論文關鍵詞：社會養老保障制度;農村社會保障:農村家庭養老;農村土地養老

論文摘要：建立和完善農村社會保障體系，讓農民能夠得到比較可靠的社會基本保障，不僅是現實的農村經濟和社會現狀以及農村人口結構變化的需要，更是維護農村大局穩定和建設和諧社會的需要。我國農村傳統的土地養老保障和家庭養老方式，已經不適應經濟社會轉型時期的農民需求，要積極探索和建立新型農村社會保障體系。

長期以來，我國農村社會保障制度改革一直落后于城市，更落后于經濟發展，相當一部分社會保障項目將農民群眾排除在體系之外。在生、老、病、死、殘等人類生存不可抗拒的考驗面前，農民群眾能夠依靠的社會保障制度實在是少之又少。建立和完善農村社會保障體系，讓農民能夠得到比較可靠的社會基本保障，不僅是現實的農村經濟和社會現狀以及農村人口結構變化的需要，更是發展農業，從根本上解決好“三農問題”，維護農村大局穩定和建設和諧社會的需要。

一、現行農村，社會保障面臨的困境和挑戰

目前我國農村社會保障還處于非規范化、非系統化階段，仍然主要依賴于傳統的家庭保障和土地保障。農村的養老方式仍然是傳統的家庭養老，以農民子女扶養與農民個人自養相結合的方式為主。隨著社會和經濟的發展，社會變革進一步加劇，目前這種傳統的養老方式已經逐步陷人了困境，面臨較大的挑戰和困境。

(一)農村土地養老保障不斷弱化

我國農民的養老保障曾經世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業化和城市化的進程，農民擁有土地的數量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個縣的人均耕地面積不到半畝，已經接近或低于聯合國測算的土地對人類生存最低保障警戒線0. 8畝。土地保障功能不斷弱化:一是耕地減少與農業人口增多的矛盾。一方面，城市的擴張不斷侵占原本緊張的耕地;另一方面，不斷增加的農業人口，使人多地少的矛盾進一步凸顯。二是小規模生產的家庭農業經濟投人產出比極低，同時還要面臨自然災害的風險，農民收人極不穩定。三是加人WTO以后，中國落后的農業經濟受到國外發達農業的沖擊，進一步增加了農業風險。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農民的養老需要。

(二)農村家庭養老方式面臨挑戰

我國農民的養老一直是以家庭為主。由于各種原因，農村家庭養老面臨更嚴峻的考驗，問題日漸增多。首先，家庭養老投人受到制約。人口流動性增強和社會價值觀轉變，使得更多的農村年輕人到外地獨立謀生，以至于不能夠切實地承擔起撫養老人的責任。在農村，農民用在子女身上的花費，遠遠高于所支付的養老費用。其次，家庭規模逐漸縮小，農民子女凸顯養老負擔。隨著社會發展和計劃生育政策的實施，規模小型化成為農村家庭的發展趨勢。據200。年全國人口普查資料，農村家庭戶均規模3.66人。出現了“4-2-1”和“4-2-2”家庭結構模式，即一對中年夫婦將要承擔雙方父母四人的“生老病死”和一個或兩個子女的撫養責任，這將使未來家庭不堪重負。農民子女的養老負擔逐漸演變成突出的社會問題。再次，農村老年人自養比例上升。子女不贍養，或者只提供很低的養老保障，老年農民只有自養。

(三)農村人口老齡化帶來的壓力

目前，農村老齡化問題較為突出，70%以上的老齡人口分布在農村地區。并且以年均3. 2腸的速度持續增長。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》表明:2001-2020年是中國社會的快速老齡化階段。到2004年底，我國60歲及以上老年人口為1. 43億，占全國總人口的10.97%。同時，我國農村老年人口為8 557萬人，占全國老年人口總數的65. 82％。農村老齡化水平高于城鎮老齡化水平1. 24個百分點。這種城鄉倒置的狀況將持續到2040年。我國農村已經完全進人老齡化社會。人口老齡化成為我國經濟社會發展戰略中的重大制約因素，導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列社會問題，進一步加重了農村養老的壓力。

(四)疾病問題依然是困擾農民生活的瓶頸因素

新型農村合作醫療制度目前覆蓋面還太小，并且主要限于經濟較發達地區，而經濟欠發達和落后貧困地區約7億農業人口依然處于醫療無保障的境地。在醫療費用日益高昂的情況下，相當多的農民無錢治病，有病難醫，不少農戶“因病致貧，因病返貧”。據全國100多個縣(市)的抽樣調查，全國農村慢性病患病率達85腸，平均每個農民年患病時間在12天以上，因病休工5天以上。每年全國農村因疾病至少損失27億個勞動日，造成數百億元的經濟損失。一些貧困農民甚至陷人這樣一個循環圈:生病—醫藥費增加—生活更加困難—營養不良—再生病—更貧困……特別是在老、少、邊、窮地區，疾病實際上已成為影響農村社會經濟發展的一個重要制約因素。

(五)農村稅費改革沖擊集體養老基礎

農村稅費改革減輕了農民的整體負擔，但也削弱了縣鄉兩級的財政實力。村級集體經濟趨于瓦解，中央財政轉移支付又相當有限，致使原來由鄉鎮統籌和村級集體經濟負擔的部分五保戶和其他一些農村貧困對象失去了救濟保障。在欠發達地區的農村，情況更為嚴重。一些符合五保政策的對象，因為財政下撥資金有限而被擋在五保門外，未能實現應保盡保.各地集體經濟發展的不均衡，直接影響到集體養老的普及和規模化發展。從目前的情況看，由于農村集體經濟的迅速變化，集體養老只能作為農民養老的重要補充形式。

二、現階段我國農村社會保障制度存在的主要問題

我國是一個農業大國，13億人口中有8億在農村，農村社會保障是我國社會保障體系中極其重要的組成部分。而農村社會保障制度依然處在一種家庭保障、土地保障及國家救濟的低水平上，存在著保障水平低、社會化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問題，沒有建立現代意義上的社會保障制度。與構建和諧社會的需要相比，與農村居民發展的需要相比，與農村市場經濟體制改革的需要相比，還有很大差距。

目前，我國農村社會保障制度建立過程中主要存在以下問題:

(一)社會保障覆蓋面窄、層次低、發展不平衡

農村社會保障體系覆蓋面窄，農村民政對象應保未保的現象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮基本養老保險、基本醫療保險的人數，分別占城鎮就業人員總數的66%和55%;參加農村養老保險的人數，僅占農村人口總數的7. 22 0 a;從覆蓋面看，城鎮已達9100，而農村只有2%。這種狀況，確實令人堪優。

農村社會保障項目發展不平衡。經濟發達的東部地區，農村社會保障水平比較高。從基金規模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221億元，占全國農保基金總額的?71. 3。而經濟不發達的西部地區，集中了我國大多數貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農村社會保障水平相當低。在我國農村，付諸實施的社會保障項目，除了救災救濟、優撫安置之外，社會保險、社會福利等基本上無從談起。

(二)財政投入不足是我國農村社會保障制度存在的主要問題

財政投人不足主要表現在:一方面，財政投人的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應。投人總額不但沒有隨著經濟的發展增加，反而逐年下降。另一方面，財政投人的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農村的現象比較嚴重。

實際上，我國政府用于社會保障的財政支出明顯少于其他國家。2007年有關資料顯示:用于社會保障的財政支出占中央財政的總支出比例，加拿大為39舊本為3700，澳大利亞為3500，而我國只有10%左右，況且這10%也主要用于城市居民的社會保障。約占全國人口80%的農民，僅占社會保障費用支出總數的11%;約占全國人口20%的城鎮居民，卻占社會保障費用支出總數的89%。可見，農村與城市人口享受的社會保障待遇很不平衡。

(三)農村社會保障機構效率低下

首先是管理體制不順。從1998年機構改革至今，全國多數省區直轄市將農保管理的職能劃人勞動保障部門，但多數地縣和鄉鎮還未劃轉，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農保管理工作斷檔。在全國1900個農保試點縣中，多數地方的農保機構還遺留在民政部門。

其次是資金掌控不公。農村社會保障資金，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度。由于缺乏專業人才、沒有嚴格的制度和健全的機構，管理上出現很多漏洞。最嚴重的問題出自養老保險基金的籌集與使用。許多貧困村民無法投保，少數農村基層干部卻用公款為自己投保。他們濫用公共權力，瓜分侵吞本來就不充裕的農村社保資金—農民的“活命錢”。養老保險成了這些人謀取私利的工具，致使養老保險項目無法正常運作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區還強制農民參保。有的甚至將籌集到的養老保險金挪作他用，損害被保險人的利益，人們便對此產生懷疑，致使農村社會養老保險制度難以推行。

(四)農村社會保障法律體系不健全，缺乏法制保障

從目前我國農村社會保障立法的狀況來看，突出表現在立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。雖然我國過去在農村社會保障工作方面形成了一些法規、條例和規章，但多是單項的，功能單一，缺乏力度，沒有形成有機的法規體系。由于農村社會保障尚未正式立法，更沒有形成法律體系，使得目前農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。由于農村許多具體實施辦法多是通過各種行政性文件發布，缺乏法律權威與制度剛性，有很大的隨意性，導致社保資金被擠占、挪用現象時有發生。

(五)農村社會保津管理不夠科學與規范，基金保值增值困難

現行農村保障項目管理混亂，不夠規范，存在著管理體制不順、農村社會保障資金管理成本高和基金運營不合理、保值增值程度低等問題。農村社會保障管理水平的低下，還集中體現在保險基金的管理上。按照國際上通行的做法，社會保障基金的征繳、管理和使用應三權分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動性與收益性。但是，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨著諸多的風險。

三、建立與完善農村社會保障制度的對策

現階段，應著重建立健全與我國國情及農村現狀相適應的農村社會保障制度，并采取相應的配套措施。

(一)建立好與農民民生直接相關的三項農村基本社會保障制度

從我國農村的現狀來看，農民的最低生活保障、養老保險、醫療費用是與農民的生存發展息息相關的，國家應著重在這三個方面給予扶持。

1.應優先建立農村最低生活保障制度

最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目的的社會救助制度，是社會保障體系中的最后一道“安全網”。應依據不同地區經濟發展水平，建立分類分層的農村社會保障制度。筆者最近到某縣了解農村低保工作的情況，該縣堅持把農村低保工作作為關注民生、改善民生、保障民生，確保社會穩定的基礎性工程來抓的做法值得借鑒。該縣自2006年以來，經過不斷探索，已初步建立起農村低保工作規范高效的管理運行機制。在縣民政局成立了最低生活保障所，鄉鎮設立了農村低保辦公室，村(社區)成立了農村低保評議小組，初步建立健全了覆蓋全縣的三級低保工作網絡。至2008年，該縣的11372戶、16793名年收人低于720元的農村困難群眾全部納人低保范圍，實現應保盡保。

2.逐步建立靈活多樣的養老保險制度，加快完善農村養老保險

根據我國農村的現狀，農村社會養老保險應從以下三個方面推進:第一，我國農村人口比重和農村老年人口比重都相當高，而且受生產力發展水平的制約，從長期趨勢來看，農村養老還應以家庭養老保障和社會養老保障相結合，這是低水平農村養老保障的必要手段。其二，我國作為一個發展中國家，加之農村老齡人口數量龐大，國家難以包攬農民的養老保障，因此依靠農民自身及農村集體的資金積累是發展農村社會養老保障事業的基本途徑。其三，農村各地社會經濟發展的不平衡性，農村社會養老保障體系應該允許在農村各地存在一些差異，切忌養老水平和籌資標準“一刀切”。鼓勵發達地區與不發達地區的互助，以及農村中高收人行業與低收人行業的互助。 3.大力推行新型農村合作醫療制度，建立完善農村醫療保障體系

新型農村合作醫療具有以下幾大特點:一是突出大病統籌為主，集體與個人共同籌集醫療衛生費用基金，按一定比例補償農民的醫藥及預防保健費支出，重點解決農民“因病致貧，因病返貧”的問題;二是政府給予資助，政府仍應建立“農村合作醫療專項基金”，用于補助農村合作醫療，重點用于購置一些醫療設備器械及培訓鄉村醫生;三是將過去以鄉村為統籌單位改為以縣為統籌單位，增加抗風險和監管能力。據筆者最近到某縣調查的數據顯示，2008年，全縣參加新型農村合作醫療的人數達285909人，參合率達90.5700。其參加新型農村合作醫療的原則及方法是:本縣農村戶口，以戶為單位繳費，每人每年繳10元，其中9元存入家庭帳戶作為門診看病使用，剩余1元加上中央及地方財政每人每年補助40元，共41元作為住院統籌基金。

這種新型合作醫療制度十分切合農村的實際情況，應予以大力推廣，并在條件成熟和經濟允許的情況下，逐步向城鎮基本醫療保險制度過渡。

(二)拓寬農村社保資金來源渠道

建立廣泛的農村社會保障體系，必然要求以雄厚的資金作為基礎。除農民個人應繳部分外，還要廣辟融資渠道，多種形式籌措農村社保資金。

1.建立國家、地方和個人三位一體的籌資結構

中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例，加大對農村社保資金的投人。同時，中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。

2.實行政府負責的完全積累制保險模式

采取政府引導和農民自愿相結合的原則，在一定范圍內，強制推行養老(或醫療)保險和養老(或醫療)儲蓄。積極引導農民合理消費，將不合理的消費轉為社會保障基金沉淀下來。

3.大力發展集體經濟，夯實農村社會保障根基

通過壯大農村集體經濟，強化農村集體對保障資金的投人，為建立和完善農村社會保障制度奠定物質基礎。

4.借鑒福利彩票、體育彩票的經驗，發行社會保障彩票，從社會上廣泛募集資金

可建立統一的管理機構，將福利彩票、體育彩票、社會保障三種彩票發行機構合并，縮小管理成本。據國際彩票組織公布，美國每年發行彩票籌集的資金達364億美元，而我國還不到8億美元，可以說，我國的彩票發展空間還很大。

5.開征社會保障稅

稅制法定，一般具有穩定性、規范性、強制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務機關統一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟貧”的作用，有利于促進社會公平。征收社會保障稅是發達國家和部分發展中國家的成功經驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，且這種稅已成為僅次于所得稅的第二大稅類，在籌集社會保障基金方面發揮著獨特的作用。從我國實際看，開征社會保障稅也是必要的和可行的。

6.整合部門資源

目前，在農村社會保障領域，民政、勞動、衛生、計生、扶貧等部門多頭管理，各自為政。可以考慮整合現有各部門社保資源，成立一個統一的農村社會保障管理機構，統一規劃，統一政策，統一管理，提高社保資源使用效率，使農村社保工作規范化、系統化。

(三)要充分發揮土地保障和家庭保障的功能和作用

在農村建立社會保障體系，并不是全盤否定土地保障和家庭保障的功能和作用。土地保障和家庭保障符合中國國情和文化傳統，是農村社會保障體系的有益補充。首先，改革現行土地征用制度，再造土地保障能力。現行的土地征用制度是從計劃經濟時期沿襲下來的。它以政府的名義征地，不分公益性項目還是經營性項目。所以，必須修訂有關非農建設用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內涵，嚴格限制政府運用征地權的項目范圍，切實保障被征地農民的合法權益。

其次，鞏固農村家庭養老的基礎地位.家庭養老依然是我國農村居民養老的主要方式，在農村養老中具有基礎地位。在新的形勢下，需要繼承和發揚家庭養老的傳統優勢，賦予農村家庭養老以新的內涵。

再次，搞好農民身份轉換過程中的養老制度銜接。經濟和社會的轉型，加快了農村的城市化進程。相當一部分農村居民的身份開始向兩個方向轉變:一部分農村勞動力成為城鎮務工人員;一部分原來擁有土地的農民成為失地農民。應當分層次、分類別地保障農民工。當前，國家要盡快出臺全國性的統一政策，以解決農民工養老賬戶的合理流動問題。

至于失地農民，除了做到公平補償，還要把好“土地換保障”這一關鍵環節，確保一定比例的土地補償金能夠進人失地農民本人的養老保險賬戶，或者將完全失去土地的農民納人城鎮社會養老保障體系，讓他們享受城市居民的待遇。

(四)加強對農村社會保障的監管

這是我國農村社會保障制度不可缺少的重要組成部分，主要包括以下三方面工作:一是行政監督。由政府職能部門代表國家對農村社保制度的執行情況、社保資金的管理、保值增值情況進行監督，接受重大違法違紀案件的投訴與處理。二是審計監督。依照國家法定程序，由國家審計機關對農村社保資金的財務狀況、收支情況及資金管理情況進行審計，并定期向社會公布審計結果。避免社保資金的挪用、亂用和不正當的投資行為，確保社保資金的財務安全。三是社會監督。由農民、農村集體、社會團體、新聞媒體等對農村社會保障的執行情況及資金運營進行全面監督。

另外，要規范農村社會保障機制運作。政府必須通過立法、司法、監察、審計等各種手段防范基金管理機構的人為風險，同時還要運用立法、行政執法來防范逆選擇、道德風險、搭便車等與參保農民有關的人為風險。

(五)加強農村社會保障制度的立法，推進社會保障的法制化管理

農村社會保障需要，個良好的法制環境，使農民的合法權益得到真正保障。國家應盡快出臺相應的法律，應當根據憲法盡快制定社會保障立法體系，有了法律和政策的保駕護航，農村社會保障才能順利進行。

農村社會保障制度立法應從以下幾個方面有所作為:第一，在立法中要體現“低水平、廣覆蓋、多層次、共負擔”的基本方針;第二，立法保護本身要做到實體和程序并重;第三，立法本身要追求科學性。農民社會保障的立法一定要具有可操作性，不能只做一些原則性的應然規定;第四，盡快形成一個完整、統一、科學的農民社會保障權的立法保護體系。