托馬斯·克倫威爾(1485—1540)是英國近代社會轉(zhuǎn)型時(shí)期杰出的政治家，英王亨利八世的首席國務(wù)大臣。16世紀(jì)30年代，他全面主持英國政府事務(wù)。在他的影響和操縱下，英國推行宗教改革，進(jìn)行“政府革命”。他既解決了中古西歐持久難決的教俗權(quán)力之爭，建立起國家的外部主權(quán)，又加強(qiáng)了中央集權(quán)，確立了國王在疆域內(nèi)的最高權(quán)威。他眾多而經(jīng)久的行政改革為“治理他著手締造的新國家提供了整套機(jī)構(gòu)。他在這一方面也和其他多方面一樣，證明他既富于遠(yuǎn)見卓識，也善于具體操作，這里他再次充分顯示了一位富有建設(shè)性的政治家的風(fēng)度，是罕見其匹的”[1] (P184)。克倫威爾所倡導(dǎo)的改革，代表了新貴族和新興資產(chǎn)階級的利益。他努力排除外力干涉來建立具有獨(dú)立主權(quán)的新型君主制國家，并為英國確立了一套行政機(jī)構(gòu)，奠定了英國政治的基礎(chǔ)。因此，克倫威爾在英國向近代國家過渡中做出了卓越的貢獻(xiàn)。

一、克倫威爾推動英國民族主權(quán)國家的建立

中世紀(jì)的英國嚴(yán)格意義上講只是一個(gè)地理概念，還不是現(xiàn)代意義上的國家。國家的外部主權(quán)因受羅馬教廷的干涉而不完整；國家內(nèi)部主權(quán)因封建貴族擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)、軍事權(quán)以及司法權(quán)，而不能正常運(yùn)行；國王對封建貴族只有“宗主權(quán)”，而沒有“主權(quán)”，國王的權(quán)力無法在貴族的領(lǐng)地執(zhí)行，況且有些邊境地區(qū)和威爾士仍然獨(dú)立于國家權(quán)力之外。國家政務(wù)和王室家政沒有嚴(yán)格區(qū)分。 宗教改革為英國民族國家的產(chǎn)生帶來契機(jī)。16世紀(jì)30年代，克倫威爾主政后敏銳地認(rèn)識這一點(diǎn)。克倫威爾借著國家的權(quán)力，依靠議會的支持，以宗教改革為突破口，巧妙地把國王的個(gè)人動機(jī)融入到民族國家的整體利益當(dāng)中[2] (P100)，頒布一系列法案，打破了教皇對世俗國家的控制，建立起國家的外部主權(quán)。1533年克倫威爾主持下，國會通過了“上訴法案”。法案明確宣布“本英格蘭為一主權(quán)國家”，“國王擁有至高無上的權(quán)力，能夠?qū)Πㄉ畟H和俗界在內(nèi)的所有人的一切行為進(jìn)行審判”，“在國王之下的僧侶和世俗人組成政治社會，各自在宗教領(lǐng)域和世俗領(lǐng)域享有司法行政權(quán)，不受任何來自帝國之外勢力的干涉”[3] (P353)。“上訴法案”的公布，不僅從法律上堵塞了羅馬教廷通過司法訴訟案件干涉英國事務(wù)的渠道，而且在事實(shí)上造成了與羅馬的決裂，切斷了英國同羅馬教廷外部聯(lián)系的紐帶，確立了國家在其領(lǐng)土范圍之內(nèi)的獨(dú)立主權(quán)。 同時(shí)，克倫威爾重新調(diào)整了國家與教會的關(guān)系，把教會的司法權(quán)和征稅權(quán)也轉(zhuǎn)移到了國家手中。1532年3月，克倫威爾代表國會下院草擬了《反教區(qū)主教請?jiān)笗罚l責(zé)了教會獨(dú)立的司法權(quán)力，主張廢除與國王的法律精神相違背的現(xiàn)存所有教會法[3] (P333—335)。1534年，國會通過“教士順從法”，把宗教案件的最后裁決權(quán)轉(zhuǎn)移到世俗人手中[4] (P183)。1534年國會通過的“至尊法案”宣布，國王是“英國教會的最高首腦”，“他和他的后嗣應(yīng)當(dāng)被視作為安立甘教的英國教會在塵世唯一領(lǐng)袖”[3] (P364)，擁有處理宗教事務(wù)的全權(quán)。同年頒布的“叛逆法”，規(guī)定嚴(yán)懲那些蓄意侵犯國王的尊嚴(yán)與權(quán)威者，從而以法律的形式強(qiáng)化了國王在王國內(nèi)的政治權(quán)威。同年，“教士首年薪俸法”付諸實(shí)施，剝奪了羅馬教廷對英國的征稅權(quán)。1536年和1540年，國會又兩次頒布封閉修道院、沒收修道院財(cái)產(chǎn)的法令，摧毀了“教皇政治最后的避風(fēng)港”[5] (P295)。1540年，國會還頒布法令，取消教會的避難權(quán)，教堂圣所不再是王室權(quán)威和法律的嚴(yán)重障礙。這樣，宗教改革后，教會作為獨(dú)立的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)不復(fù)存在，教士在國家政治生活中的影響大為削弱，其活動范圍則逐漸退回到宗教領(lǐng)域。 如果說宗教改革建立了國家的外部主權(quán)和對教會的權(quán)威，那么，16世紀(jì)30年代克倫威爾政府對特許地和邊境地區(qū)實(shí)行的政策，就在疆域之內(nèi)確立了國王的最高權(quán)威。 16世紀(jì)30年代，都鐸政府采取一系列有效措施，消除地方的離心因素，打擊地方的割據(jù)勢力。1536年，托馬斯·克倫威爾起草了一項(xiàng)關(guān)于特許地和自由區(qū)的法令，明確規(guī)定只有國王才擁有對叛逆罪、謀反罪免予追究的權(quán)力，王國內(nèi)任何地方的司法裁判權(quán)只能由國王授予，郡和自治領(lǐng)的伯爵，必須以國王的名義行事[1] (P175—176)。該項(xiàng)法令頒布實(shí)施后，除極少數(shù)例外，幾乎所有特許地的封建特權(quán)都被取消，德拉姆郡的獨(dú)立狀態(tài)亦結(jié)束。整個(gè)英國第一次無條件地聽命于威斯敏斯特的統(tǒng)一調(diào)度。只有到這時(shí)，國王的權(quán)力才真正達(dá)到了封建貴族的領(lǐng)地之內(nèi)，中世紀(jì)國王的“宗主權(quán)”才最后變成了統(tǒng)一的政治權(quán)力，即“國家主權(quán)”。 1536年，克倫威爾政府出兵鎮(zhèn)壓以“神恩巡禮”為名的北方地區(qū)地方勢力的騷亂，沒收了諾森們蘭公爵的全部領(lǐng)地，處決了參與叛亂的諾福克公爵。1537年夏，在北方設(shè)立了由中央直接控制的常設(shè)機(jī)構(gòu)——北方委員會，取代了愛德華四世以來統(tǒng)治北方的臨時(shí)委員會，管轄北方五郡[1] (P176—178)，有效地削弱了北方分裂勢力，保證了中央對北方強(qiáng)有力的控制。從此，北方在中世紀(jì)游離于中央政府之外的分裂歷史結(jié)束了，普通法和司法制度引入了北方，北方真正成為英格蘭王國的有機(jī)組成部分。 政府對威爾士的政策也獲得了成功。1534年政府發(fā)布一項(xiàng)法令，將邊境內(nèi)所有殺人案和叛逆罪的審判權(quán)移交到在邊境上設(shè)立的英格蘭法庭。1536年的一項(xiàng)法令規(guī)定，威爾士和切斯特應(yīng)與英格蘭一樣設(shè)置四季法庭和治安法官。緊接著，國會又通過合并令，取消威爾士和邊境地區(qū)的界線，把威爾士公國并入英國，廢除邊境上的領(lǐng)地，將其中一部分并入原有的威爾士和英格蘭的郡，其余地區(qū)則劃為五個(gè)新郡。新建郡和自治城市得到24位國會議席[1] (P172—175)。大約從1539年開始，來自威爾士各郡和自治城市的代表已經(jīng)坐在威斯敏斯特的國會大廳內(nèi)共商國是了。1540年，克倫威爾死后，國王加強(qiáng)中央集權(quán)，國家對內(nèi)確立最高主權(quán)的政策仍繼續(xù)推行。 克倫威爾政府的這些行動，體現(xiàn)了“國家權(quán)威在疆域之內(nèi)排斥任何其它權(quán)威”[6] (P20)的現(xiàn)代原則，掃除了中央政府對地方有效統(tǒng)治的障礙，刷新了地方與中央的關(guān)系，從而構(gòu)成了現(xiàn)代意義上統(tǒng)一國家的有機(jī)整體，從根本上結(jié)束了中世紀(jì)封建國家的分散離心傾向。

亨利八世時(shí)，舊的王室管家機(jī)構(gòu)已經(jīng)無法適應(yīng)社會變化形勢的需要，由此，16世紀(jì)30年代，克倫威爾對國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大刀闊斧的更新與改造，被埃爾頓教授稱為“都鐸政府革命”。 首先，建立脫離宮廷的政府機(jī)構(gòu)樞密院，推動了國家向制度化行為模式的演變。 早在中世紀(jì)，英國就存在著國王的樞密委員會，其職能隨著不同國王的個(gè)性變化不很確定，或?yàn)樽稍儯驗(yàn)樾姓袝r(shí)二者兼而有之。亨利七世時(shí)，整頓了樞密委員會，使之兼有咨詢和行政兩種職能，參與國家重大問題的決策。此時(shí)樞密委員會還不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，也沒有固定成員，樞密官人數(shù)眾多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在亨利七世25年的統(tǒng)治期內(nèi)，有183人參加過樞密會議，最多的一次出席者達(dá)40多人[7] (P28)，不但不便召集開會，而且被舊的教俗貴族充斥[8] (P5)。這種龐大松散的局面，影響了政府的辦事效率。克倫威爾的前任渥爾塞曾試圖改變這種狀況，但這次改革未能成功，不過它卻為克倫威爾重新組織樞密院、最終使它成為一種制度奠定了基礎(chǔ)[9] (P84—85)。 1534—1536年克倫威爾著手促使樞密會議從松散的大議會中獨(dú)立出來，并使其規(guī)范化。他首先重建樞密會議的核心即由部分成員組成的常務(wù)顧問班子，不斷增強(qiáng)其權(quán)力，并把它置于自己的操縱之下[8] (P250)。議會的首腦本為國王，但克倫威爾成為實(shí)際上的仲裁者。克倫威爾以首席國務(wù)秘書的身份擬定樞密會議的詳細(xì)議程，對議會草案進(jìn)行修改和審批，并藉此控制樞密會議[8] (P316)。克倫威爾還設(shè)立了一個(gè)管理名冊和會議記錄的官員，使樞密會議進(jìn)一步程式化，規(guī)范化[8] (P349)。至此，樞密院成為獨(dú)立于王室管家機(jī)構(gòu)之外、具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)和工作程序的政府行政機(jī)構(gòu)。樞密院的19名成員，全是國家的重要官吏，具有特殊才干和專門特長，掌握著國家或王室的重要部門[8] (P321)。樞密院成員的數(shù)額，同后來正式的樞密院成員相同。樞密院定期開會，作為一個(gè)整體管理國家事務(wù)。這表明此時(shí)克倫威爾已經(jīng)基本上建立起樞密會議[8] (P319)。克倫威爾的這項(xiàng)改革使樞密院成為獨(dú)立于國王宮廷之外，管理國家公務(wù)的常設(shè)性行政機(jī)構(gòu)，使國家向著制度化范式轉(zhuǎn)變。 其次，提高國務(wù)秘書的地位，擴(kuò)大其職權(quán)范圍。國務(wù)秘書原是宮廷中低微的職務(wù)，擔(dān)任國務(wù)秘書的人一般都是沒有貴族爵位的人[4] (P292)。1533年克倫威爾接替伽狄納主教擔(dān)任國務(wù)秘書。他利用伽狄納離職之機(jī)接近國王，并掌握各部門的大權(quán)，使國務(wù)秘書一職發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。 克倫威爾首先奪取了掌璽大臣的權(quán)力。克倫威爾當(dāng)政時(shí)期，簡化政府辦公手續(xù)，削弱掌璽大臣的權(quán)力，由國務(wù)秘書經(jīng)管各種印璽，負(fù)責(zé)文件的簽發(fā)[8] (P339)。以后國王的各種印章在政府公務(wù)中都不起實(shí)際作用了。在印璽處由國務(wù)秘書經(jīng)管后，印璽處的機(jī)構(gòu)脫離了國王內(nèi)廷，不再由國王控制，逐漸成為國家機(jī)構(gòu)的一部分。這些印璽不再是國王的私人印璽，第一次為國家政府所有。以后御鑒處代替了御璽處成為行政中心，由作為國務(wù)秘書的克倫威爾親自主持[8] (P5)。克倫威爾的這些改革措施提高了政府的辦事效率，擴(kuò)大了國務(wù)秘書的職權(quán)，使政府機(jī)構(gòu)更具官僚制度化。 1539年，國務(wù)秘書地位已相當(dāng)顯赫，有一項(xiàng)法令，已把秘書與大法官、財(cái)政大臣這樣的重要官吏相提并論[8] (P126)。克倫威爾不僅建立起首席秘書與政府部門的聯(lián)系，將它們置于自己的領(lǐng)導(dǎo)之下，還通過與樞密院的關(guān)系，對樞密院下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的具體領(lǐng)導(dǎo)，把自己變成了事實(shí)上的樞密院首腦、國王的首席行政大臣。 再次，改革國家財(cái)政制度。克倫威爾主持的財(cái)政改革是政府改革中最重要的方面之一。財(cái)政改革是由宗教改革引起的。16世紀(jì)初期，亨利八世由于窮兵黷武，鋪張浪費(fèi)，以及外交活動，急需大筆款項(xiàng)，王室入不敷出，經(jīng)常性的收入不能滿足他的需要。于是王室不得不尋求獲得財(cái)源的新方式與新策略。這也是宗教改革和國家機(jī)構(gòu)變革的動因之一[10] (P235—236)。 克倫威爾掌握政府要職后，進(jìn)行了財(cái)政改革。改革之前都鐸王室的收入基本上由國庫、國王特權(quán)總稽查與蘭開斯特公爵領(lǐng)地三個(gè)部門管理。這種多元、混亂的方式一直統(tǒng)治著王室財(cái)政管理。宗教改革開始后，由于沒收教會地產(chǎn)，財(cái)政收入大規(guī)模增加。戲劇般增加的巨額收入使原來的財(cái)政機(jī)制已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，于是亨利八世責(zé)成具有豐富理財(cái)經(jīng)驗(yàn)的改革派領(lǐng)導(dǎo)人托馬斯·克倫威爾進(jìn)行財(cái)政改革。克倫威爾借助國會通過一系列法案，將教會的財(cái)產(chǎn)和收入轉(zhuǎn)入王室手中。克倫威爾通過國會法令成立六個(gè)平行的稅收機(jī)構(gòu)和普通監(jiān)察法院(主管亨利七世和渥爾塞時(shí)期所獲土地的收入)，打破了內(nèi)廷的一統(tǒng)局面。法案詳細(xì)規(guī)定了這些稅收機(jī)構(gòu)的目的、職能、人員和規(guī)章[8] (P299)。除國庫仍保持以往的管理方式外，其他各財(cái)政法院都賦予了近代化的財(cái)政管理體制，設(shè)立具有高度辦事效率的財(cái)政大臣，根據(jù)其權(quán)力掌握現(xiàn)金，直接審查賬目，并進(jìn)行預(yù)算，平衡收支，擁有國家印章，有著規(guī)定的各種專職人員與權(quán)限、賬目與結(jié)賬手續(xù)，并有一套專門的從中央到地方的稅收機(jī)構(gòu)。改革后的財(cái)政部門成為秩序良好、分工明確的常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，并在政府行政機(jī)構(gòu)與王室管家機(jī)構(gòu)的分離中率先得到獨(dú)立發(fā)展。克倫威爾推行的財(cái)政機(jī)構(gòu)改革促使英國朝著有系統(tǒng)有效率的近代國家財(cái)政管理制度邁出了關(guān)鍵的一步。 克倫威爾建立了相對穩(wěn)定的稅收制度。1534年，他整頓財(cái)政，從國會獲得十五分之一稅、什一稅和補(bǔ)助金的保證[7] (P62)。同年，實(shí)施“教士首年薪俸法”，把原來流入教廷的定期收入截留給國家財(cái)政。此外又對英國境內(nèi)的教士薪俸征收1/10的所得稅[3] (P358—359)，這些收入與國家關(guān)稅收入一起，構(gòu)筑了都鐸國家制度化稅收的基礎(chǔ)。 最后，提高議會下院的地位，促進(jìn)下院的發(fā)展。都鐸王朝以前，議會已存在二百余年，它主要是一個(gè)批準(zhǔn)征稅和審理重大司法案件的非常設(shè)機(jī)構(gòu)，由教俗貴族組成的上院為主體，而由騎士和城市代表組成的下院則居于從屬地位。宗教改革后，議會本身發(fā)生了重大變化。 克倫威爾控制“宗教改革議會”。他控制議會的最有效方式是以國務(wù)秘書的身份擬定議會的詳細(xì)議程，并親自審批議會草案的副稿[8] (P299)。同時(shí)他還通過收買、贊助各地頭面人物，以及暗示、下達(dá)指令等方式，確保國王所內(nèi)定的候選人當(dāng)選和政府的動議順利通過。因此，有人認(rèn)為他是整個(gè)都鐸時(shí)代“最積極主動的議會選舉操縱人”，是“該國第一個(gè)議會政治家”[11] (P140)。他控制議會的方式為16、17世紀(jì)的國務(wù)秘書沿用。 下院地位的提高主要表現(xiàn)在上院立法能力的削弱和下院立法能力的增強(qiáng)。克倫威爾借助宗教改革的有利形勢，敦促“宗教改革議會”開創(chuàng)了政府議案必須首先提交下院審議的先例，致使上院保持了多年的立法優(yōu)勢地位一去不返，從此政府議案大多由下院創(chuàng)議。到了瑪麗時(shí)期，由上院創(chuàng)議的議案已經(jīng)降至議案總數(shù)的1/4。及至伊麗莎白在位晚期，上院提案已不到議會提案總數(shù)的1/5[1] (P172—175)。在立法問題上，下院成為國王的合作者，給予國王以巨大支持，使許多法案得以順利通過，同時(shí)，下院從國王那獲得許多權(quán)力。下院作為國家機(jī)構(gòu)的組成部分得到承認(rèn)。當(dāng)然，國王的權(quán)力不是絕對的，克倫威爾并不是讓亨利八世成為一個(gè)獨(dú)裁者，而是要使國王在議會中享有最高權(quán)力。 由于克倫威爾解散修道院，修道院長從上院消失，因而僧侶貴族保守勢力被削弱；同時(shí)懾于王權(quán)的強(qiáng)大，“世俗貴族在議會活動中變得相當(dāng)溫順隨和，絕大多數(shù)情況下總能主動配合政府”[12] (P124)。相反，鄉(xiāng)紳和新興資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大為增強(qiáng)，政治地位日益提高，他們成為城市或地方的代表，進(jìn)入下院，逐漸成為下院的核心。這些都有利于下院地位的加強(qiáng)。之后，下院取代上院成為議會的主體，國王在議會中行使最高權(quán)力，英國議會正向著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。