內容摘要：

中日韓三國社會保障制度的安排與變遷大都經歷了從無到有，從低到高，由點到面，隨經濟增長，穩步提高的發展軌跡。制度的安排與變遷都是在權威政府的主導下完成的，隨不同時期的國家經濟發展戰略而呈現階段性特征。制度變遷的內生變量源自于民眾在經濟發展的不同階段對社會保障制度的不同層次的需求，這項需求隨政治經濟環境的演變逐步上升為一項政治訴求，并推動著三國社會保障制度發展與完善。

關 鍵 詞：社會保障 制度安排權威政府 合法性

一、制度安排與變遷內生變量：制度需求

1. 現代社會對社會保障制度的天然需求

制度是一個社會博弈規則，更正式地說是人們制定的規范人們相互關系的約束條件，是達到某種均衡的機制。青木昌彥認為制度可以概括為一種博弈均衡，是有限理性和具有反思能力的個體構成的社會長期經驗的產物。[1]制度安排是管束特定行動模型和關系的一套行為規則，社會保障制度通常被認為是正式的制度安排。任何制度安排經濟和安全兩個基本目的。因此制度可以設計成人類對付不確定性和增加個人效用的手段。在現代社會里，由于失業、貧困、疾病等社會與自然風險因素的存在與惡化，使人們不得不考慮個人與安全與福利。另外人們在尋找獲利機會的過程中希望效率的差異不會導致生存環境的惡化與秩序的混亂。因此不管人們是否情愿，他們都需要通過制度來促進他與其他人的合作，從而為確保年幼和年老時的安全作好準備，拉平隨時間而變化的收入和消費水平，并獲得風險和災難的保障。社會保障制度呼之欲出。

2. 對福利權的普遍追求在現代社會里演變為一項政治訴求

隨著經濟發展，人們普遍期待能分享經濟增長的果實，因此迫切希望提高自己的生活水平。現代社會的競爭壓力加劇了人們生存的風險與不確定性，不可預料的天災人禍仍然威脅人們追求幸福。業已建立的社會保障制度由于剛性增長特征使人們對社會保障制度不斷提高新的要求，并與對政府的政績評估標準掛鉤。民主政治的發展也使公民有正常的渠道表達這一政治意愿。即使在專制獨裁的權威政府統治之下，政府由于需要用政績換取政府的合法性，也不得不滿足這一政治訴求來換取民眾支持。韓國軍政府長期頂住民眾增加社會福利的壓力，但在1988年由軍政府轉變過來的盧泰愚政權為贏得民心，穩定政局，在國內消失了財政赤字后，開始將社會保障由口號轉為落實。中國農民由于長期處于社會保障制度的邊緣之外，在他們失去基本生存資源——土地以后，頻頻上訪甚至用生命喚醒政府的關注。為保障農民的權益，在中國浙江、江蘇等一些經濟發達地區已將失地農民納入城鎮居民最低生活保障范圍，一些地方政府積極探索將農民納入各種保險體系之中。

二、制度安排與變遷的推動者——權威政府

在所有制度安排中，政府是最重要的一個。政府可以采取行動來矯正制度供給不足。通常制度變遷有兩種類型，一是誘致性制度變遷，二是強制性制度變遷。[2]誘致性制度變遷指的是現行制度安排的更變或代替，或者是新制度安排的創造，它是個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。誘致性制度變遷必須在某種原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行。強制性制度變遷可以純粹因在不同選民之間對現有收入進行再分配而發生。誘致性制度變遷在中日韓三國社會保障制度的建立與完善過程中并不顯著，相反他們正是在政府推行強制性制度變遷的過程中迅速完成。這里面既有制度安排的自身因素，也有各國的國情安排。

1. 制度安排與變遷對政府的天然需求

對于任何制度性的服務而言，總有許多制度安排能實現這種功能，因此對制度安排的選擇將考慮對費用和效益的計算。制度安排費用中包括組織費用、維持費用以及強制執行這種特殊制度安排所包含的規則費用。人的理性驅使人們尋找以最少費用獲得最大收益的制度安排。從某種現行制度安排轉變到另一種不同制度安排的過程是一種費用昂貴的過程，除非轉變到新制度安排的個人凈收益超過制度變遷的費用，否則就不會發生自發的制度變遷。制度變遷通常需要集體行動，制度因此可以視為社會運行必不可少的公共物品，通常公共物品不能由私人生產或供給，私人交易市場不能實現公共物品的最優配置，另外公共物品供給的規模性決定了資本投入的規模性，一般單個資本進入公共經濟領域往往會無能為力，相對于私人而言，政府具有不可比擬的優勢。首先政府擁有稅收的自然壟斷特權，可以形成龐大的財政收入，通過公共部門形成公共物品的供給能力。因此在制度設計與組織實施所需要的制度成本中，政府具有得天獨厚的優勢。其次，在制度變遷的過程中，政府可以排除意識形態的干擾，調和利益集團的沖突以及突破社會科學知識的限制，以最小的成本代價將新的制度安排代替舊的制度安排，并能保證整個社會制度結構大體保證穩定。制度安排與變遷對政府的天然需求是不分社會制度、意識形態的，在這一點上東西方國家都沒有任何差異。

2. 權威主義政府的時代選擇與制度安排中的主導者角色

（1）權威主義成為歷史選擇

中日韓在建國初期都面臨社會穩定與經濟發展兩大難題，另外三國都有一個共同的目標——現代化。一個走向現代化的國家的前提條件是政治安定，而政治安定需要政府權威來保障。落后國家現代化是一個被“壓縮的過程”，公平與效率兼顧，經濟發展、民族團結、社會協調、社會福利等問題并存，社會承受著巨大的壓力。一般落后國家的權威政府，相對于本國單個經濟主體具有超前意識與先進思想文化以及強烈民族責任感。可以通過一定強制力輔之以誘導性、扶助性政策，用“看得見的手”開發、培養、完善市場體系，調節配合市場這只“看不見的手”，調動、集合、配置、開發、優化各種資源，盡快挖掘國家的后發優勢，完成學習、創新過程、快速地產生新質生產力和轉換生產方式，迅速提高本國的競爭優勢，用最少的時間走完西方現代化的道路。權威主義于是成為三國在國內外現代化環境的壓力下一種特殊政治選擇。中國選擇了以堅持四項基本原則，以經濟建設為中心，發展生產力提高人民生活水平為宗旨的發展道路。韓國則選擇了以官僚權威主義的政府形態，以經濟第一為旗幟，依靠軍人獨裁統治，尋求穩定與發展。日本經過美國的改造，從1955年起在自民黨長期單獨執政的“55體制”下，形成了獨特的日本式的政治權威加議會民主的政治體制，使日本政治在一定程度上具有東方國家強制穩定的特色。

（2）權威主義的政治特征

權威主義是有限一元或有限多元政體，權力集中在個人或少數精英集團手中。權威主義政府的政治決策具有實用主義色彩，其政治行為不受任何固定思想觀點的束縛。在權威主義政體中一般排斥公民政治參與，權力中心對各社會集團是封閉的。因此權威主義是以犧牲自由與民主的代價換取集權與穩定，但同時又不同程度地推行了一套社會改良政策，以防止過度的兩極分化，保障窮人的最低需要。

權威主義政治一般具有：政治穩定性、政府理性、政府效率性與政府自律性等特征。具體到中日韓三國，又表現出各自的特點。中國形成以中國共產黨為核心的領導力量，以一黨專政維護政治的穩定性，以經濟業績換取政府合法性，強調用發展經濟來解決前進中的問題，逐步淡化意識形態的控制，通過漸進的民主增量向民主政治邁進。日本在自民黨一黨執政的體制下，把經濟增長的高速化和極大化作為戰后日本國家發展戰略的基本指導思想和理念，并滲透到日本的政治、經濟、社會、文化、教育領域及其政策實踐的全過程，在此期間日本形成了市場經濟加政府調控的政府行政主導型市場經濟模式，影響極其深遠。韓國選擇官僚權威主義形態，以軍事獨裁維護政治穩定性，以經濟第一獲取政府合法性，以專家治國提供管理有效性，以政府干預體現政府政策的連續性，以官民合作保持社會的一致性。

（3）權威主義下的國家中心主義

國家中心主義是關于中央集權政治結構在社會保障制度形成和發展的過程中的地位與作用的一種分析方法與理論表述。[3]在權威主義國家中，國家中心主義表現得尤為突出。在這些國家中，社會保障政策有如下特征：

第一、政府對社會保障政策的制訂具有獨立的、主動的地位，不會因各階級與利益集團的影響而改變。國家領導者擁有自己的議程，不會因各階級與利益集團的偏好而改變，政府官員通常超前于各種利益集團的壓力而實施新政策。在這一點上，韓國政府長期表現出強硬姿態。盡管民眾長期呼吁全面建立社會保障制度，但政府在相當長的時間內認為社會保障支出是消費基金，不利于積累，一直遲遲不落實社會保障制度。

第二、公務員在社會保障政策制訂的過程中占有重要的地位。公務員作為政策傳播的工具，由于其專業知識而成為在制度制定與變革方面影響力巨大的技術專家。官僚機構作為追求自身利益最大化的利益集團，通過增加政府在養老保障和其他形式社會福利計劃方面的支出，在社會福利立法中分享特殊的利益。

3．權威政府的合法性

政府的合法性，一般指政府憑借非暴力手段使被統治者自覺或自愿地接受政府統治的能力。古往今來，任何政府的有效統治都離不開合法性的支持，不同的政府具有不同的合法性。當代世界各國政府的合法性基礎差異極大，但中日韓在相當長時期內把政府的合法性建立在經濟或社會發展的“業績”之上，通過改善人民的生活水平，換取人民對自己的支持。如果他們一旦陷入政績困局，政府的合法性就岌岌可危，因此政府無一例外地被迫做出盡快提高人民生活水平的承諾。為最大限度地提高既定的政績對鞏固合法性的貢獻，政府不得不改進收入分配，即通過改進分配格局使更多的人從經濟增長中獲益來提高政府的合法性能力。不論其是否愿意貫徹實施，政府都要將社會保障作為鞏固統治的一項制度安排。

三、制度安排與變遷的穩壓器——國家經濟發展戰略

落后國家現代化是一個被壓縮的過程，在相當長的時期內中日韓在政治上以犧牲民主和自由的代價換取穩定與秩序，在經濟上他們采取超常規的方式，在政府行政主導下整合國家資源，發揮本國自身內部相對優勢，實施階段性的經濟發展戰略，有重點地發展相關產業，通過非均衡的發展方式來實現國家工業化與現代化。這個戰略被奉為國家的基本發展戰略，構成社會制度安排的總體框架，任何其他社會制度安排與變遷都要服從這一戰略。因此中日韓三國社保制度的建立與完善都是在這個大背景下展開的，他們隨國家經濟目標的實現而漸進發展。

1．階段性的經濟發展戰略

日本和韓國的經濟發展戰略都經歷過從初級產品出口導向階段到進口替代階段再過渡到調整優化產業結構實現產業升級階段。前者以發展勞動密集性產業為顯著特征，中者以發展重化工業為先導，后者以發展高新技術產業為龍頭。中國則先實行進口替代戰略后大力發展出口導向的外向型經濟再到貫徹調整優化產業結構戰略。與日本相似的是中國在面對經濟高速增長以后，都必須將經濟增長立足于內需主導。與日韓不同的是中國經濟發展戰略中還包涵經濟體制轉軌這一重要戰略安排。

2．階段性經濟發展戰略下的社會保障制度安排

（1）經濟初步發展時期

日本與韓國在經濟發展初期都實施了產品出口導向發展戰略而中國實施的是進口替代戰略。[4]落后國家要取得經濟發展，必須實行開放型經濟，與世界各國進行經濟貿易往來，納人國際分工體系。日本、韓國很早地意識到一點，在其早期經濟發展中都大力倡導出口導向型戰略。他們利用本國勞動力資源豐富與廉價的自身相對優勢，大力發展勞動密集性產業，為工業化爭取寶貴的資金積累與外匯收入。中國在改革開放后效仿日本和韓國也實施了這一戰略。為使本國的產品在國際市場上具有競爭力，日韓在這一時期都實行了低工資低福利政策。1955年，日本工人的工資只有美國的12.5%，韓國政府甚至強制性地實行低工資政策，吸引外資，增強產品的出口競爭能力。在樸正熙執政期間韓國制造業工人的月工資僅為5美元，為亞洲“四小龍”國家和地區中最低。[5]在中國實施進口替代戰略時期，政府嚴格壓縮消費需求，實行高積累的分配政策，甚至通過工農業剪刀差，從薄弱的農業產業中抽取資金支持工業發展。在此階段各國的社會保障制度基本上處建立階段，重點在于扶貧與社會救助。民眾對社會保障制度的首要需求是解決溫飽問題。

（2）經濟快速增長時期

日韓在此期間實施了進口替代戰略，中國則實施了擴張出口的外向型經濟發展戰略。在實施出口導向戰略一段時間后，韓國與日本經濟增長顯著，但隨之也暴露了能源、交通、運輸等制約經濟發展的“瓶頸”問題。維護民族獨立與自立的民族主義傾向也促使韓日政府制訂進口替代戰略，以重化工業為龍頭，大力發展鋼鐵、汽車、石油化工、機械、電子等產業，兩國經濟進入快速增長時期。1955年至1970年日本經濟增長率年平均達到10.35%，[6]一方面，經濟的持續高速增長提高了收入水平，從而要求相應提高社會保障的水平；另一方面，經濟增長為社會保障提供了有力的財政支持，為社會保障制度體系的完備化和給付水平的提高奠定了經濟基礎。此外，社會保障政策作為綜合性社會公共政策的重要組成部分，其對經濟及社會發展所發揮的重要作用也得到了新的評價，因此在這一時期日本加大了社會保障政策的力度。日本建立“國民皆年金、國民皆保險”體制以及“福利三法”向“福利六法”體制拓展。在國民皆年金的體制下，日本國民被納入各種層次的養老年金制度中，在國民皆保險的體系下，日本國民從出生到死亡，終生享受醫療保險。日本成為在世界上第四個實現國民皆保險的國家。在社保制度建設方面，日本走在亞洲的前列。盡管如此，發展重化工業需要龐大的資金投入，注定政府在公共投資實行非生產性支出、高生產性支出的方針。1968年至1973年日本政府用于非生產方面占公共投資的30.8%至36.6%，為OECE國家中最低。[7]另外日本采取高儲蓄的方式吸收大量民間資金給重化工業輸血，因此不管是民間還是政府，用于社會保障方面的支出顯然跟不上經濟增長的步伐。

韓國GNP在60年代年平均增長8.8%，70年代又提高到10.8%，其中1976年增長了10.8%。[8]但與日本相比，韓國社會保障制度顯得進展緩慢，只是在立法上取得了進展。1963年韓國制訂《醫療保險法》，但由于條件不具備，1977年才開始部分實行。1970年制訂《社會福利事業法》，1973年12月頒布過《國民福利養老金法》，對老齡、殘疾、死亡等喪失勞動能力者進行保險，頒布這一法律目的不是為了真正實行社會保障制度，而是為了籌集發展重化工業所需要的資金，所以政府直至1988年才全面實行。由于韓國經濟起點低，經濟規模小，積累比例過重，依靠外資嚴重，因此韓國社會保障制度安排即使在經濟高速增長階段也完全屈從于國家經濟發展戰略的意志。

中國在改革開放之后，將出口作為經濟增長的動力之一，政府大力發展出口外向型產業，在此推動下中國至今仍然保持高速增長。在此期間中國做出經濟體制轉軌的戰略抉擇，并將其視為國家經濟發展基本戰略。在這一基本戰略的指導下，中國社會保障制度開始了制度變遷的探索時期并取得突破性進展。從20世紀80年代中期到1992年，這是中國社會保障制度變遷的探索時期。改革的指導思想定位于服從企業改革的需要，把社會保障改革作為企業改革的配套措施來進行。從1992年起，中國明確建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的基本思路后，社會保障制度改革取得突破進展，明確提出社會保障制度是構筑市場經濟框架的五大體系之一。從計劃經濟體制過渡到市場經濟體制，由于新舊體制相互交替，中國的社會保障制度在變遷中出現了制度缺位。以實施出口導向型戰略為例，90年代中后期承擔出口導向型戰略實施載體主要是三資企業、民營企業。這些企業正是中國社會保障制度覆蓋的盲區，由于沒有納入社會保險的范圍，這些出口企業的產品得以以低成本打入國際市場。這種建立在以損害勞工權益為成本代價的低價競爭比較優勢培育了一批能在國際競爭中立足的民族企業，同時也增加了政府的外匯儲備。政府默許了這一制度安排缺陷下的投機行為。這卻為當今中國企業履行社會保險的義務傳遞了不良信號，增加了拓寬社會保障制度覆蓋人群的難度。

（3）經濟平穩增長時期

1973年經過世界性石油危機的打擊，日本政府對產業結構進行結構性調整，產業結構朝著技術密集型與資本密集型方向發展，日本經濟進入平穩增長時期。日本政府為避免出現西方發達資本主義的“福利病”，對社會保障制度做出修正，提出以日本福利社會式的社會保障制度來替代福利國家式的社會保障制度，日本社會保障制度開始邁出社會化的步伐。1976年政府在《昭和50年代前期經濟計劃》中指出：經濟展望和福利標準的增進，并不應該完全靠政府來實現；個人、家庭、企業的作用以及基干社會的地域的連帶感的相互扶助的作用是非常重要的。1985年日元的大幅度升值，迫使日本的產業結構又一次調整從外需主導型向內需主導型轉變。日本政府對社會保障的各項制度作了大幅度修改。福利政策向著縮小政府、國家責任的方向發展。日本政府首先從花費最多的以醫療保險為中心的醫療保險進行改革，隨后改革年金保險制度。為了解決年金保險制度多元化而產生的各制度之間的差距以及過分支付和重復支付等問題，避免產業結構和就業結構的變化而導致的年金財政的不穩定，日本將國民年金擴大為向全體國民支付基礎年金的社會保險制度，使原來各自獨立的制度一元化，并縮小該制度的適用范圍和程度。

從1977年起韓國開始實施第四個五年計劃，其首要任務是維持國際收支平衡，調整產業結構，擴大對新興產業的投資。以國際化和發展高新技術為重點，韓國經濟開始了“漢江奇跡”。但長時期實行的“先增長后分配”政策，出現了收入分配扭曲、兩極分化等許多副作用，這要求政府不得不改變單純追求經濟增長開發戰略，重視社會開發。1987年韓國的社會保障制度開始出現轉機。韓國在1986年國際收支轉為黑字，社會福利從口號轉為實施，落實了全民醫療保險、國民年金、最低工資制等三項措施。社會福利政策從與市場經濟原則對立的領域變成了與政治、經濟不可分離的領域。此后，韓國社會保障制度開始了突飛猛進的發展。1993年金泳三政府上臺后，將社會保障方面的重點放在現有制度的落實上。但總的來說韓國在社會保障方面的投資較少，處于發達資本主義國家中落后位置。1991年韓國社會保障支出在國民生產總值中所占的比重僅為1.0%，1995年韓國的人均GNP超過了1萬美元，人均福利GNP為3315美元，占人均GNP的33％。與此相比德國和美國在1978年人均 GNP超過1萬美元，人均福利GNP則分別為5 876美元和5 308美元，而瑞典在1978年人均 GNP超過了1萬美元時，其人均福利GNP高達9 802美元，占人均GNP的89%。[9]

中國在1997遭遇亞洲金融危機后，經濟陷入通貨緊縮困境。中國政府適時調整了產業結構，轉變經濟增長方式，通過實施積極的財政政策，刺激消費與投資。經過有效的宏觀調控經濟繼續保持平穩高速健康增長。政府利用積極財政政策擴大政府支出的有利條件，通過國債安排在全國建立了城鎮最低生活保障制度，覆蓋了3000多萬城鎮新老貧困人口。通過實施輸血與造血相結合的農村扶貧開發方式，到2000年底，中國已基本解決了農村貧困人口的溫飽問題。農村絕對貧困人口由1994年的7000萬人減少到2000年的3000萬人，貧困發生率下降到3%。[10]政府在繼續深化養老、醫療、失業保險制度改革和積極探索建立建設城市居民最低生活保障制度的同時，改革社會保障管理體制，探索行業的社會保險的屬地化管理辦法，并初步形成了以社會保險為主體，社會救助、社會福利和社會優撫相結合的社會保障體系。在經濟持續增長的支撐下，國家財政充實的支持下，中國社會保障制度進入改革與發展階段。

中日韓三國在社會保障制度確立之初，都曾選擇低水平的以社會救助為主體的發展道路。在經濟發展以后，為應對公民的生存風險普遍建立了以繳費保險型為主體的社會保險制度。在經濟騰飛以后，為滿足公民的福利訴求，普遍擴充國民的社會福利待遇，修正有差異的保障制度，在政府統一指導與規劃下，由政府主導完善與實施社會保障體系與制度。但總的來說，中日韓三國在經濟發展的過程中始終追求經濟增長第一原則，社會分配正義只有不損害經濟發展時，才會得到實現。

1、孫寬平《轉軌、規制與制度選擇》【M】北京：社會科學文獻出版社，2004。

2、陳昕《財產權利與制度變遷》【M】上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1994。

3、葉衛平《東北亞經濟圈與中國企業》【M】北京：中國經濟出版社，1996。

[1]參見孫寬平主編《轉軌、規制與制度選擇》（社會科學文獻出版社2004年版）一書中【日】青木昌彥《什么是制度？我們如何理解制度？》一文。

[2]參見陳昕主編《財產權利與制度變遷》（上海三聯書店、上海人民出版社1994年版）一書中林毅夫《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性制度變遷與強制性制度變遷》一文。

[3]鄭秉文、史寒冰《試論東亞地區福利國家的“國家主義中心”特征》［J］《中國社會科學院研究生院學報》2002，（2）

[4]本文沿用通常劃分，日本經濟初步發展時期為1945年至1955年，經濟快速增長時期為1955年至1973年，經濟平穩增長時期為1973至1991年。韓國經濟初步發展時期是1962年至1967年，經濟快速增長時期為1967年至1976年，經濟平穩增長時期為1977年至1997年。中國則以1978年為分水嶺，1978年以前統稱為經濟初步發展時期。1978年至1997年為經濟快速增長時期，1998年至今為經濟平穩增長時期。

[5]數據分別來源于葉衛平著《東北亞經濟圈與中國企業》（中國經濟出版社1996年版）

[9]【韓】元鐘旭《韓國的福利GNP演變及國際比較》［J］《福利保障政策論壇》，1998，（3）

[10]陳端計《21世紀初葉中國剩存貧困間題研究》［J］《內蒙古財經學院學報》，2004，（1）