取養老金的退休人口占總人口的比例不斷加大。此外，戰后歐洲“嬰兒潮”一代即將陸續進人退休高峰，又在未來幾十年中給歐盟各國養老基金增加了不小的支付壓力。

為了應對日益凸顯的財務危機，歐盟各國相繼出臺了補救措施，但手段不外乎提高社會保障稅的收繳比例，提高法定退休年齡，降低養老金的工資替代率即降低養老保障水平。但一方面，這些修補都屬于在原有財務安排框架下，對“參數”的“微調”，不能根本上應對老齡化、高齡化給養老基金帶來的支付危機。馬丁·費爾德斯坦(Martin Feldstein)在對歐洲社會養老保障前途的研究中就曾指出，如果歐洲國家要想維持目前的養老金給付水平，工薪稅至少要提高50以上。另一方面，社會保障稅的收繳和養老金的發放直接關系到民眾的經濟利益，可謂牽一發而動全身。在激烈的政治競爭環境下，歐盟各國政府在對養老保障制度加以改革時都不免要放慢步伐，瞻前顧后，但仍無法避免以失敗告終的危險，比如中途夭折的法國改革。

(二)歐盟養老保障制度的國別差異與“便攜性難題”

1.歐盟養老保障制度的國別差異

盡管歐洲各國社會保障制度千差萬別，但是我們仍可依照福利(或市場)取向的維度權重將他們劃分為三種類型:

(1)“福利型”國家。其共同特點是福利取向，包括瑞典、英國、挪威、丹麥等國。實行普遍的保障制度。全體居民和公民，以及達到一定居住年限的僑民，不論其有無收人和是否就業，均可享受特定的現金補助和免費服務，現金由政府財政撥款。所有居民，只要達到一定的年齡，均可申請社會保障金和津貼;提供全面的保障項目。國家提供“從搖籃到墳墓”的福利，涉及生育、疾病、工傷、失業、殘疾、老年等，還包括家屬津貼及住房方面的福利，人們在整個生命期間都可能從福利制度中受益;政府在福利制度中發揮主體作用。在經費的來源上，強調國家的責任。基本上都通過一般稅來支付，某些保險項目由財政提供補貼，在住房福利方面，政府或者是承擔了支出方面的責任，或者通過稅收減免的方式提供待遇。在組織意義上，福利制度完全由政府機構及公共雇員運作，社會組織在社會保障管理中起的作用不大。

(2)“西歐大陸型”。其共同特點是:收人關聯社會保險占中心地位，福利取向較弱。西歐國家及部分中歐國家均屬此種類型。這種類型特點有三:一是保險費來源，以雇員和雇主為主，國家財政輔助;二是把市場配置資源放在第一位，初次分配體現效率，再次分配，通過對高收人者課以累進稅率，體現公平;三是政府實行宏觀調控，不直接操作保障事務。

(3)中東歐“國家保障型”。主要是原來實行計劃經濟的東歐及部分中歐、前蘇聯國家。

中東歐國家在經濟轉軌過程中，由于經濟關系過早地自由化和行政控制的削弱使社會財富發生無原則的再分配，造成居民生活水平大幅度下降和貧困化階層擴大。如此種種的社會問題，迫切需要在經濟轉軌和私有化進程中，國家必須根據本國財力實行帶有強制性的、國家的社會保障制度。企業不再負擔職工的住房、醫藥等費用，只負擔檢查和住院治療費;私有化后的原國有企業向國家上交一定股份或工資，作為國家實行社會保障制度的物質基礎。各國做法不完全相同。例如，波蘭規定，納人“大眾私有化”的國有企業必須將其25%的股份交給國家，用于建立社會保障基金。在保加利亞國有企業私有化后，必須向政府交納該企業工資總額的35%作為社會保障基金、7%作為失業保險金。退休、失業者和社會弱者在社會保障機構領取退休金和各種保障金，由于這些國家經濟發展水平普遍較低，因而用于社會保障的資金有限，保障項目、保障范圍也受到制約。這些國家雖然現行社會保障制度沒有達到高度社會化的水平，但他們擺脫了計劃經濟時期的國家和企業統包的體制，社會福利已與企業脫鉤，實行社會保障基金制。 以上三種社會保障制度類型都曾經而且正在對各成員國經濟的發展、政治的穩定和社會的進步發揮極為重要的作用，但隨著歐洲一體化的進一步推進，歐洲的社會保障制度也需要作出相應的調整。

三、養老保障改革實踐

隨著歐洲一體化進程的加快，各國差異較大的養老保障預算基金體系成為統一貨幣及財政體系核算的重要障礙，所以養老保障被提上議事日程。與此同時，在諸如移民福利、地區開發以及醫療保健等社會政策方面的合作也日漸加強.

1992年通過的《馬斯特里赫條約》規定實行統一貨幣的前提條件是各國控制財政赤字，各國的債務不得超過GDP的60，因此眾多歐盟成員國試圖通過消減養老保障支出，維持財政平衡(Colin Gillion，2002)。歐盟委員會也著力于督促各國進行養老保障改革。面對財務可持續性危機和養老金便攜性難題，歐盟各成員國在養老保障改革方面開展了一系列實踐。

(一)靈活退休制度

在退休年齡的規定方面，開始引入靈活的退休制度。Keenay的研究指出，在人口老齡化的壓力下，歐盟國家通過減少老齡工人的經濟活動參與率來降低失業率的政策至多是短期政策，不僅不能提高年輕人的就業率，相反還會增加養老金支出的負擔(Keenay，2003)。這一點，已經被有關國家既有的實踐所證明。基于這個判斷，目前歐盟開始轉而鼓勵推遲退休年齡，實行靈活的退休制度(Flexible Retirement)，并制定了2010年老齡工人就業率目標。在具體實踐層面，奧地利早在1993年就引人了“部分養老金”計劃，55到60歲的女性和60到65歲的男性可以減少一半的工作時間，同時獲得50%的養老金。德國的退休年齡將在2012年前逐步提高到65歲，并且引人“部分退休選擇權”，鼓勵退休者參加半日制等部分時間工作。這些措施改變了以往對退休年齡的硬性規定，鼓勵有能力的高齡勞動者參與就業，從而降低了養老基金的支付壓力(Queisser，1996 )。采用了類似制度的還有比利時、法國、荷蘭等國家。

(二)多支柱的養老金體系

面對人口結構老齡化、高齡化的現實情況，為了緩解政府主導的社會保障體系的壓力，促進私人承擔更多的養老責任，世界銀行倡導在公共養老金計劃之外建立強制、私人管理和基金積累的第二支柱，并鼓勵實施多支柱。據2003年統計，近1/3的歐盟國家實現了部分養老保障私營化。在丹麥、愛爾蘭、荷蘭等國家，雇主提供的養老金被強制化，國家社會保障制度只提供最低退休生活保障。英國、德國、西班牙等國也形成了基本保險加補充保險的兩支柱體制。

(三)名義賬戶的引人

名義賬戶(Nominal Defined Contribution， NDC)是指在名義上建立繳費確定(definite cost， DC)的完全積累個人賬戶，而在融資方面仍然使用現收現付制度。這種制度具有給付確定制度(DB)的特點，又融合了繳費確定(DC)的優勢，是一種完全積累制與現收現付制的混合體。引人名義賬戶后，養老保險參保者可以擁有一個帶息的繳費賬戶，但賬戶的余額始終是名義上的。當參保者退休時，將名義賬戶的余額年金化，退休者得到相應養老金。在支付水平上對完全積累制的“模仿”，解決了養老基金的財務可持續性危機，在融資上采用現收現付制，又避免了向完全積累制轉型所需要的巨大成本。從業者跨國轉換工作時，原工作國家可以將其個人養老金名義賬戶中的余額支付給就業目標國家，個人福利不受影響，對兩個國家來說也是公平的，從而很好的實現了養老金的“跨國攜帶”。這種名義賬戶制度，從1995年起被瑞典、拉托維亞等國采用，取得了初步的成功，并引起了各方的關注。歐盟委員會開展了對名義賬戶制度的研究工作，并將其作為養老金制度改革的理想模式推薦給各個成員國。

(四)預籌基金

面對日益嚴峻的財務狀況，在歐盟各國積極推進養老金改革的同時，養老基金的運行也積累了一定的風險。為了增強各國養老基金的抗風險能力，歐盟委員會在2002年對歐盟國際養老金制度進行了評估之后，向其成員國和候選成員國推薦建立“預籌基金”。所謂預籌基金，就是在“以支定收”的基礎上，再多收繳一部分費用，從而形成一個用于投資的基金，以便應對潛在的支付危機。

四、結語

歐洲是養老保障制度的發源地。今天，歐盟國家的養老保障制度雖然多種多樣，但無不深深打上了各民族國家文化、傳統和理念的烙印，是各國政府、企業、個人三方長期協調的結果，體現了不同民族對公平與效率的理解，反映了一種社會心理的微妙平衡，可謂牽一發而動全身。從歐洲民眾的角度看，養老保障問題涉及千家萬戶，和自身福利息息相關。從推進歐洲一體化進程的角度看，養老保障問題事關確立統一勞動力市場和實現人力要素自由流動的成敗。因此，各國政府在推進養老保障制度改革的過程中，既要追求經濟效率，又要兼顧社會心理，既要向一體化目標努力，又要顧及國內政治反響。在歐洲一體化不斷深入與擴大的今天，超國家調節機制與民族國家的博弈在養老保障制度協調問題上表現得淋漓盡致。在過去半個世紀的時間里，經濟一體化始終是歐洲一體化進程的急先鋒。而今天，包括養老保障制度改革在內的社會一體化則成為歐洲一體化進程繼續推進的關鍵。而這一切，很大程度上將取決于歐洲民眾對一體化信念的執著以及歐洲領導者的智慧與膽識。