住宅權是隨著公民權和人權觀念的產生而出現的，是現代法治發展的結果。從這個意義上說，對公民住宅權的保障制度只有在進入現代社會后才有可能建立和完善。因此，盡管存在諸多弊端，國民黨南京政府卻產生了我國歷史上最早的住宅權保障制度。從批判繼承的觀點看，民國時期的住宅權保障制度雖頗多紕漏，然其畢竟為目前解決公民的住宅權問題提供了早期的模式和經驗，不可一概否定。其成功之處，值得借鑒和吸收；其失敗之處，引以為教訓，當是建立新型住宅權保障機制的務實態度。

一、民國時期住宅權保障制度產生的動因

（一）住宅權保障制度在現代立法中的崛起

在西方法制史上，對住房權的積極保障有一個漫長的發展過程。雖然羅馬法時代，就已經確立了對住宅的財產權保護制度，并以供奉神靈的緣故，未經主人允許，任何人不許侵入私宅，但國家并無給私人提供住宅的責任，自住其力是實現住房權的基本原則。工業革命之后，由于都市化的發展，人口激增，各大城市出現了嚴重的住宅問題（主要是住宅短缺和居住環境惡劣）。一些國家，如英國從19世紀中期開始以法律手段干預工人階級的住宅問題。[1]第一次世界大戰爆發后，房荒問題的日益嚴峻以及房租管制的難以為繼，促使許多西方國家都改變了傳統觀點，承認政府有責任幫助或者直接給公民（主要還是工人等弱勢群體）提供住房，并形成了由政府直接建設或援助私人建設公共房屋、支持私人建筑和購買自住房屋（如發放低息貸款和補助、減免建房稅收等）等制度。住宅權逐漸成為重要的立法內容并成為現代公民一項基本的人權，成為衡量一個國家是否完善保障公民權利的標志。西方法學思潮的這一重大變化以及各項基本制度在1920年代就開始陸續介紹和引進中國。在當時一些法學著作里，有學者系統介紹了英國倫敦整頓貧民窟的辦法以及一戰期間和戰后通過的Addisons住宅法（1919年）、張伯倫住宅法（1923年）、、Whiteley住宅法（1924年）、工黨的公共住宅政策、法國的家屋改良法制（1894年）、家屋免稅制度、勞動者住宅法（1923年）、德國對私人建筑房屋的鼓勵與援助制度等。[2]住宅權觀念逐漸在我國傳播并對當時的立法產生了積極的影響。

（二）孫中山住宅權保障思想的影響

孫中山思想是南京國民政府立法的最高指導思想，住宅立法也不例外。除了重視民生的三民主義以及平均地權的理論以外，孫中山關于住宅是四大需要之一的思想對住宅立法影響最大。在《建國大綱》第二條中，孫中山確認食、衣、住、行為民生四大需要，故規定應建筑各式屋舍，以樂民居。這實際就承認了政府對住宅保障的積極責任。在實業計劃中，孫中山又將居屋工業分為（甲）建筑材料之生產及運輸，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供給，積極謀求住宅改良與增加。戰前土地法中房屋救濟的條款、抗戰爆發后發布的多種房荒救濟法令以及1949年后我國臺灣地區關于國民住宅的立法都可以在孫中山思想里找到源頭。

（三）公民住宅問題的激化

南京國民政府面臨著巨大的住宅問題，而導致這一問題的主要原因是城市化與戰爭。首先，隨著城市化的發展，民國時期各主要城市人口激增，成為政府不得不出面解決的棘手問題。如上海市，“以工商業及交通線之集中，造成人口過度擁擠之現象，一切發展，幾全部結集于中區狹小地區之內。抗戰時南市、閘北，破壞甚烈，由是集中情形，更趨嚴重。人口密度竟達每平方公里二十萬人以上之驚人數字。”[3]這導致房屋需求極度膨脹，房價、房租逐日攀高。當時的中央日報甚至以“一日千里”來形容廣州房價和房租的上漲。[4]而房地產商人不愿意投資低廉房屋，一般市民所能選擇的居所極為有限。房屋的極度短缺，引發了大量的社會問題，甚至阻礙了正常的經濟發展和人民生活。青島市“普遍房屋堪為一般平民居住者，頗形缺乏。而各里弄雜院，又復湫溢逼仄，污穢不堪。衛生既不講求，取價復多高昂。”[5] “其中尚有一部分貧民，僅于廢壘洞中，聊蔽風雨，其情尤覺可憫。”[6]有的則搭建棚屋。在武漢市，“一般勞動人民因無力建筑正式房屋，租房又無力負擔，遂用廢料殘木、蘆席木板，就市內空荒地區大量搭建棚屋。這些棚屋多分布在沿江河灘地，防水堤內外，鐵路沿線，工廠倉庫營房學校附近，以及里巷道路兩旁地區。棚戶所在的地區，缺乏水道設施，污水遍地流溢，空氣污濁，嚴重影響了市民健康，對碼頭港埠的建設和機關工廠的安全，也有妨礙。”[7]更有甚者只好流浪街頭，一到冬天難免“路倒”的命運。如地處南方的廣州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸達七千二百余具。天寒地凍，貧病者更難為活。現在每日都有十余具，不能不謂駭人聽聞。”[8]其他北方城市情況當更為嚴重。這些貧民的居住問題非由政府解決不可。

其次，日本侵華使房荒問題更趨嚴重。江蘇省“淪陷八年，在敵偽統治之下，房屋破壞甚多。”[9]上海市的諸安浜、法華鎮、陸家浜棚戶草屋數百間，在1939年冬，遭侵華日軍縱火焚毀，2000余居民無家可歸，老弱婦孺多有凍餒而死者。武漢市在抗戰之前房屋“有112178棟，占地面積19123畝，抗日戰爭期間，房產遭到很大的破壞，炸毀的，占總棟數的6.17%，總面積的36.15%。”[10]南昌市“原有的四五二一四棟高大的店房與住宅，被戰爭的炮火摧毀了三五二零五棟，損失的總和，是占原有房屋的百分之七十五。”[11]廣州市“在抗戰期間被毀壞的房屋，數近五萬間，面積約四千市畝，其中有三萬六千余間且是全部拆毀，荒蕪一片。”[12]中國方面為戰略需要，也毀壞了許多房屋。如震驚中外的黃河決口，使豫東皖北44個縣市、5萬4千平方公里的土地頓成澤國，民眾死傷者、無家可歸者不知其數。1938年11月12日夜在湖南長沙實行的焦土抗戰，大火直到14日熄滅。長沙全城基本被焚毀，燒毀房屋5萬余間，燒死居民2萬余人，財產損失無數。同時因為住宅投資成本高，周期長，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投資建筑新屋。人民住宅的缺乏和整體居住質量的下降迫得國民政府不得不制定立法來解決住宅問題，由此催生了中國早期的住宅權保障制度。

二、民國時期住宅權保障的主要制度

南京國民政府并未頒布專門的住宅法，但是，為了應對日益嚴重的城市住房問題特別是戰爭所造成的嚴重房荒，其不斷頒布和完善住宅權保障相關立法，逐漸形成了一個以土地法為核心、以行政立法和地方立法為枝干的雙層次住宅權保障法律體系。該法律體系，在中央方面，主要有《土地法》（1930年頒布，1946年修訂）、《內地房荒救濟辦法》（行政院1938年公布）、《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》（1938年12月公布，后多次修訂）、《戰時房屋租賃條例》（1943年12月13日國民政府公布同日施行，戰事結束后六個月失效）以及抗戰結束后的《房屋租賃條例》（1947年12月1日國民政府公布同日施行，有效期三年，期滿后自動失效）、《鼓勵人民興建房屋實施方案》及《獎助民營住宅建筑條例草案》等。在地方，主要有抗戰前后一些地方政府頒布的住宅法規，例如《南京特別市政府旗民生計處管理旗民住屋辦法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特別市平民住所管理規則》（1929年修訂公布）、《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》（1930年）、《青島市平民住所管理及租賃細則》（1931年）、《廣州市勞工住宅管理規則》（1935年）、《江蘇省房屋救濟辦法》（1946年）、《北平市房屋租賃補充辦法》（1948年）等。這些法律法規共同發揮作用，形成了準備房屋及其救濟制度、政府修建公共住宅制度、獎勵私營房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。這些制度對解決住房短缺、保障公民住宅權產生了一定的積極意義。

（一）準備房屋制度

準備房屋是指“隨時可供租賃之房屋”（舊土地法第161條）。對這一制度的意義，舊土地法的起草人吳尚鷹曾解釋道“用意在責成市政當局，維持市民住居之相當便利。倘能依此規定，負責維持，則除因非常情形，人口突進，決無房屋缺乏之虞，市民不致因住居問題而起恐慌。”如果發生“非常事故，不能維持房屋數額之常狀，致發生房屋缺乏時，即應施以救濟。”[13]因此確立準備房屋制度的最大意義是承認了政府對防范住宅缺乏、保障居民住宅權的責任。

民國政府的準備房屋制度最重要的規定主要見諸于土地法。土地法是民國時期關于住宅保障的最高位階的法律規定。最初頒布于1930年，抗戰后（1946年）又有重大修訂。一般稱前者為舊土地法，后者為新土地法。通觀兩部土地法的規定，準備房屋制度主要包涵兩方面的內容：

1．準備房屋的比例。舊土地法第161條規定，城市地區應以所有房屋總數2%為準備房屋。這一比例主要參考自外國的數據，依據中國社會一般情況推斷得出的。當時就有學者認為這一數據有待查證。[14]事實上，即使以該比例為科學且合乎國情，如何調查統計全市的房屋數量，如何保證政府及時發現其缺乏情況并采取措施，在當時的情況下也很難做到。[15]一般還是以房價和房租的上漲為依據。新土地法沒有規定硬性的比例，但規定“城市地方，應由政府建筑相當數量之準備房屋，供人民承租自住之用。”租金不得超過土地及其建筑物價額年息8%（第94條）。

2．關于救濟措施。新舊土地法均規定，如果準備房屋數量不足（舊土地法規定準備房屋數量連續六個月不及總數的1%則為房荒，新土地法沒有明確），則政府要采取救濟措施。但是，和當時國外的做法相比，民國土地法的救濟措施有所不同。當時國外的救濟辦法主要有三種：一是減免私人新建住宅的稅收；二是給私人建筑房屋補助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉價賣給平民。[16]但舊土地法規定救濟措施有二：一是減免新建房屋的稅款，二是建筑市民住宅（第162條），新土地法則只規定了減免新建房屋的稅款（第95條）一項。與西方的救濟措施相比，土地法沒有規定私人建筑房屋補助金制度，存在許多缺憾，整體來說趨于保守。這種保守性特征無疑可以從當時財政力量不足的國情里找到根據，也是可以理解的。反之，如果房荒情況急劇惡化，遠遠超出預料的程度，或者國家經濟發展、財政力量大為充足，則上述措施無疑都會被突破或修正。在抗戰爆發后，上述規定都被行政立法和地方立法所突破。

（二）政府建筑公營住宅制度

公營住宅又稱市民住宅、平民住宅，是指由市政府建筑出租與人民居住、非以營利為目的、承租人不得轉租的房屋，類似現在所說的廉租房。舊土地法規定，發生房荒時由政府建筑市民住宅出租給市民，其租金不得超過建筑用地及建筑費總價額年息8%。抗戰中頒布的社會救濟法（1943年）第34條也規定，“在人口稠密之地區，住宅不敷居住時，縣市政府得修建平民住宅，廉價出租；或修建宿舍，免費或廉價租與平民暫時住宿。”[17]新土地法沒有這一條款。根據第94條政府應建筑相當數量的準備房屋供市民居住的規定，是將這一內容融合進了準備房屋條款中。后來依據新土地法制定的《房屋租賃條例》第16條即規定，該條例第一條所指地區內各該管政府，應依土地法第九十四條及第九十五條之規定，建筑人民住宅。則發生房荒的時候，地方政府可以直接建設市民住宅。這就承認和賦予了地方政府為所有市民的住宅承擔保障和救濟的責任，無疑是一個很大的進步。

由于承擔公營住宅責任的主要是地方政府，因此，西方一些國家還規定中央政府要給地方政府財政補助，如英國1924年就規定，中央財政必須按照市民住宅的建筑數量予以地方政府一定比例的補助。[18]新舊土地法均沒有中央給地方政府發放補助金的規定。有學者在1933年就指出：“這種辦法在我國現在中央財政十分困難情形之下，雖欲努力求之，恐亦難能辦到。依著者之意見，可由中央政府特許地方政府發行建筑公債，以補不足，尚屬可行，且在歐美各國亦不乏先例也。”[19]這一缺陷在抗戰后得到了一定程度上補救。

抗戰爆發后，國民政府行政院于1938年頒布了《內地房荒救濟辦法》。在公營住宅制度方面有了很大的進步，在多個方面（如中央政府給予經費資助）突破了舊土地法的規定。首先，明確了承擔責任的行政主體及其具體職責。公營住宅由縣、市政府建筑和管理，其建筑計劃應呈請省主管建筑機關核定。重要都市地方公營住宅規模較大者得由省政府建筑之。所需要的基地以公有荒地撥充之，如無適當之公有土地時，得依法征收私有土地。其所需要的建筑經費由省政府核定支付，經費不敷時可以呈請中央酌予補助或介紹貸款。其次，規定了公營住宅的環境和質量要求。公營住宅的地點應選擇城市附近、交通便利、環境適宜之地區。其建筑設計和質量必須符合下列條件：①空地面積不得少于全部基地百分之三十；②結構應力求經濟衛生以適應當地大多數住戶之需要；③建筑材料應盡量采用當地或附近之國產材料；④外墻及主要分間墻應用防火材料構造；⑤應附有公共消防及防空設備。公營住宅通主要街道之道路及公用設備應同時完成之。其出租須依土地法第一百六十九條的規定辦理。

當時的重慶國民政府根據這一法令，在離市區較遠、地價比較低的地帶，借助中國農民銀行等四大銀行貸款營建，按照投資計算，重慶三百萬元，成都二百萬元，貴陽一百萬元。這個力度是前所未有的。但是，相對當時的難民數量，仍舊“求過于供，向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑，以應急需。”[20]而且，當時逃到后方的難民絕大多數都經濟困難。最為缺乏的是房租比較便宜的平民住宅。但該辦法只是籠統規定公營住宅，沒有做進一步的區別。在1941年召開的第三次全國內政會議上，曾有官員建議，“應分普通住宅與平民住宅兩種，建造平民住宅之數量，不得少于普通住宅數量之三倍”。 [21]這是很高明的一個思路。正如德國學者所指出的，所謂的住宅缺乏，并不是真的住宅短缺，“而是便宜的住房短缺”。[22]但房地產發展的結果是沒有人愿意投資于利潤微薄的低廉住宅。因此政府應對此制定不同的政策，以保障弱勢群體有足夠的低廉住宅居住。

（三）鼓勵私營住宅制度

要增加住房，僅靠政府出面公營住宅是遠遠不夠的，鼓勵資助私人興建房屋才是真正的解決之道。正如時人所指出的，“政府之努力與人民之踴躍投資必須相輔而行，方足以解決民居問題而奠定未來市郊各區域繁榮發展之基礎。”[23]為此，南京國民政府出臺了許多積極鼓勵、獎勵修建私營住宅的舉措。

1．減免私人新建房屋稅款。這是增加住宅、解決住宅問題的一個積極舉措，也是間接減輕租戶負擔的政策。舊土地法第162條規定，發生房荒的時候，政府可以減免新建房屋稅款，以鼓勵私人建筑房屋，但這一規定沒有明確具體的減免稅種。根據土地法的相關條文，主要指的是土地稅及改良物稅。新土地法第95條做了詳細規定，市縣政府為救濟房屋不足，經行政院核準，得減免新建房屋之土地稅及改良物稅，并定減免期限。沒有開征土地改良物稅的地方則減免征收房捐。[24]然而，從經濟學的角度來說，減免稅收仍是比較消極的政策，也是政府在沒有足夠力量或者房地產業比較發達時期采取的政策。相比之下，當時的西方國家實行的給以私人補助金的制度較為合理。如英國1919年規定，無論何人，建筑價值在1000磅以內的家屋，國家財政將給予135乃至160磅（以后提高為260磅）的補助金。法國也于1922年規定對于中低收入人群購房或者建房的予以貸款。[25]當時有學者指出：“英法二國獎勵私人及團體建筑住宅之政策，較諸我國之僅以減免稅款為獎勵政策者，更為實際而周到。此或以我國中央財政困乏，無大批現款以應各都市之需求，立法者為顧全事實起見，以對獎勵建筑之減免稅款辦法，極易施行故歟？”[26]

2．政府為私人建筑提供貸款擔保。《內地房荒救濟辦法》首次規定對私人建筑經費不足者介紹押款的內容，實際就是由政府為私人貸款提供擔保。這大大突破了舊土地法的規定。但在當時戰爭環境下，這個法規也有明顯的缺點。首先是救濟對象沒有包括對炸毀房屋的修復。這在一定程度上影響了房屋的修繕。其次，“對于私營建筑之建立，仍嫌限制過嚴，難收鼓勵之效。”其中最突出的就是自籌資金比例要求較高。因此有人建議：“改善獎勵私營住宅辦法，人民自營建筑，資金籌足百分之四十以上者，原為百分之六十，得請求政府獎助。但建筑計劃，須經中央主管機關之核。”[27]這一意見在抗戰后的住宅法令中得到了采納。

3．獎勵建筑私營住宅。《內地房荒救濟辦法》規定對于合乎下列條件的私營，政府給與獎勵：①在地方政府指定之區段內建筑者；②建筑成村滿二十幢者；③院落占地基面積百分之四十以上者；④建筑合于經濟、堅固、衛生之原則而盡量采用國產材料者；⑤建筑經等級合格之技師或技副設計繪圖并經主管機關核定者；⑥建筑資金籌足百分之六十以上者；⑦住宅建成后，依照土地法第一百六十三條至第一百六十七條之規定出租。政府的獎助措施包括：①通街道路及公用設備由地方政府盡先完成；②房捐減半征收，但應以三年為限；③建筑經費不足者介紹押款。

抗戰后期，中國政府得到聯合國善后救濟總署的援助，在各收復區城市實施房屋修建計劃，[28]但戰爭結束的時候，房屋損毀十分嚴重，內戰的危險也使得私人多不敢投資房地產。為此，在四屆三次參政會上，有參議員提出解除房荒應鼓勵建屋并廢止房地產不得做押款之規定的建議案，內政部奉令擬具具體辦法，該部當即草擬《鼓勵人民興建房屋實施方案》及《獎助民營住宅建筑條例草案》，于1948年下半年提交行政院第四十六次政務會議決議修正通過，并轉請國民政府核示在案。[29]作為國民政府第一次專門就鼓勵和援助私人建筑住宅所頒布的法令，該法令的內容頗多值得借鑒之處。

首先，擴大了獎助對象的范圍，既包括為公共建筑居住必要之房屋而依法組織的合作團體，也包括為建筑必要之自住房屋之各個人民。而且針對許多房屋被炸毀的情況，將修復損毀房屋也列入獎助對象。這比之《內地房荒救濟辦法》的獎助對象限于建筑20幢以上房屋的房主，自然更利于調動小業主的積極性和炸毀房屋的修繕。

其次，獎勵方法更為優惠和明確。包括：①豁免地價稅一部或全部三年至五年；②豁免土地改良物稅或房捐一年至三年；③協助取得地基；④協助向銀行貸款；⑤減征公共工程收益費，并予交通及裝置水電之便利。這比之《內地房荒救濟辦法》減免房捐、介紹押款、盡快完成公共設施等無疑更為可行和有吸引力。

第三，獎助之標準更為具體和優惠：①凡以私地建筑平民住宅二十幢以上，轉移廉價租與平民居住者，給與豁免地價稅一部或全部三年至五年之獎助；②凡在地方政府指定區域建筑住宅，或改造接連五幢以上殘毀不能居住之房屋，經在修建前申請查明屬實者，給與豁免土地改良物稅或房捐一年至三年之獎勵；③凡建筑資金已經籌足無法取得基地者，給與協助取得基地之獎助；④凡建筑資金已經籌足百分之五十以上，而有基地者，給與協助向銀行貸款之獎助，但在貸款未償清前，不得出售；⑤凡在市郊建筑房屋滿二十幢以上者，給與減征公共工程收益費并予交通及裝置水電便利之獎助；⑥合于前條兩款以上者，得給與兩種以上之獎助。

不難發現，該草案不但大大突破和細化了土地法和《內地房荒救濟辦法》的規定，而且吸收了1941年第三次全國內政會議的意見，如將房主自籌資金的比例降低為50%（原為60%），而且區分不同性質的住宅（在私地上建筑的平民住宅、在市郊建筑的房屋等），給與不同的獎勵等，應當說，這是相當值得贊許的一次立法。[30]

（四）地方性的特色制度

在抗戰前后，上海、南京、北平、青島、廣州等城市都先后頒布了住宅保障法規，其中以上海的成績最為突出。上海市在戰前就有平民住所的建設，出租給平民居住。與其他地方不同的一點是，上海市政府在直接建造平民住宅之外，非常重視通過協助購買地皮、擔保貸款、減免稅捐、代為出租等經濟手段，引導和獎勵私人或團體的力量參與住宅保障工作。其中許多規定都走在了全國的前列。

在抗戰前，上海就出臺了鼓勵獎勵私人建筑平民住所的法規。1930年4月4日公布的《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》規定，私人建筑的平民住所合乎下列條件的給與獎勵：一是建筑地點須由本府指定或核定；二是房屋至少百間，在同一地點添造者不在此限，三是住所盡先由本府指定之棚戶租用；四是住所租金由本府核定；五是管理及租賃規則均應呈本府核準；六是房屋拆造或改換用途至少在十年以后，但經本府核準者不再此限。獎勵的方式包括：一是由本府承租全部房屋轉租于平民，除房屋修理費仍由業主負擔外，其租金數目付租辦法承租年限及其他條件另以契約訂定之。二是本府保租八成，凡因欠租或空租致全年房租不足八成者，經查核屬實，由本府補足八成，保租辦法另定。三是平民住所在未拆改或改換用途以前得豁免房捐全部。四是有意建造的可以呈請本府協助購租土地代為設計監工或經手建筑。五是私人或團體捐助資產于本府建筑平民住所者，得由本府援照《捐資舉辦救濟事業褒獎條例》呈請國民政府褒獎。但如果受獎助所建筑的平民住所未經政府核準中途改換用途或違反政府一切法令，一經查實，即撤銷所享受之利益，并得追償本府所受之損失。這是抗戰前的規定，所采取的豁免房捐等措施沒有超出土地法的規定，但代租、保租、褒獎以及一旦違約則追償損失的規定則是很有創意的。[31]

抗戰后，上海在全國率先頒布了《解救房荒治本辦法》（1946年8月16日上海市政府第四十三次市政會議通過）。[32]該辦法的主要內容是獎勵房屋建筑和修繕。其獎勵辦法包括減免稅捐、協助取得地皮、協助貸款、協助公共設施建設等。比較有特色的是該辦法還規定，督促私有空地建筑房屋，否則加征空地稅。從上海的實際出發，還將棚戶區的改造列入該計劃中。[33]對于新建住宅，其出租可不受上海市標準租金的限制，在一年內移轉者免除其土地增值稅，契稅減征一半。這些措施都是很積極的。其主要內容如下：

第一、減免新建住宅房屋之各項捐稅負擔，以解除人民投資建筑之障礙。1、新建住宅房屋之基地蠲免地價稅二年，其在一年以內移轉者免除其土地增值將稅，契稅減征一半。2、新建住宅房屋之租金不受本市現行房租標準之限制。3、新建住宅房屋業主部分應納房捐準予免繳一半。

第二、獎助社會資金從事房屋建筑。1、洽商國家金融機關投資房屋建筑，對于建筑新屋者，盡量予以抵押放款，其不動產抵押品產權得由地政局予以證明。2、凡建筑新屋者，得向政府申請租賃公荒基地，其租期、租金依照土地法之規定。3、劃定近郊適當公地以備建筑棚屋之用，現有禁建區內之棚戶應逐漸令其集中于劃定區域以內。4、政府對于新建住宅房屋區域之道路水電等設備盡量予以便利。

第三、督促私有空地興建房屋。私有荒廢基地限期建筑，逾期不建者，在開征地價稅時，應按土地法之規定加征空地稅（三倍至十倍）。

第四、獎勵修繕房屋。凡房屋業已傾毀無人居住，經查明屬實者，其修理后得享受本辦法所規定各項優待辦法。

此外，還根據該辦法制定了《上海市獎勵建筑房屋出租公地實施規則》（1946年12月10日上海市政府公布，1947年1月29日修正條文第六條），由地政局將適宜建筑房屋之市有公地，提經市政會議決定后，分期供該出租。凡建筑自住房屋者有優先租用權。前項租賃公地自完成租賃手續后，限二個月內向工務局請領營造執照，于六個月內興工建筑，逾期即撤銷原定契約。新建房屋各項捐稅之減免，依照本市《解救房荒治本辦法》辦理。公地租期屆滿時，承租人得于期滿前六個月呈準地政局續訂新約，繼續承租。但政府對于該項土地，如另有使用時，當于期滿前六個月通知承租人，所有建筑物如不愿拆讓者，應付給相當價款收歸公有。[34]

其他城市隨后也發布了一些類似的法令，但所采取的措施大多比較消極，或者沒有具體內容。如1948年《北平市房屋租賃補充辦法》規定，在房荒期間建筑的房屋，根據其建筑的具體時間，給予免征土地稅及改良物稅的獎勵，但沒有更積極的措施。[35]《江蘇省房屋救濟辦法》（1946年）也規定“發放貸款，協助人民修復興建房屋”。[36]新疆烏魯木齊市也曾制定了房荒救濟辦法，“減免新建房屋之稅款，督促已領土地依限建筑”。[37]但都沒有具體措施。 三、民國時期住宅權保障制度的現實啟示

民國時期的住宅權保障制度，由于戰爭等原因未能一一付諸實施。但是，作為中國歷史上第一次較為集中的住宅立法，其有著很重要的歷史意義，其中的許多具體制度也值得今天借鑒。回顧民國時期住宅救濟和保障的立法史，我們可以得出如下啟示：第一，政府要承擔起住宅保障的責任；這是住宅問題解決的關鍵；第二，政府要重視利用市場力量解決居住問題，但必須使其符合住宅保障的目的，而不是僅僅發展房地產市場，牟取利潤；第三，要加快住宅立法工作，以統攝相關法律和政策的制定和實施；第四，要鼓勵和支持地方政府在中央確定的原則指導下，制定合乎本地實際的住宅保障的法律和政策。

（一）明確政府對住宅權保障的責任

正如前文所分析的，土地法所規定的準備房屋制度實際已經承認并賦予了政府對住宅保障的責任。事實上，當時的中央和地方政府也是承認并有所擔當的，特別是對貧民居住問題和房荒時期的救濟。如青島市政府曾公開指出，對于那些居住在草房和壘洞中的貧民，“自非由公家建設平民住所，盡量容納，殊不足整市容而廣利濟。此平民住所建筑之所以不可或緩也。”[38]《青島平民住所管理及租賃細則》（1931年）更明確規定：“本所系為嘉惠平民而設，房間無多，暫取嚴格主義，以本市充當傭工苦力與攤販小商及貧苦婦女為限。”并規定“教員學生、陸海軍官兵、各機關職員、警士及各機關公役、商販營業資本滿五百元以上者、閑居游民無正當職業者、染有鴉片嗎啡等嗜好尚未戒絕者”不許申請平民住所。[39]在抗戰中召開的第三次全國內政會議上，有關官員也指出，“對于市區房屋不敷情形，政府亦應妥籌補救辦法，以謀供應平衡，而求居住問題之解決。”[40]在抗戰后的北平市政府也宣布：“房荒救濟本屬市行政一端。本市一年來房價、房租逐月增漲，擁有房產者往往高抬租價，濫索實物，倍取押租，推厥原因，不外供不應求及壟斷居奇之所致。此種人為之恐慌，自應以政府力量，予以徹底糾正。”[41]北平市地政局局長在北平市參議會上做報告的時候也指出：“本局成立以來，對此問題極為重視，并力謀救濟以樂民居。”“本局職司地政，對房荒之解決，責無旁貸。”[42]但囿于財力的限制政府未能大規模建設公共住宅，只能更多借助私人的力量，鼓勵私人建筑房屋和將空屋出租等。在國民黨政府遷臺之后，對待建筑市民住宅的政策就主動了許多。蔣介石曾提出：“在民生主義社會政策實施進程中，目前對衣、食、住、行各項問題之解決，惟住的問題尚在起步階段，故興建國民住宅工作，必須積極展開，尤以興建都市貧民住宅，最關重要。今后希擬訂切實進度計畫，每年至少應興建一萬戶。中央與省、市政府，應切實配合，共策其成。同時，此項工作為社會福利政策之一部分，目的在解決貧民居住問題，故觀念上應具救助精神，不可存有利潤思想，如投資不能全數收回，政府當另籌財源，以貼補等方式出之。政府對此應視為一種義務，不必作量入為出之計較。”[43]這也是《國民住宅條例》頒布的重要原因。

（二）注重運用市場的力量

在具體措施上，無論是土地法、行政立法和地方立法，都很重視用經濟的手段，來引導民間資本和私人力量解決住宅問題。特別是上海市。除了前述措施以外，上海市1947年冬令救濟委員會還曾推行房屋義賣計劃及房屋義賣券發行辦法，以救濟難民，解決房荒。[44]此可謂利用市場力量之大成。當時曾有學者專門從土地政策和住宅政策的角度討論這一辦法的意義。[45]這固然有當時政府財力非常薄弱、必須借助私人力量的因素，但政府包辦的方式從來不能徹底解決住宅問題。而且政府要對住宅保障承擔責任并不是說政府要為所有人提供住宅，或者政府要主導所有住宅建設，而不需要房地產市場發揮作用。而且，當時的立法很重視對私人建筑房屋的監管（如上海市對受資助建筑的平民住宅出賣或改變用途的限制和處罰），并通過更為優惠的經濟措施來引導私人力量投資于平民住宅的建設，如對平民住宅和普通房屋比例的規定、豁免平民住宅的全部稅捐等。這充分體現了立法者善于利用市場力量實現住宅保障的眼光和魄力。因為戰爭等原因，民國住宅立法未能盡數實施，難以判斷其實際效果。但考諸二戰后其他國家住宅保障的經驗，上述思路無疑是正確的。

（三）與土地問題一攬子解決

與當時西方國家的住宅法大多獨成體系不同，南京國民政府是將住宅問題放在土地使用的框架下來處理的。在舊土地法里且定名為“房屋救濟”。對此曾有一個學理上的解釋：

“房屋為土地的定著物，人民直接使用房屋，就是間接使用土地，故房屋使用問題亦應屬于市地使用問題范圍之內。”“市民住宅的問題，尤為市地使用中一個最重要的問題，有財力的人可以購買基地或租地自建住宅，財力不足的人只能租住房屋，更貧窮的人則并租住房屋也感著種種困難。故房屋使用問題，乃一變而為房屋救濟問題，這是本節定名為房屋救濟的理由。”[46]

從理論上來說，這一法律體系上的安排是比較科學的。住宅問題的產生很大程度上根源于土地價格的日益上漲和人口的增多。只有解決好土地問題，才能解決好住宅問題。這也是當時中國土地問題十分嚴重而住宅問題還不突出的現狀的反映。但同時，這也是對住宅問題簡單化的一個表現，沒有認識到住宅問題和土地問題的重大不同。因而有關規定也比較原則和簡略，缺乏操作性。這直接導致抗戰爆發后不能很快適用，只好另行制定房屋租賃條例。[47]這固然是特殊情況下的應急措施，但也說明：附屬于土地法的住宅立法體系是存在很大問題的。在現代工業發達、城市人口激增的情況下，住宅問題日益重要，住宅法需要單獨成編。但土地問題的優先解決（如給住宅用地特別是廉租房和經濟適用房用地以更多的優惠）仍是應該強調的。

注釋:

[1] See David Hughes and Stuart Lowe， Social housing： law and policy， Butterworths，1995，p.4.

[2]《道路水利及土木行政》，泰東圖書局1925年版，第101、104頁；菲里波維：《收入及恤貧政策》，馬君武譯，上海中華書局1925年版，第257頁以下；孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟院1933年印刷，第269頁；史尚寬：“住宅問題與目前屋荒之救濟》，載《中華法學雜志”，復刊第一卷第十二號，1938年10月出版，第56頁。

[3] “大上海都市計劃圖草案報告書”，載《市政評論》第九卷第二、三期，1947年3月1日出版，第32頁。

[4] 轉引自：“廣州近年地價房租飛漲不已”，載《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。

[5] 《青島市政府行政紀要》第三編社會，青島市政府秘書處1933年編印，第42頁。

[6] 《青島市政府行政紀要》第五編工務，青島市政府秘書處1933年編印，第35頁。

[7] “武漢市住房的基本情況”，《武漢政報》第三卷第一期，1952年。

[8] 方逖生：“論廣州市的市政”，載《市政評論》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第27頁。

[9] 《江蘇省政府三十四、三十五年政情述要》，法學所圖書館藏。

[10]“武漢市住房的基本情況”，《武漢政報》第三卷第一期，1952年。

[11] “南昌示范市之建設”，載《市政評論》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第40頁。

[12] 李國桓：《從土地政策的立場論上海市冬令救濟房屋義賣》，載地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第14頁

[13] 吳尚鷹：《土地問題與土地法》，商務印書館1935年版。.

[14] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟院1933年印刷，第256頁。

[15] 西方國家設有住宅視察員，負責此類工作。見[德]菲里波維：《收入及恤貧政策》，馬君武譯，上海中華書局1925年版，第265頁。

[16] 本文考察以積極保障為主，房租管制（包括規定標準租金、強制空屋出租等內容）等消極措施不多贅述。下同。

[17] 劉燕谷：《社會救濟法之商榷》，載《中華法學雜志》第四卷第二期，1945年2月出版，第24頁。關于該法立法精神的解說，參見洪蘭友：《社會救濟法的立法精神》，載《中華法學雜志》第三卷第六期，1944年7月出版，第1—2頁。

[18] 參見史尚寬：《土地法原論》，臺灣正中書局1975年版，第195頁。

[19] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟院1933年印刷，第260頁。

[20] 《第三次全國內政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學所圖書館藏。

[21] 《第三次全國內政會議報告書》，1941年12月，第171頁，法學所圖書館藏。

[22] 《西德的“房荒”問題》，載《國外住宅問題和房產管理》，北京市房地產管理局調查研究室1981年12月編印，第94頁。

[23] 《第三次全國內政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學所圖書館藏。

[24] 1943年國民政府頒布了適用于全國的《房捐條例》，規定凡沒有依照土地法征收土地改良物稅的市縣政府所在地，以及其他商務繁盛地，住民聚居在三百戶以上的，其房屋均應征收房捐。

[25] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟院1933年印刷，第266至271頁；史尚寬：《土地法原論》，臺灣正中書局1975年版，第193頁。

[26] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟院1933年印刷，第271頁。

[27] 《第三次全國內政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學所圖書館藏。

[28] 見《各收復區城市房屋修建方針》，載《善救準則》，善后救濟總署江西分署1946年編印。

[29] 地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第五期， 1948年年6月1日出版，第27頁。

[30] 筆者未能在國民政府公報和有關文獻上找到正式公布的條文或消息。

[31] 《上海市市政法規匯編三集》社會類，第187頁以下，1929年版。上海特別市工務局曾于1927年提出實行獎勵市民筑屋政策，并經第33次市政會議通過，但似未頒布。呈文見《市行政法》公文，民國法政學會1927年編輯出版，第50頁。

[32] 上海市政府編印：《上海市政府法規匯編》（1945年9月至1947年12月），第631頁。

[33] 抗戰中曾有類似的意見：“改良貧民窟應同時擇地建造貧民房屋。”見《第三次全國內政會議報告書》，1941年12月，第171頁，法學所圖書館藏。

[34] 上海市政府編印：《上海市政府法規匯編》（1945年9月至1947年12月），第633頁。

[35] 地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16頁。

[36] 《江蘇省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，中國社科院法學所圖書館藏。

[37] 《迪化市政府工作計劃》民國三十六年度，地政第42項“土地使用限制及房屋救濟”，法學所圖書館藏。

[38] 《青島市政府行政紀要》第五編工務，青島市政府秘書處1933年編印，第35頁。

[39] 《青島市政府行政紀要》第五編工務，青島市政府秘書處1933年編印，第36頁。

[40] 《第三次全國內政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學所圖書館藏。

[41] 《光復后一年之北平》，1946年10月版，第112頁，法學所圖書館藏。

[42] 《北平市參議會第一屆第一次會議會刊》，1947年12月版，第41頁，法學所圖書館藏。

[43] 楊與齡：《房屋之買賣委建合建或承攬》，臺北：中正書局1984年版，第9頁。

[44] 原文見地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第三期，1948年4月1日出版，第40頁

[45] 李國桓：《從土地政策的立場論上海市冬令救濟房屋義賣》，載地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第13頁。據上海社科院出版社1998年版《上海住宅建設志》（第六篇舊有住宅，第六章平民村，第三節義賣房屋）的資料，該項住宅救濟計劃于1948年4月全部竣工。

[46] 朱章寶：《土地法理論與詮解》，商務印書館1936版，第151頁。

[47] 有關分析見史尚寬：《住宅問題與目前屋荒之救濟》，載《中華法學雜志》復刊第一卷第十一號，1938年9月出版。