【摘要】將現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化管理，改變目前鄉(xiāng)村建設(shè)的無(wú)序狀況具有重要意義。但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不僅涉及到與諸多相關(guān)法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)，而且對(duì)現(xiàn)有的規(guī)劃體系也會(huì)產(chǎn)生很大的調(diào)整要求，其實(shí)施成效還受到現(xiàn)行土地制度、行政管理體制等方面的制度性約束。對(duì)這一系列問(wèn)題，規(guī)劃界必須保持清醒認(rèn)識(shí)并有相應(yīng)的對(duì)策。 ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges. This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively. “城鄉(xiāng)一體化”在規(guī)劃界并不是一個(gè)新鮮的話題，曾經(jīng)還因?yàn)楦魅藢?duì)其含義的不同理解而發(fā)生過(guò)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論①;但這些討論多年來(lái)一直是停留在學(xué)術(shù)層面上的探討，在制度和政策方面的推進(jìn)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。本文討論的“城鄉(xiāng)一體化”，概念界定為對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行“一體化”的規(guī)劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當(dāng)前正在進(jìn)行的《城市規(guī)劃法》修訂中，圈內(nèi)人士建議將原法修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領(lǐng)導(dǎo)的首肯②。將《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個(gè)突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉(xiāng)分治”的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理，將被納入一個(gè)統(tǒng)一的制度體系中。這在給城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展帶來(lái)巨大機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)現(xiàn)行的規(guī)劃體系和制度安排提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，規(guī)劃界人士對(duì)此不能不有清醒的認(rèn)識(shí)，并提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。 1實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢(shì)所趨 制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之所以得到較為廣泛的響應(yīng)，是因?yàn)楦母镩_(kāi)放20多年來(lái)，特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制10年以來(lái)，城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的《城市規(guī)劃法》已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)形勢(shì)急劇變化下出現(xiàn)的許多新問(wèn)題，這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 1?1鄉(xiāng)村工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu) 1978年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村改革一個(gè)最為引人注目的現(xiàn)象，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，它徹底改變了傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟(jì)格局。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，許多地方的農(nóng)村實(shí)際上已經(jīng)成為工業(yè)社會(huì)的一個(gè)組成部分;城市與鄉(xiāng)村的空間界限日趨模糊，與城市生產(chǎn)和生活相關(guān)的功能設(shè)施越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移到以前的農(nóng)村地區(qū)，使得傳統(tǒng)概念上的城市和鄉(xiāng)村的特征發(fā)生根本變化，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)得尤其顯著。在城市化加速發(fā)展的形勢(shì)下，仍然要把城市規(guī)劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過(guò)人為地劃定城市規(guī)劃區(qū)來(lái)區(qū)分城鄉(xiāng)空間界限，不僅已經(jīng)變得十分困難，也不符合城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。21世紀(jì)將是中國(guó)城市化加速發(fā)展的時(shí)期，把城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理，已是城鄉(xiāng)空間發(fā)展的大勢(shì)所趨。 1?2鄉(xiāng)村建設(shè)的無(wú)序發(fā)展亟待加強(qiáng)規(guī)劃調(diào)控 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展造成的直接后果，是鄉(xiāng)村地區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度明顯增加，非農(nóng)用地規(guī)模的迅速擴(kuò)大。由于這種類型的工業(yè)化是由基層政府和農(nóng)民個(gè)體自下而上發(fā)起的，帶有極大的自發(fā)性和盲目性。在短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整、鄉(xiāng)村地區(qū)居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)、城鄉(xiāng)地域結(jié)合部的集體土地出讓，都往往呈現(xiàn)秩序混亂的狀態(tài)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。 但長(zhǎng)期以來(lái)的“城鄉(xiāng)分治”，也形成了規(guī)劃建設(shè)管理上的“二元”體制?，F(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃管理的權(quán)限被界定在劃定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，在此以外的鄉(xiāng)村建設(shè)是執(zhí)行另一系列的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，不在城市規(guī)劃的工作權(quán)力范圍之內(nèi)。雖然鄉(xiāng)村建設(shè)也不是無(wú)法可依，但由于缺乏有力的管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，其監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于城市地區(qū)，不可避免地出現(xiàn)大量的違法用地和違章建設(shè)活動(dòng)。 而對(duì)于這些活動(dòng)，城市規(guī)劃的控制管理權(quán)由于體制的限制很難有所作為，導(dǎo)致這些地區(qū)的無(wú)序發(fā)展?fàn)顩r愈演愈烈。因此，打破規(guī)劃管理上的“二元”體制，整合城鄉(xiāng)兩個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)就成為當(dāng)務(wù)之急。 1?3建設(shè)用地的保護(hù)和利用急需規(guī)劃引導(dǎo) 現(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃的性質(zhì)基本定位于城市建設(shè)用地規(guī)劃，非建設(shè)用地的保護(hù)和利用主要由土地利用總體規(guī)劃承擔(dān)。但后者的出發(fā)點(diǎn)主要是立足于控制建設(shè)用地規(guī)模，保護(hù)耕地;而對(duì)于如何更有效地利用非建設(shè)用地，使其對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮更大作用則缺乏積極的引導(dǎo)。事實(shí)上，農(nóng)田、山體、林地、水域等非建設(shè)用地，對(duì)于人居環(huán)境發(fā)揮著極其重要的生態(tài)功能，在規(guī)劃中不應(yīng)當(dāng)只是消極地作為保護(hù)區(qū)，將其獨(dú)立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外;而應(yīng)保護(hù)和開(kāi)發(fā)相結(jié)合，使建設(shè)用地和非建設(shè)用地有機(jī)結(jié)合成一個(gè)整體③。無(wú)論是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的“田園城市”理想，還是當(dāng)今可持續(xù)發(fā)展的必然趨向，都要求城市規(guī)劃必須將自然生態(tài)環(huán)境納入到自己的作用對(duì)象之中。這樣，鄉(xiāng)村就不可能排除在城市規(guī)劃工作范圍之外。 2城鄉(xiāng)二元土地制度構(gòu)成最大的制度性約束 2?1兩種不同的土地所有制是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)巨大差異的制度根源 目前，我國(guó)的城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)之所以有如此大的差別，是因?yàn)閮烧甙l(fā)展的動(dòng)力機(jī)制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎(chǔ)。按照《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。兩種不同的土地產(chǎn)權(quán)制度，決定了作為國(guó)家干預(yù)手段的城市規(guī)劃，在對(duì)兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。從理論上說(shuō)，即使在城市，規(guī)劃對(duì)土地使用的干預(yù)也是有限度的，而農(nóng)村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開(kāi)發(fā)使用上可以不受任何約束。但在實(shí)際運(yùn)作中，城市和鄉(xiāng)村的土地使用卻截然不同。作為國(guó)家所有的城市土地，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直是由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配劃撥、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的，換言之，一直有遵從國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃管理的“傳統(tǒng)”。土地使用權(quán)的有償出讓，是在上世紀(jì)80年代后期隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)才實(shí)施的，至今不過(guò)十余年的歷史。而且城市土地使用的市場(chǎng)化過(guò)程中，土地使用者在從國(guó)家手中獲得有限的土地使用權(quán)時(shí)，就附著了許多開(kāi)發(fā)條件(其中也就包含著規(guī)劃條件)，也就理所當(dāng)然地要按照規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè);否則將面臨被收回土地使用權(quán)的處罰，這使得規(guī)劃在實(shí)施中有較強(qiáng)的基礎(chǔ)條件和保障機(jī)制。 但在農(nóng)村的情況就完全不同。土地歸屬農(nóng)村集體所有，但國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體如何行使土地所有權(quán)卻一直缺乏明確的規(guī)定。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制后，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的主體虛位問(wèn)題變得十分突出，村集體與農(nóng)民事實(shí)上行使了土地的處分權(quán)。而規(guī)劃則被視作一種國(guó)家強(qiáng)加的外來(lái)干預(yù)手段，缺乏內(nèi)生機(jī)制和需求，難以得到農(nóng)民的接受和認(rèn)同;鄉(xiāng)村建設(shè)就必然變成農(nóng)民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設(shè)行為。一個(gè)典型的例子是，珠江三角洲地區(qū)許多城市普遍存在的“城中村”現(xiàn)象就是土地二元體制造成的結(jié)果。這些“城市里的鄉(xiāng)村”，盡管位于城市中心區(qū)，處在城市規(guī)劃的直接作用范圍之內(nèi)，但仍然無(wú)法擺脫規(guī)劃失控的狀態(tài)，部分地區(qū)甚至陷入法不責(zé)眾的困境，其中土地制度是規(guī)劃難以發(fā)揮效力的根本原因。在城市中心的農(nóng)村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)對(duì)土地統(tǒng)一規(guī)劃管理，談何容易? 如果不改革農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，不解決鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)用地統(tǒng)一開(kāi)發(fā)與土地集體所有的矛盾，就無(wú)法真正將鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農(nóng)村集體作為土地所有者究竟享有何種權(quán)力，如何依法行使這種權(quán)力，顯然不是一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)就可以解決的問(wèn)題。 2?2農(nóng)村土地制度改革面臨的困境 關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的探討，早在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始，當(dāng)時(shí)主要是針對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制后出現(xiàn)的問(wèn)題而展開(kāi)的。改革的思路不外乎三種:土地國(guó)有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，各種意見(jiàn)均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國(guó)推行任何一項(xiàng)重大的制度變遷，最大的難點(diǎn)在于全國(guó)各地的巨大差異:中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在的嚴(yán)重問(wèn)題在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)可能并不突出;沿海發(fā)達(dá)地區(qū)快速發(fā)展中暴露的新問(wèn)題，在其他地區(qū)也許尚未顯現(xiàn)。 反映在農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題上，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化超前發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過(guò)度開(kāi)發(fā)”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還相當(dāng)落后，不僅農(nóng)村工業(yè)化和城市化水平低，城市自身也存在發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。對(duì)于這些地區(qū)而言，土地仍是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的最終保障。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)性差異還有愈演愈烈之勢(shì)。因此，面對(duì)嚴(yán)重的不平衡發(fā)展，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因?yàn)橐疹櫲帧⒕C合平衡而變得十分小心慎重，在農(nóng)村土地制度改革這樣的重大問(wèn)題上尤其如此。由于“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問(wèn)題歷來(lái)都是中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)，在穩(wěn)定壓倒一切的指導(dǎo)思想下，“三十年不變”就成為中央對(duì)于農(nóng)村工作的重要指導(dǎo)方針。這使得在學(xué)術(shù)界曾經(jīng)沸沸揚(yáng)揚(yáng)的關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的討論，到后來(lái)反而趨于平靜，在實(shí)踐上更不可能有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。 在農(nóng)村土地集體所有制不進(jìn)行根本性改革的前提下，新出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要想有效地發(fā)揮作用，對(duì)農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)施加實(shí)質(zhì)性的影響無(wú)疑將面臨著嚴(yán)重的制度性約束。 3相關(guān)法規(guī)體系和行政管理體制亟待調(diào)整和改革 3?1“兩法”、“兩規(guī)”和兩個(gè)管理部門的關(guān)系協(xié)調(diào) 將《城市規(guī)劃法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并不只是規(guī)劃法本身的變動(dòng)，還涉及諸多相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范以及管理部門的關(guān)系調(diào)整。與城市規(guī)劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)，必然涉及“兩法”的協(xié)調(diào)，同時(shí)也涉及城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃管理部門與土地管理部門之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。 我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃?！边@一規(guī)定界定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)系:城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市、村莊和集鎮(zhèn)發(fā)展的藍(lán)圖和各項(xiàng)建設(shè)工程設(shè)計(jì)和管理的依據(jù);土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)地域，它要對(duì)包括城市、村莊和集鎮(zhèn)用地在內(nèi)的全部土地做出統(tǒng)籌安排。所以，在土地利用上，城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系是點(diǎn)與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃主要在城市或村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定城市或村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的界限。建設(shè)用地內(nèi)部的土地利用應(yīng)根據(jù)城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求安排，土地利用總體規(guī)劃一般不作干預(yù)。這樣，兩個(gè)規(guī)劃和兩個(gè)部門在彼此的工作范圍和權(quán)力界限上基本是明晰的。但是，如果實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把整個(gè)行政轄區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)，并且對(duì)于非建設(shè)用地的管理同樣要實(shí)施一定程度的干預(yù)，那么兩個(gè)規(guī)劃和兩個(gè)部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現(xiàn)交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協(xié)調(diào)好這些矛盾就變得十分緊迫。 除此之外，在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部也存在相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的“二元”體制導(dǎo)致規(guī)劃的法規(guī)體系也呈現(xiàn)“二元”性:在城市建設(shè)中要遵守《城市規(guī)劃法》，執(zhí)行相關(guān)的城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn);在城市范圍以外的鄉(xiāng)村地區(qū)則是遵守《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)是否意味著《條例》的自動(dòng)失效?目前城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有無(wú)可能?這都是值得規(guī)劃界認(rèn)真研究并迫切解決的問(wèn)題。 3?2現(xiàn)行規(guī)劃管理體制面臨的挑戰(zhàn) 表面上看，城市和鄉(xiāng)村不同的法律規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是造成城鄉(xiāng)建設(shè)“兩張皮”的體制原因。因此，機(jī)構(gòu)合并就成為最簡(jiǎn)單最基本的改革思路。在1998年進(jìn)行的建設(shè)部機(jī)構(gòu)調(diào)整中，原來(lái)的城市規(guī)劃司和村鎮(zhèn)規(guī)劃司合并組成城鄉(xiāng)規(guī)劃司，體現(xiàn)了國(guó)家主管部門對(duì)城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)系統(tǒng)的所有建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理的意圖。但進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，造成鄉(xiāng)村建設(shè)失控的根本原因，并不僅僅是因?yàn)閮蓚€(gè)規(guī)劃系統(tǒng)和兩種體制并存產(chǎn)生的摩擦，更主要的原因在于在現(xiàn)行管理體制和機(jī)制下，規(guī)劃的管理控制難以真正落實(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)。 實(shí)際上，目前我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)并非處于無(wú)法可依的狀態(tài);如果鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠按照國(guó)家的有關(guān)法規(guī)文件嚴(yán)格執(zhí)行的話，也不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前這種混亂無(wú)序的狀況。 但規(guī)劃的實(shí)施不僅需要法制保障，同時(shí)也需要行政保障和經(jīng)濟(jì)保障，這絕非出臺(tái)一部法律就可以了事，也不象簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并那么輕松。面對(duì)全國(guó)大部分地區(qū)的人口和可建設(shè)用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃要覆蓋到整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)，也就意味著規(guī)劃管理的地域范圍和人口規(guī)模較以往將有大幅度的擴(kuò)大，實(shí)際上也將造成規(guī)劃管理的權(quán)力重心進(jìn)一步下移，村鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃管理力度必須大大加強(qiáng)(張兵， 2000)。如果在規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制安排以及財(cái)力、物力的投入方面沒(méi)有保證的話，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實(shí)也就成為紙上談兵。從某種意義上說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)在賦予了規(guī)劃部門更多權(quán)力的同時(shí)④，也給他們的工作帶來(lái)了更多的責(zé)任和壓力。在當(dāng)前城市規(guī)劃部門應(yīng)對(duì)城市建設(shè)中的種種矛盾都有些力不從心的形勢(shì)下，他們是否有能力承擔(dān)法律所賦予的比過(guò)去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風(fēng)險(xiǎn)? 3?3深圳實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理的實(shí)踐和啟示 深圳是全國(guó)最早實(shí)行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理的城市之一。首先，在規(guī)劃編制上，新的《深圳市城市總體規(guī)劃(1996~2010)》擯棄了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃只管城市不管農(nóng)村的做法，將整個(gè)市域的土地資源作為一個(gè)整體，對(duì)城市建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)保護(hù)用地、生態(tài)保護(hù)用地等非城市建設(shè)用地在空間上進(jìn)行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設(shè)與周邊資源環(huán)境的合理保護(hù)利用和相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源的優(yōu)化配置。 其次，在管理體制上，早在1989年就將規(guī)劃、國(guó)土兩局合并，行使全市城市規(guī)劃、土地管理及房地產(chǎn)管理職能，實(shí)現(xiàn)“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃緊扣國(guó)土資源的合理利用，使規(guī)劃真正成為土地利用和城市建設(shè)的龍頭。 1994年，為使規(guī)劃管理政策更直接、更快捷、更準(zhǔn)確的實(shí)施，將全市各區(qū)的規(guī)劃、國(guó)土管理部門改組成為市規(guī)劃國(guó)土部門的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo);將鎮(zhèn)(辦事處)的規(guī)劃、國(guó)土管理職能從鎮(zhèn)城建辦劃出，設(shè)立規(guī)劃國(guó)土管理所，作為區(qū)規(guī)劃國(guó)土部門的派出機(jī)構(gòu)，建立“市局———分局———國(guó)土所”三級(jí)垂直管理架構(gòu)。實(shí)踐證明，這一機(jī)構(gòu)改革，從根本上理順了規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系，協(xié)調(diào)了規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，使規(guī)劃國(guó)土管理工作走上了集中、高效的軌道。 深圳之所以能夠比較有效推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理，除了歸功于政府的堅(jiān)定決心和體制優(yōu)勢(shì)外，還得益于以下三個(gè)方面的有利條件:首先，深圳的行政區(qū)范圍相對(duì)狹小而建成區(qū)規(guī)模較大，有可能將整個(gè)行政區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理;其次，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得全市域范圍的城市化人口超過(guò)90%，而農(nóng)業(yè)在GDP總量中的份額不到1%，這為對(duì)全市域范圍實(shí)施城市化管理提供了基礎(chǔ)條件;第三，深圳的人均GDP在全國(guó)大中城市中居首位，其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府在規(guī)劃方面的巨大投入，為規(guī)劃實(shí)施提供了強(qiáng)用力的物質(zhì)保證。 但即使有上述諸多方面的優(yōu)勢(shì)和有利條件，深圳對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)外農(nóng)村集體土地實(shí)施規(guī)劃管理時(shí)仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區(qū)內(nèi)外城市建設(shè)面貌迥異的重要原因⑤。而對(duì)于全國(guó)其它城市和地區(qū)來(lái)說(shuō)，并不完全具備深圳的條件，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理無(wú)疑將面臨更多困難。 4現(xiàn)行規(guī)劃運(yùn)作體系面臨重大變革和重構(gòu) 自1990年《城市規(guī)劃法》正式實(shí)施以后，政府又相繼出臺(tái)了一系列配套的法規(guī)文件，使得我國(guó)的城市規(guī)劃編制工作基本形成了一個(gè)較為完整規(guī)范的體系;經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐后已經(jīng)被大多數(shù)規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理部門所熟悉掌握但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，不僅城市規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系需要重新協(xié)調(diào)，而且現(xiàn)有規(guī)劃體系自身也面臨著進(jìn)行重大調(diào)整的需要如果新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求把規(guī)劃區(qū)推進(jìn)到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，甚至將整個(gè)行政轄區(qū)都納入規(guī)劃范圍，則現(xiàn)有的規(guī)劃編制內(nèi)容和技術(shù)方法都需要進(jìn)行重新修訂。 以往的規(guī)劃實(shí)踐，無(wú)論是總體規(guī)劃還是詳細(xì)規(guī)劃，都基本是以城市為工作對(duì)象展開(kāi)的，包括目前進(jìn)行的一些探索性的規(guī)劃，如概念規(guī)劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國(guó)開(kāi)始的市帶縣的行政管理體制改革，推動(dòng)了市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的開(kāi)展，但這些規(guī)劃研究的重點(diǎn)仍是區(qū)域內(nèi)的中心城市和各級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和合理布局方面;對(duì)于鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟應(yīng)該如何編制，無(wú)論理論還是實(shí)踐都明顯滯后。很顯然，鄉(xiāng)村的開(kāi)發(fā)和建設(shè)具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒(méi)有形成一套有別于城市的規(guī)劃編制體系和方法?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟怎樣與已經(jīng)沿襲多年的城市規(guī)劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制系列辦法，還是依然按照原來(lái)的城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)系列進(jìn)行?如何審批?如何管理?由誰(shuí)組織實(shí)施?這都是規(guī)劃界所需要馬上回答的問(wèn)題。而從過(guò)去的理論儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，規(guī)劃界都缺乏應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。 5結(jié)論和建議 進(jìn)入21世紀(jì)的前20年乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的城市化進(jìn)程將駛?cè)搿翱燔嚨馈?，城市?guī)劃若不能及時(shí)應(yīng)對(duì)這一巨大變化，不僅難以擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，而且也將喪失自身進(jìn)一步發(fā)展的最好機(jī)遇。從這一點(diǎn)看，盡早出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是及時(shí)應(yīng)對(duì)城市化大趨勢(shì)的重要戰(zhàn)略舉措，將為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時(shí)又必須清醒而深刻地認(rèn)識(shí)到:一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)，并不意味著過(guò)去阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的眾多制度性癥結(jié)都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對(duì)與規(guī)劃法緊密相關(guān)的一系列法規(guī)條例，包括專項(xiàng)法、從屬法等等，以及相關(guān)的重大制度安排，都提出了調(diào)整改革的緊迫要求。 為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩(wěn)妥順利地展開(kāi)，一個(gè)較為務(wù)實(shí)的途徑是:將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為指導(dǎo)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)綱領(lǐng)性文件，只提出針對(duì)所有地區(qū)需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構(gòu)我國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系中的主干法，針對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差距巨大的矛盾，在城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規(guī)定留給地方城市去選擇制定，保證規(guī)劃的主干法在面對(duì)全國(guó)千差萬(wàn)別的情況時(shí)有較大的回旋余地;既保持主干法在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性，也為地方的規(guī)劃法規(guī)建設(shè)和發(fā)展留下更多空間。各地可以根據(jù)自己發(fā)展的實(shí)際情況，制定適應(yīng)本地的具有可實(shí)施性和可操作性的地方法規(guī)、規(guī)章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份在全國(guó)率先取消了沿襲數(shù)十年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元”戶口，實(shí)施按照實(shí)際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉(xiāng)發(fā)展中“自下而上”推進(jìn)改革的一個(gè)典型范例，對(duì)于城市規(guī)劃也是一個(gè)有益的啟示。在國(guó)家總的法律精神的指引下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)利用自身有利條件，抓住機(jī)遇，大膽創(chuàng)新，走在全國(guó)規(guī)劃改革的前列。