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對于開征社會保障稅的法律思考

陳思民

摘要:社會保障制度與社會保障稅密切相關,要建立和完善社會保障體系,開征社會保障稅是關鍵。開征社會保障稅具有保護弱勢群體,彰顯社會公平;確保社會和諧;促進經(jīng)濟發(fā)展等法律價值。從政府負有救助義務;經(jīng)濟全球化的要求以及我國經(jīng)濟發(fā)展為開征社會保障稅奠定了經(jīng)濟基礎等方面來看,目前在我國開征社會保障稅是可行的。依我國的國情可確立社會保障稅的立法框架。

關鍵詞:社會保障制度?社會保障稅?開征 法律價值?立法框架

中共中央政治局常委、國務院副總理黃菊在中國社會保障論壇首屆年會開幕式上強調(diào),“要加快完善中國特色的社會保障體系,建立社會保障長效機制,實現(xiàn)社會保障與經(jīng)濟社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,構建社會主義和諧社會”。“建立和完善社會保障體系,是國家長治久安、人民生活幸福、經(jīng)濟持續(xù)增長的重要基礎……”。

要建立和完善社會保障體系,首先我們須了解社會保障制度及如何籌措社會保障經(jīng)費。

一、社會保障制度與社會保障稅

(一)社會保障制度的起源與發(fā)展

世界上無論哪個國家,哪種制度,社會上總有老、弱、病、殘、失業(yè)、災害等需要救濟的人,而社會保障制度正是通過對沒有生活來源者、貧困者、遭遇不幸者和一切工薪勞動者在失去勞動能力或工作崗位后,給予救濟,滿足其基本生活需要,以消除社會成員不安全感,維護社會穩(wěn)定。

德國經(jīng)濟學家艾哈德認為,社會保障制度是為競爭中的不幸失敗者或失去競爭能力的人提供基本生活保障的,具有互助性質(zhì)的“安全制度”。我們一般認為社會保障制度是指由法律規(guī)定的,依某種確定的規(guī)則經(jīng)常實施的社會救助、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫政策與制度體系。

社會保障制度起源于19世紀上半葉的英國。此前17世紀之初英國雖然頒布了“濟貧法”,但其不承認救濟事業(yè)是一種社會義務和責任,不承認要求社會救濟是公民的權利,僅認為濟貧是傳統(tǒng)的慈善救濟事業(yè),是消極行動。直到19世紀上半葉英國實施的新《濟貧法》,才首次認定要求社會求助是公民的合法權利,社會實行求助是應盡義務的新準則,由此確認了社會救助是積極的福利事業(yè),是積極行動。

20世紀30年代美國頒布《社會保障法》。著名的羅斯福“新政”提出一整套社會保障的思想和措施:

1.把以“普通福利”為核心的社會保障制度作為美國建國方略,以此消除人們對求知危險的恐懼和擔心;2.社會保障制度實施的初期,具體含失業(yè)補貼、老年補助、母親補助、公共衛(wèi)生服務;3.實行“以工代賑”的現(xiàn)代社會救助;4.實行以地方管理為主的失業(yè)社會保險;5.實行帶強制性的多層老年社會保險;6.社會保險必須促進自我保障意識的建立等。

1952年,國際勞工組織制定并通過《社會保障最低標準公約》。該公約對退休待遇、疾病津貼、醫(yī)療護理、失業(yè)津貼、工傷補償、殘疾津貼、子女補助、死亡補助及定期支付所應遵從的最低標準,都一一作出明文規(guī)定。公約表明社會保障已成為全球的共同事業(yè)。社會保障是市場經(jīng)濟條件下維護“社會公平”和“社會安全”的基礎。社會保障稅與社會保障制度密切相關,它是社會保障基金的源泉。

(一)社會保障稅

社會保障稅又稱社會保險或社會保障繳款。社會保障稅是國家對納稅主體的薪金和工資所得(即勞動所得)征收的稅。它是當今世界各國所得稅體系中的一個重要組成部分,隨社會保障制度而形成并發(fā)展。社會保障稅除具有普通稅所具有的強制性等特點外,還具有以下特點:

1.強制性

國家通過制定“社會保障稅法”,建立社會保障制度,要求每一個企業(yè)、事業(yè)單位和個人繳納社會保障稅作為日后參加社會保障的前提,每個公民只有盡了依法繳納社會保障稅的義務,才能獲得享受社會保障的權利。國家依據(jù)“社會保障稅法”,強制性地集中一部分勞動者創(chuàng)造的國民收入,最終還是用于滿足社會成員基本生活需要的。

2.累退性

社會保障稅就納稅人的工資、薪金所得,以單一比例計征,在征稅時并不考慮家庭人口的多寡或其它特殊情況;征稅額有最高額的限定,如:月薪為1000元的,其征收額不超過200元。所以征收時的額度一般不高,且只要納稅人符合法律規(guī)定的條件時,如失業(yè)、退休、傷殘……國家將依法律的規(guī)定予以返還,甚至死亡人的遺屬還可領取撫恤金。所以社會保障稅具有極強的累退性。

3.有償性和專用性

社會保障的征收是同時向納稅人、雇主、國家三者同時進行的,納稅人的實際受益值一般大于納稅人實際交付的稅款,所以具有有償性。社會保障稅的收入由政府成立的專門基金會管理,專款專用。因為專款專用,所以可免受政府財政預算狀況惡化時所造成的不利影響,也不會讓領取償付金的人感到是接受恩賜,而是領受人在享受權利。

4.公益性

征社會保障稅的目的旨在保證社會成員的基本生活,是社會公益事業(yè)。社會保障稅的征收不以盈利為目的,享受社會保障的公民一般并不直接支付全部社會保障費用,卻可享受相應的社會保障。

二、征收社會保障稅的法律價值

征收環(huán)境稅的法律價值何在,這是一個值得探討的問題。“法的價值就是法這個客體(制度化的對象對滿足個人、群體、社會或國家需要的積極意義。一種法律制度有無價值、價值的大小)既取決于這種法律制度的性能,又取決于一定主體對這種法律制度的需要,取決于該法律制度能否滿足該主體的需要和滿足的程度。”[1]征收環(huán)境稅對滿足主體需要具有哪些積極意義?

1.征收社會保障稅可保護弱勢群體,彰顯社會公平

貧困導致了弱勢群體的存在。弱勢群體可能由自然災害、意外事故、生老病死造成;可能由文化原因導致;可能由不具備飛速發(fā)展的現(xiàn)代科技要求的生產(chǎn)技能而造成……他們處在社會底層,其利益要求容易被忽視,權利易受到侵犯,由于收入少或根本無收入導致其生活無保障。然而法律平等的賦予弱勢群體過體面生活以維護其尊嚴的權利,當災難來臨,作為弱勢群體的個人與家庭無法抵御,但通過征收社會保障稅,籌集社會保障基金,使得以國家為主體的社會保障制度集中全體社會成員的部分財力,對部分社會成員(弱勢群體)提供幫助,大大增強了弱勢群體抵御風險的能力,保護了弱勢群體。

社會公平是社會進步的重要目標。分配合理是社會公平的重要內(nèi)容,貧富懸殊是最大的不公。“目前我國最窮的1/5人的收入僅占全國總收入的4.27%;而我國最富的1/5人的收入?yún)s占全國總收入的50.13%。”[2]貧富懸殊產(chǎn)生的原因很多,由于每個勞動者的身體狀況、文化素質(zhì)、技術水平、勞動技能等因素的不同,使得他們的收入不同;由于每個勞動者需要撫養(yǎng)的成員不同,使得相同收入的勞動者經(jīng)濟負擔不一;由于勞動者所在地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度不同,使得地區(qū)間同種勞動者的收入不同等等。面對現(xiàn)實,為保證社會生產(chǎn)順利進行,必須采取某種措施來解決弱勢群體生活、收入無保障的問題,以縮小貧富懸殊。國家通過普遍、統(tǒng)一征收社會保障稅,統(tǒng)一發(fā)放保障金,而且中央財政可集中一定財力進行地區(qū)間的資金調(diào)劑,從而可實現(xiàn)社會保障的公平性,彰顯社會主義社會的公平。

2.開征社會保障稅確保社會和諧

在我國經(jīng)濟持續(xù)增長,人民生活普遍提高的前提下,人民內(nèi)部的各類關系和矛盾出現(xiàn)了,諸如區(qū)域差別(從1980到2003年,東部地區(qū)在全國經(jīng)濟總量的比重由50%增加到59%,中、西部地區(qū)則分別由30%和20%下降為24.5%和16.5%[3]))城鄉(xiāng)差別,社會貧困凸現(xiàn)、就業(yè)壓力增大,失業(yè)問題比較嚴重、農(nóng)村富于勞動力轉移困難、群體事件等新問題。特別是近年來沖突激烈的惡性群體事件呈增加的趨勢,已成為一個嚴重的社會問題,造成了社會的不安定。社會的安定有序是和諧社會賴以生存的重要前提,更是社會發(fā)展的主要保障。任何一個社會都不可能在不安定中正常運行,更不用說是發(fā)展了,所以沒有安定有序就沒有社會的發(fā)展,也不可能有社會的和諧,目前引起社會不安定的原因,很大程度上是物質(zhì)經(jīng)濟利益問題。古往今來的大量事實證明,經(jīng)濟利益問題是導致社會動蕩的一個重要原因。

一國的人民只有當他們能夠清楚的確定,在他的一生中,遇到生、老、病、死、傷殘、失業(yè)等困境時,國家將會給予幫助,使他們能與其他社會成員一起共享經(jīng)濟增長的成果,走出困境,他們才會積極生活和認真對待所從事的工作,社會才能因此而安定有序、經(jīng)濟才可能持續(xù)發(fā)展。而國家給予的幫助就是由政府充當組織者,以立法方式強制實行征稅,以籌集社會保障基金,并將社會保障基金,向低收入者傾斜,確保低收入者的基本生活。通過社會保障制度化解人民內(nèi)部矛盾,穩(wěn)定社會,有效的協(xié)調(diào)各方利益關系,促使社會和諧。

3.開征社會保障稅可促使經(jīng)濟增長

社會保障制度除具有穩(wěn)定社會,起到社會安全閥的作用以外,還具有促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。[4]

第一,通過調(diào)節(jié)勞動力配置促進經(jīng)濟發(fā)展

一國的就業(yè)人數(shù)受勞動適齡人口限制,在社會保障制度的調(diào)節(jié)下,可以使勞動適齡人口呈彈性狀態(tài),在老齡化國家,當青壯勞動力不足時,可適當將老年勞動力的退休時間推遲,以獲得經(jīng)濟發(fā)展所需的勞動力。當青壯勞動力較多的國家,可以適當提早退休年齡,讓更多的青壯勞動力就業(yè)。一國勞動力素質(zhì)的高或低,在一定程度上制約經(jīng)濟發(fā)展的速度,而勞動力素質(zhì)的改善和勞動者受教育的程度息息相關。社會上文化程度低的勞動力,殘疾勞動力,貧困家庭的勞動力往往難就業(yè),或容易失業(yè)。社會保障制度下,可以采取社會保障措施,保證他們受到社會所需的教育,使他們盡快上崗;對于那些因為科技發(fā)展不適應新的崗位的勞動者,可以通過社會保障措施對他們進行職業(yè)培訓,使他們能重新回到工作崗位上,以保障基本生活。 第二,社會保障制度在一定程度上抑制人口過快增長,以促進經(jīng)濟發(fā)展。

人口增長雖然不是發(fā)展中國家貧困的根本原因,但人口過快增長勢必制約經(jīng)濟的發(fā)展。帶來許多難以解決的社會經(jīng)濟社會問題。因此,有計劃的控制人口增長速度,逐漸減輕人口增長的壓力,是實現(xiàn)經(jīng)濟增長,提高社會福利的重要措施。通過完善社會保障制度中的社會養(yǎng)老金制度,逐漸改變傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的生育觀點,有利于生育率的自動減少,從而達到抑制人口過速增長,減輕社會贍養(yǎng)負擔,提高社會成員的生活質(zhì)量的目的。

上述社會保障措施的實施,都離不開資金,而資金大多來源于社會保障稅的征收。

三、開征社會保障稅的可行性

(一)依據(jù)憲法的規(guī)定,和諧社會的政府負有救助義務

我國憲法第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”依據(jù)此條的規(guī)定,當人民的基本生活需要無法滿足時對國家享有依法給付請求權。而國家和政府應肩負起對貧困者的救助義務,通過社會保障制度,為貧困者提供各種救助措施,以保障貧困者的基本生活。

國家和政府之所以對貧困者有救助義務,其原因為:

第一,憲法賦予貧困者以權利,這就在國家和公民間確立了救助與被救助的義務。國家與政府應擔當起相應的救助義務。否則,貧困者的權利無從實現(xiàn)。

第二,貧困者之所以貧困,社會因素大于個人因素,如前所述,目前我國造成貧困的原因有“二元化”結構造成的區(qū)域差別、收入分配差別、區(qū)域差別、腦體差別、行業(yè)差別……這些都是社會因素,既然是社會因素大于個人因素,國家和政府就負有不可推卸的義務。

第三,國家與政府有使公民知曉憲法第45 條中賦予的權利的義務。憲法第45條賦予貧困者有被救助的權利,那只是寫在紙上的,要使這一紙權利能落實成現(xiàn)實的權利,國家與政府應大力宣傳,而不應藏著、掖著。通過宣傳使公民知曉該憲法權利,同時保護公民有行使該權利的自由。

(二)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展為國家開征社會保障稅奠定了經(jīng)濟基礎

改革開放,使我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,財政收入(不含債務)由2001年的16386億元增加到2005年的31628億元,年均增長率達18.6%;城鎮(zhèn)居民人均可分配收入由2001年的6860元增加到2005年的10493元,年均增速達9.5%,民營企業(yè)目前達460萬戶,其生產(chǎn)總值達國民生產(chǎn)總值的40%……。由于社會保障稅是對工薪收入經(jīng)營純收入額征收的,所以居民人均收入的增長,民營企業(yè)生產(chǎn)總值的增長為開征社會保障稅奠定了極好的經(jīng)濟基礎。

(三)經(jīng)濟全球化使我國開征社會保障稅為必然

自從1889年德國創(chuàng)建了社會保障稅以后,英國于1908年,法國于1910年,瑞典于1913年,意大利于1919年也先后開征了該稅種,美國1935年開征保障稅。目前世界上根據(jù)國際貨幣基金組織不完全的統(tǒng)計,目前世界上開征社會保障稅的國家已達80多個。它們幾乎包括所有經(jīng)濟發(fā)達國家,也包括如埃及、阿曼、多米尼加、阿根廷、巴西、哥斯達黎加、巴拿馬等發(fā)展中國家。在美國、比利時、意大利、希臘、匈牙利、埃及、玻利維亞、哥斯達黎加和巴拿馬這些國家社會保障稅已成為主要稅種。

目前世界經(jīng)濟全球化的進程日夜加快,經(jīng)濟全球化使主權國家稅收隨著各國經(jīng)濟開放度的增加,國家間的各種壁壘逐漸消除,整個世界相互滲透,相互依存,相互影響的程度不斷加深。生產(chǎn)要素在全世界范圍內(nèi)自由流動,合理配置。經(jīng)濟全球化給主權國家稅收發(fā)展帶來新的機遇,在目前如此多的國家已開征社會保障稅的前提下,勢必影響到我國,在我國開征社會保障稅已迫在眉睫。

四、社會保障稅立法的框架

1、社會保障稅的立法應遵循普遍性原則;平等性原則;國家用人單位、個人責任分擔的原則;基本社會保障與提高生活水平相結合的原則;社會保障水平與生產(chǎn)力發(fā)展相適應的原則。

2、社會保障稅法的構成要素

(1)納稅人。在中華人民共和國境內(nèi)有工資、薪金所得和經(jīng)營純收益的中國公民。基于目前我國經(jīng)濟“二元化”現(xiàn)狀,農(nóng)村人口暫不征收。

(2)保障項目。我國社會保障的范圍應采取先窄后寬的原則。世界各國的社會保障項目,基本上分為養(yǎng)老、退休失業(yè)、醫(yī)療補助等,基于我國人口眾多的狀況,我們首先解決養(yǎng)老、失業(yè)保障。隨著今后經(jīng)濟的發(fā)展,人民生活水平的逐步提高,保障的范圍可逐步擴大。

(3)納稅對象與計稅依據(jù)。社會保障稅的納稅對象是企、事業(yè)、行政單位工作人員的工資、薪金收入額和自營人員的經(jīng)營純收益額。除應包括雇主、單位支付的現(xiàn)金未還應包括具有工薪性質(zhì)的實物收入與等價物收入。

計稅依據(jù),規(guī)定最高應稅限額,對一定限額以下的工薪收入額、經(jīng)營純收入額征稅。最高應稅額隨著物價指數(shù)的變動而調(diào)整。

(4)稅率,采用可變式差別稅率。我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡區(qū)域差別較大,東部、沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展明顯好于中、西部地區(qū),所以稅率不宜一刀切,應該以經(jīng)濟發(fā)展得快和慢來確定稅率的高與低。事物是發(fā)展的,隨著中、西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展.稅率可以調(diào)整,所以社會保障稅的稅率應根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè),分別規(guī)定不同的可變差別稅率。規(guī)定了稅率后,再分項目劃分單位、職工,雇主和雇員各自負擔的部分。

(5)稅種、稅目、稅種主要對工、薪收入,純收益額征稅。稅目可細化為工資收入社會保障稅,薪金收入社會保障稅,純收益社會保障稅等。

(6)納稅期限、工資、薪金所得,純收入所得應納的稅款,按月計征,由扣繳義務人或納稅義務人在次月7日繳入國庫,并向稅務機關報送納稅申報表。

(7)社會保障稅的使用,為保障納稅人的基本生活所需采用由稅務機關統(tǒng)一征收,由政府成立的專門基金會管理,實行收支兩條線管理,切實做到專款專用。

(8)法律責任,對于違法的納稅人,扣繳義務人實施責令限期繳納,強制執(zhí)行措施,罰款等,對于違法的直接責任人員,對于擅自挪用社會保障稅款的人員,情節(jié)嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任,尚不構成犯罪的,依法給予行政處分。

[1]孫國華、朱墨文主編,《法理學》,中國人民大學出版社,1999年版,第58頁。

[2]《提高構建社會主義和諧社會能力》,中共中央黨校出版社,2005年版,第78頁。

[3]《提高構建社會主義和諧社會能力》,中共中央黨校出版社,2005年版,第75~76頁。

[4]章銳夫、歐陽志高主編,《分配經(jīng)濟學》,經(jīng)濟科學出版社,1993年版,第383頁

[5]2005年《中國統(tǒng)一年鑒》。

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