近代自憲政運(yùn)動(dòng)發(fā)生以來(lái)，各界關(guān)于憲政模式的與實(shí)踐的探索從未間斷。如何在兼顧中國(guó)傳統(tǒng)資源與世界大勢(shì)之間確立一種符合國(guó)情的憲政體制，始于孫中山的五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)。孫中山不愿走西方三權(quán)分立的代議制政體的老路，極欲在中國(guó)建立一個(gè)駕乎歐美、蘇俄之上的以國(guó)民大會(huì)集權(quán)為立國(guó)原則的最新式共和國(guó)[1]。但是，孫中山生前未能在實(shí)踐中檢驗(yàn)他的憲政構(gòu)想，五權(quán)憲法論許多細(xì)節(jié)未備，主要限于原則和理論的層面，可操作性不強(qiáng)。這并不意味我們可以因此而苛責(zé)前人，正如錢(qián)端升所言：“先生關(guān)于憲法的主張，并非經(jīng)久不變，亦并未事事有所指示。我國(guó)將來(lái)的制憲者，茍能熟知先生所處的環(huán)境，嚴(yán)守先生整個(gè)遺教的精神，而不為文字所拘泥，則伸縮的余地自極可觀。”[2]對(duì)孫中山遺留下來(lái)的，需要的是后繼者進(jìn)一步的探索與努力。晚年的孫中山深受歐洲大陸激進(jìn)思潮的，并力求從傳統(tǒng)文化中尋求一些可資借鑒的資源。其負(fù)面所及，使國(guó)民黨專(zhuān)制統(tǒng)治者后來(lái)完全置議會(huì)和司法獨(dú)立于不顧，走上以黨代政、司法黨化的不歸路。孫中山的五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)和從“軍政”經(jīng)“訓(xùn)政”最后到“憲政”的建國(guó)三階段論，對(duì)近代中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)造成了極為復(fù)雜而深遠(yuǎn)的影響。

民國(guó)時(shí)期的憲政運(yùn)動(dòng)及立憲主義思潮是中國(guó)近代憲政史中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。本文以20世紀(jì)30年代的憲政運(yùn)動(dòng)為背景，以孫中山五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)為基點(diǎn)，通過(guò)對(duì)“五五憲草”和“期成憲草”的比較研究來(lái)闡述這一特定時(shí)期中國(guó)立憲主義思潮的艱難演進(jìn)。

一、各界對(duì)“五五憲草”的批評(píng)

1936年打著孫中山旗幟的南京國(guó)民政府正式頒布“五五憲草”，該憲草是在國(guó)民黨壟斷了制憲權(quán)的特殊歷史條件下產(chǎn)生的。國(guó)民黨往往抓住孫中山遺教中的只言片語(yǔ)，卻忽略蘊(yùn)涵于其中的基本精神，致使“五五憲草”與五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)貌合而神離。這主要表現(xiàn)在總統(tǒng)個(gè)人集權(quán)與國(guó)民大會(huì)集權(quán)、中央集權(quán)與中央和地方均權(quán)之分際上。因此，“五五憲草”背離了孫中山關(guān)于人民的“政權(quán)”支配政府的“治權(quán)”和均權(quán)主義的地方自治等憲政原則。國(guó)民黨的根本錯(cuò)誤，就在于既打著孫中山的旗幟，以實(shí)行憲政為建國(guó)之最終目標(biāo)相標(biāo)榜，卻又留戀一黨專(zhuān)權(quán)。這種表里不一的虛偽的政治道德是最不得人心的。

“五五憲草”的嚴(yán)重缺陷令渴望憲政的社會(huì)各界十分失望。它從1933年開(kāi)始起草到最后問(wèn)世、從抗戰(zhàn)全面爆發(fā)到1946年1月政治協(xié)商會(huì)議召開(kāi)，便一直遭到各階層人民和在野黨派的抨擊。1936年5月底，憲草墨跡未干，剛剛在上海成立的全國(guó)各界救國(guó)聯(lián)合會(huì)就在宣言中嚴(yán)正指出：“中央最近頒布憲法草案及國(guó)民大會(huì)組織法，不但絲毫沒(méi)有表示在訓(xùn)政久已屆期之后放棄一黨的專(zhuān)政，反而想進(jìn)一步一面在立法上鞏固一黨專(zhuān)政的基礎(chǔ)，一面加緊對(duì)異己勢(shì)力的壓迫。”[3]

這一時(shí)期各階層特別是知識(shí)界對(duì)憲草的批評(píng)大致表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，當(dāng)時(shí)輿論批評(píng)最多的是關(guān)于人民自由權(quán)利的條款。因?yàn)閷?duì)于權(quán)利如何規(guī)定和保障，是檢驗(yàn)真假憲政的根本標(biāo)志。“五五憲草”雖也冠冕堂皇地寫(xiě)上了“中華民國(guó)之主權(quán)屬于國(guó)民全體”，并列舉了人民所擁有的種種自由權(quán)利，但都加上了“非依不得限制”的字樣，即憲草采用的是《訓(xùn)政時(shí)期約法》所使用的“法律保障主義”的做法（法律保障主義實(shí)等于法律限制主義），而不是“憲法直接保障主義”。后者的意圖在于保障憲法規(guī)定的權(quán)威性，而不使憲法規(guī)定的人民自由權(quán)利流于空談。這正如時(shí)人所指出的：憲草作如此規(guī)定，實(shí)“為政府留一隨時(shí)限制民權(quán)之余地”。我們只要聯(lián)系這個(gè)時(shí)期的政治現(xiàn)實(shí)，就不難判斷約法及憲草中這些條款的真正價(jià)值。1935年北平、天津10校學(xué)生在發(fā)表的《爭(zhēng)自由宣言》中說(shuō)：“奠都以來(lái)，青年之遭殺戮者，報(bào)紙記載至三十萬(wàn)人之多，而失蹤監(jiān)禁者更不可勝計(jì)……著作乃人民之自由，而北平一隅，民國(guó)二十三年焚毀書(shū)籍竟達(dá)千余種以上。杜重遠(yuǎn)先生系愛(ài)國(guó)志士，竟以‘妨礙邦交’而受刑事審判。此外刊物之被禁，作家之被捕，更不可勝計(jì)。”[4]1932年底成立的中國(guó)民權(quán)保障同盟繼人權(quán)運(yùn)動(dòng)之后，又一次在華夏大地豎起了一面保障人權(quán)的旗幟。不久，全國(guó)律師協(xié)會(huì)在沈鈞儒、江庸等領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)起冤獄賠償運(yùn)動(dòng)。然而，這些為維護(hù)基本人權(quán)的英勇抗?fàn)幉豢赡軓母旧洗賱?dòng)國(guó)民黨進(jìn)行真正的憲政改革。知識(shí)界對(duì)憲政的渴求和官方實(shí)施憲政的真實(shí)意圖之間的深刻矛盾，決定了由政府主導(dǎo)的一系列自上而下的制憲舉措不可能產(chǎn)生振奮人心的效應(yīng)。憲法是“人民制裁政府的法律”，“政府中負(fù)制憲責(zé)任的人，仿佛把這個(gè)重要原則忽略了。”[5]如果說(shuō)“五五憲草”和《訓(xùn)政時(shí)期約法》有什么不同的話(huà)，就是在名義上取消國(guó)民黨一黨專(zhuān)政的規(guī)定，打出“還政于民”的旗號(hào)，以此獲得其統(tǒng)治的合法性。

其次，各階層對(duì)“五五憲草”第一章第一條“中華民國(guó)為三民主義共和國(guó)”也非常不滿(mǎn)。憲政時(shí)期若仍以三民主義為國(guó)人唯一的政治信仰，不僅違背信仰自由的憲政原則，而且否認(rèn)了任何一個(gè)不以三民主義為政治信仰的政黨未來(lái)執(zhí)政的合法性，從而以國(guó)家根本大法的形式保證國(guó)民黨對(duì)政權(quán)的繼續(xù)壟斷。如果“政府先在憲法上訂定三民主義的范圍，憲法的本身卻已成了干涉自由的法律了。”[6]三民主義為國(guó)民黨之主義，黨治時(shí)期固可依三民主義以言政，今以開(kāi)放政權(quán)，實(shí)行民治，而又以三民主義為將來(lái)政治之桎梏，這是“假民治之名，以續(xù)行黨治之實(shí)”。近代中國(guó)這種以政黨意識(shí)形態(tài)規(guī)定國(guó)體的壞傳統(tǒng)，使憲法成為國(guó)民黨的憲法，民國(guó)也變成了黨國(guó)。可見(jiàn)，憲政引入中國(guó)，從一開(kāi)始就未能形成良好傳統(tǒng)，最嚴(yán)重的后果莫過(guò)于一黨政治成為唯一有效的政治模式。實(shí)行憲政，應(yīng)使各政黨在法律上一律平等。如果將在野黨的地位剝奪無(wú)遺，實(shí)與憲政精神大相違背。

最后，社會(huì)輿論對(duì)政體也頗為詬病，矛頭直指總統(tǒng)集權(quán)制和中央集權(quán)制，認(rèn)為這是一部“人民無(wú)權(quán)、總統(tǒng)萬(wàn)能”的憲草。這一點(diǎn)將在后文詳細(xì)論及。

社會(huì)輿論對(duì)“五五憲草”的批評(píng)，表明了各階層對(duì)結(jié)束國(guó)民黨的黨治、制定一部民主憲法以實(shí)行憲政的期盼。然而，有成文憲法，不一定就有憲政。鑒于訓(xùn)政時(shí)期約法實(shí)施的不良狀況，救國(guó)會(huì)領(lǐng)袖章乃器就公開(kāi)表示他沒(méi)有興趣去談憲法問(wèn)題，因?yàn)椤皺?quán)利的爭(zhēng)取是踏進(jìn)憲政時(shí)期的一塊階石”。他指出：憲政運(yùn)動(dòng)是大眾的事，應(yīng)成為群眾運(yùn)動(dòng)，而憲法研究只是少數(shù)學(xué)者的事，附屬于憲政運(yùn)動(dòng)，它是“群眾力量的基礎(chǔ)上面的一個(gè)上層建筑”[7]。國(guó)家社會(huì)黨主要成員之一的羅隆基撰文全面闡述了憲政與憲法的差異以及現(xiàn)實(shí)政治急待改革的緊迫性。他說(shuō)：憲法與憲政是兩個(gè)不同的問(wèn)題。憲法是法律條文，條文發(fā)生了實(shí)際效力，能夠見(jiàn)諸實(shí)行，才算憲政。國(guó)家盡可以有憲法，盡可以有極精細(xì)完美的憲法，國(guó)家依然可以沒(méi)有憲政。英國(guó)沒(méi)有成文憲法，卻有憲政。要什么樣的憲政呢？羅隆基認(rèn)為真正的憲政要具備三個(gè)條件：“法治而非人治”、“民主而非專(zhuān)制”、“和平的政治而非武力的政治”。今后中國(guó)的政治問(wèn)題不是有沒(méi)有一份形式的憲法，而是實(shí)際政治能否具備上面三個(gè)大原則。具備了這三個(gè)原則，中國(guó)雖然沒(méi)有形式上的成文憲法，卻已走上了“憲政的正軌”。羅隆基呼吁在憲法正式生效之前，國(guó)人應(yīng)從五個(gè)方面先謀事實(shí)上的改革：

（1）怎樣使全國(guó)人民中沒(méi)有任何人或任何一部分人站在超越法律的地位？

（2）怎樣使全國(guó)人民在法律上一律平等？

（3）怎樣使全國(guó)人民有參加統(tǒng)治的平等機(jī)會(huì)？

（4）怎樣使全國(guó)人民能夠享受自由權(quán)利？

（5） 怎樣使武力的政治變成和平的政治？怎樣能用和平方式轉(zhuǎn)移政權(quán)？[8]

羅隆基這篇政論的不同之處，就在于他指出了要實(shí)行真正的憲政，不能僅滿(mǎn)足于紙上談兵，更重要的是通過(guò)現(xiàn)實(shí)政治的改革為憲政開(kāi)辟道路，即首先要清除那些人治、專(zhuān)制、武力的政治等事項(xiàng)，才能逐步走上法治政治的軌道。上述五個(gè)方面的改革，與其說(shuō)是實(shí)施憲政的前提條件，不如說(shuō)它本身就是憲政的。

然而，集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身的國(guó)民黨不可能進(jìn)行真正的憲制改革。“五五憲草”和《國(guó)民大會(huì)組織法》、《國(guó)民大會(huì)選舉法》公布后，政府開(kāi)始籌備召開(kāi)制憲的國(guó)民大會(huì)，并大張旗鼓地進(jìn)行國(guó)大代表選舉運(yùn)動(dòng)。如此大規(guī)模地讓千千萬(wàn)萬(wàn)的普通百姓參加選舉，這在中國(guó)近代史上還是第一次。此次大范圍的選舉活動(dòng)萌發(fā)和助長(zhǎng)了相當(dāng)一部分國(guó)人的政治參與熱情，介于國(guó)共之間的青年黨、國(guó)社黨、第三黨以及救國(guó)會(huì)、職業(yè)社等中間黨派先后投身于憲政運(yùn)動(dòng)，這是執(zhí)政的國(guó)民黨始料未及的。

國(guó)民大會(huì)原定于1936年11月12日召開(kāi)，可直到“七七蘆溝橋事變”，國(guó)大代表尚未全部選出。這既有客觀因素的影響，也是國(guó)民黨對(duì)結(jié)束訓(xùn)政、實(shí)行憲政缺乏誠(chéng)意的真實(shí)反映。

二、“期成憲草”對(duì)“五五憲草”重大修正

在抗戰(zhàn)初期國(guó)民黨采取某些開(kāi)明措施、國(guó)共兩黨合作抗日之時(shí)，青年黨、國(guó)社黨、第三黨以及救國(guó)會(huì)、職業(yè)教育社等中間黨派也開(kāi)始活躍起來(lái)。在1939―1940年的憲政運(yùn)動(dòng)中，中間黨派借國(guó)民參政會(huì)這個(gè)民主講壇，再度要求對(duì)“五五憲草”進(jìn)行修正。由25位參政員組成的國(guó)民參政會(huì)憲政期成會(huì)也積極工作，中間黨派參政員在其中發(fā)揮了骨干作用。1939年11月，在昆明西南聯(lián)大的羅隆基、周炳琳、陶孟和、羅文干、錢(qián)端升以及傅斯年、張君勱等期成會(huì)會(huì)員受憲政期成會(huì)委托，研究憲草。這批富有聲望資歷的學(xué)者，以學(xué)理性思維和冷靜的態(tài)度，慎重對(duì)待國(guó)家根本大法的草擬工作。他們定時(shí)“集會(huì)研究，并推羅隆基主稿。稿成后，討論數(shù)月，幾經(jīng)修正”[9]。這個(gè)憲草文稿后來(lái)向憲政期成會(huì)正式提出，名為《中華民國(guó)憲法草案（五五憲草）修正案》，共7章120條。因這個(gè)草案是在昆明研討而成的，故又稱(chēng)為“昆明憲草”。

“昆明憲草”起草者認(rèn)為，“五五憲草”與孫中山五權(quán)憲法的遺教頗多出入之處，它有三個(gè)重要缺點(diǎn)：“人民政權(quán)運(yùn)用不靈”、“中央地方權(quán)限不清”、“行政方針列入基本大法”。為補(bǔ)救上述缺點(diǎn)，“昆明憲草”對(duì)“五五憲草”的修正主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（1）于五五憲草第三章中增設(shè)“國(guó)民議政會(huì)”，作為國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間之常設(shè)機(jī)關(guān)，以便“人民政權(quán)得到有效之行使”，使“主權(quán)在民”名副其實(shí)；

（2）于五五憲草中增添“中央與地方”一章，以“劃清中央與地方之職權(quán)”；

（3）將五五憲草第六章“國(guó)民”、第七章“教育”刪除，以符合憲法“條文簡(jiǎn)短、字句明確”之旨。[10]

1940年3月20日，憲政期成會(huì)舉行第三次全體會(huì)議，其中心工作是對(duì)“五五憲草”逐項(xiàng)研究，并擬成最后修正案，供即將召開(kāi)的一屆五次國(guó)民參政會(huì)討論通過(guò)。期成會(huì)同人“懔于使命之嚴(yán)重，既不敢輕率從事，亦無(wú)人固執(zhí)成見(jiàn)”，對(duì)憲草的研討極其認(rèn)真[11]。當(dāng)時(shí)憲政期成會(huì)收到各界人士對(duì)憲草及國(guó)民大會(huì)組織法、選舉法的諸多意見(jiàn)，其中最重要的材料來(lái)自三個(gè)方面：一個(gè)是云南教授派羅隆基等提出的“昆明憲草”；一個(gè)是救國(guó)會(huì)派沈鈞儒等提出的“我們對(duì)于‘五五憲草’的意見(jiàn)”；還有一個(gè)是共產(chǎn)黨參政員董必武等提出的“關(guān)于國(guó)民大會(huì)組織法、選舉法及五五憲草的意見(jiàn)”。這三個(gè)材料有一共同點(diǎn)，即都認(rèn)為在國(guó)民大會(huì)休會(huì)期間必有不少重要國(guó)事需要處理，設(shè)置一個(gè)常設(shè)機(jī)關(guān)或常務(wù)委員會(huì)之類(lèi)的機(jī)構(gòu)非常必要。有鑒于此，憲政期成會(huì)很快達(dá)成共識(shí)：為防止國(guó)民大會(huì)最高統(tǒng)治權(quán)（政權(quán)）的失落，必須設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，以代行國(guó)民大會(huì)的部分職權(quán)。

28日，蔣介石召集黃炎培、張君勱、羅隆基、張瀾、左舜生、李璜、錢(qián)端升等了解會(huì)議情況。這時(shí)的蔣介石也許還未明白設(shè)立國(guó)民大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的要害之處，他表示“對(duì)于憲草內(nèi)容等，盡可加以周詳?shù)难芯俊保艺病胺e極提倡全國(guó)各處舉行憲政座談會(huì)”[12]。蔣介石“懇切開(kāi)朗”的態(tài)度對(duì)期成會(huì)會(huì)員無(wú)疑是一個(gè)鼓舞。第二天，期成會(huì)在綜合各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上最終完成了對(duì)“五五憲草”的修改工作，名為《中華民國(guó)憲法草案（五五憲草）之修正案》，共8章138條。由于這個(gè)草案是憲政期成會(huì)同人一手制訂的，故簡(jiǎn)稱(chēng)“期成憲草”。

“期成憲草”對(duì)“五五憲草”的最大修正，是它理清了國(guó)民大會(huì)和立法院這兩個(gè)架床疊屋式機(jī)構(gòu)的職權(quán)，立法院成為純粹意義上的立法技術(shù)部門(mén)，并在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間設(shè)置國(guó)民大會(huì)議政會(huì)，“議政員為150至200人，由國(guó)民大會(huì)互選之”，“任期為3年，連選得連任”。議政會(huì)行使九項(xiàng)重要職權(quán)[13]，在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代表國(guó)民大會(huì)對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)會(huì)。這樣，總統(tǒng)及行政部門(mén)的權(quán)力便受到議政會(huì)較多的制約。而“五五憲草”僅規(guī)定國(guó)民大會(huì)“每三年由總統(tǒng)召集一次”，會(huì)期一個(gè)月。“組織龐大，會(huì)期稀少短促”，且由“總統(tǒng)召集國(guó)民大會(huì)而罷免總統(tǒng)，固為不近情理之事”，這就對(duì)國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間凌駕于五種治權(quán)之上的總統(tǒng)沒(méi)有從制度上加以設(shè)防，由是導(dǎo)致“國(guó)民缺乏行使主權(quán)的有效”[14]。因此，當(dāng)時(shí)的輿論對(duì)“期成憲草”關(guān)于議政會(huì)的設(shè)計(jì)，反響強(qiáng)烈，贊成者頗眾，就連國(guó)民參政會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王世杰對(duì)此也很感興趣，反對(duì)者亦有之。時(shí)論指出：“這是對(duì)于整個(gè)憲草的重大改變，是一切談憲政的人所不應(yīng)忽略的。”[15]

憲政期成會(huì)依據(jù)孫中山權(quán)能分治、以權(quán)制能原則及他們對(duì)這一原則的解讀，在“期成憲草”中對(duì)“五五憲草”作了重大修正。

第一，將“五五憲草”中立法院的重要職權(quán)移交給議政會(huì)。他們指出，“五五憲草”沒(méi)有完全依循孫中山的權(quán)能分治原則，因?yàn)榱⒎ㄔ菏侵螜?quán)系統(tǒng)中的一個(gè)立法技術(shù)性機(jī)構(gòu)，其職權(quán)應(yīng)是就立法事項(xiàng)向各院及各部委提出質(zhì)詢(xún)，然后根據(jù)國(guó)民大會(huì)確定的立法原則，制定法律，再提交國(guó)民大會(huì)審議復(fù)決。正如張君勱在參政會(huì)上作說(shuō)明時(shí)所言：“立法院為政府之一部，依據(jù)中山先生遺教，只能行使治權(quán)。”[16]而“五五憲草”第64條規(guī)定：“立法院有議決法律案、預(yù)算案、戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他關(guān)于重要國(guó)際事項(xiàng)之權(quán)。”顯然，這些重要職權(quán)屬于政權(quán)系統(tǒng)范圍內(nèi)的權(quán)力，而不屬于治權(quán)系統(tǒng)。在任何一個(gè)立憲國(guó)家，這些重大事項(xiàng)均由國(guó)民或其代表機(jī)關(guān)來(lái)討論決定，而“五五憲草”卻將這些權(quán)力劃歸只應(yīng)掌握治權(quán)的立法院，便造成了治權(quán)侵越政權(quán)的現(xiàn)象。“期成憲草”試圖理順政權(quán)與治權(quán)之劃分，將“五五憲草”中立法院擁有的政權(quán)系統(tǒng)的權(quán)力移交給國(guó)民大會(huì)議政會(huì)。雖然，“期成憲草”和“五五憲草”在規(guī)定國(guó)民大會(huì)的職權(quán)方面沒(méi)有什么區(qū)別，但由于前者有常設(shè)機(jī)構(gòu)之設(shè)置，情形便大不一樣。就“期成憲草”的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，不僅原本屬于立法院行使的議決戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、條約案等重要職權(quán)，一律移交給議政會(huì)，“立法院所轄者，獨(dú)有預(yù)算、決算及法律案”，而且這三項(xiàng)亦牽涉到政權(quán)與治權(quán)兩方面，故立法院也只能作出初議，議政會(huì)則握有創(chuàng)制立法原則及復(fù)決之權(quán)，即議政會(huì)控制了立法權(quán)，立法院則成為立法技術(shù)之專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)。立法院有能，議政會(huì)有權(quán)，這與中山先生的遺教相合。

第二，議政會(huì)在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代行監(jiān)督治權(quán)的職能。“五五憲草”雖規(guī)定掌握行政權(quán)的總統(tǒng)（行政院對(duì)其負(fù)責(zé)）及中央政府其它四院院分別對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)國(guó)民大會(huì)對(duì)中央法律有創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，使人民的政權(quán)無(wú)法監(jiān)督與控制政府的治權(quán)。為了充分體現(xiàn)孫中山“以權(quán)制能”的憲政原則，“期成憲草”特設(shè)議政會(huì)，以便在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代表國(guó)民大會(huì)行使一系列監(jiān)督政府的權(quán)力，這是“期成憲草”對(duì)五權(quán)憲法“以權(quán)制能”原則在制度設(shè)計(jì)上的進(jìn)一步充實(shí)、與完善。

首先表現(xiàn)為議政會(huì)對(duì)五院的制約。“期成憲草”規(guī)定：在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間，議政會(huì)“受理監(jiān)察院依法向國(guó)民大會(huì)提出之彈劾案”，且監(jiān)察院“對(duì)行政、司法、立法、、監(jiān)察各院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)之彈劾案，經(jīng)國(guó)民大會(huì)議政會(huì)出席議政員三分之二之通過(guò)時(shí)，被彈劾之院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)即應(yīng)去職”。同時(shí)，議政會(huì)亦有權(quán)對(duì)行政院院長(zhǎng)及部委長(zhǎng)官提出“不信任案”，只要經(jīng)出席議政員三分之二通過(guò)時(shí)，政府長(zhǎng)官即應(yīng)去職[17]。國(guó)社黨領(lǐng)袖張君勱在參政會(huì)上作說(shuō)明時(shí)表示：“議政會(huì)對(duì)行政院可通過(guò)不信任案，但不能彈劾總統(tǒng)，此為人民對(duì)行政有限度之監(jiān)督制裁”，其好處是使總統(tǒng)用人“必能選賢舉能”[18]。就“期成憲草”關(guān)于議政會(huì)與五院關(guān)系的規(guī)定來(lái)看，它無(wú)疑極有利于加強(qiáng)政權(quán)對(duì)治權(quán)的監(jiān)控。

其次表現(xiàn)為議政會(huì)對(duì)總統(tǒng)的監(jiān)督。“期成憲草”規(guī)定：議政會(huì)“對(duì)國(guó)家政策或行政措施，得向總統(tǒng)及各院院長(zhǎng)、部長(zhǎng)、委員會(huì)委員長(zhǎng)提出質(zhì)詢(xún)，并聽(tīng)取報(bào)告”，“凡經(jīng)議政會(huì)復(fù)決通過(guò)之法律案，總統(tǒng)應(yīng)依法公布之。”議政會(huì)“對(duì)于監(jiān)察院提出之總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾案，經(jīng)出席議政員三分之二決議受理時(shí)，應(yīng)即召集臨時(shí)國(guó)民大會(huì)，為罷免與否之決定”。總統(tǒng)雖有權(quán)發(fā)布緊急命令，為必要之處置，“但發(fā)布命令后，應(yīng)即提交國(guó)民大會(huì)議政會(huì)追認(rèn)”[19]。當(dāng)然，總統(tǒng)對(duì)議政會(huì)亦有某些牽制權(quán)，即“總統(tǒng)對(duì)于議政會(huì)對(duì)行政院院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)通過(guò)之不信任案，如不同意，應(yīng)召集臨時(shí)國(guó)民大會(huì)為最后之決定”，“如國(guó)民大會(huì)否決議政會(huì)之決議，則應(yīng)另選議政會(huì)議政員，改組國(guó)民大會(huì)議政會(huì)”[20]。這是總統(tǒng)在間接行使對(duì)議政會(huì)的否決權(quán)。

再次，“期成憲草”加強(qiáng)了司法權(quán)的獨(dú)立地位。“五五憲草”規(guī)定司法院為中央政府行使司法權(quán)之最高機(jī)關(guān)，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，任期三年，“司法院院長(zhǎng)對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)其責(zé)任”[21]。這表明司法院作為中央政府之一部，將受到代議機(jī)關(guān)的過(guò)多干涉而失去獨(dú)立性，更惶論對(duì)國(guó)民大會(huì)制定的法律享有違憲審查權(quán)。而“期成憲草”規(guī)定司法院為中華民國(guó)之最高法院，有統(tǒng)一解釋法律、命令之權(quán)，法官依法律獨(dú)立審判。同時(shí)“法官非受刑罰或懲戒處分，或禁治產(chǎn)之宣告，不得免職；非依法律不得停職、轉(zhuǎn)任或減俸”[22]。這意味著法官的身份及物質(zhì)保障得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)，司法權(quán)的行使無(wú)后顧之憂(yōu)，只須忠于法律，無(wú)須對(duì)任何其它機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

總之，“期成憲草”根據(jù)權(quán)力相互制約的憲政精髓對(duì)“五五憲草”作了一次大手術(shù)。一是把國(guó)民大會(huì)的部分權(quán)力委托給議政會(huì)，二是把立法院的部分職權(quán)移交給議政會(huì)，使總統(tǒng)及五院的權(quán)力在國(guó)大閉會(huì)期間仍受到不同程度的制約，這是對(duì)五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)的充實(shí)和發(fā)展，并非國(guó)民黨方面所指責(zé)的設(shè)置議政會(huì)有違五權(quán)憲法的遺教。因?yàn)橐谷嗣竦恼?quán)真正控制政府的治權(quán)，就必須在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間設(shè)立一常設(shè)機(jī)關(guān)，代行國(guó)民大會(huì)的部分職權(quán)。否則，政權(quán)如何能控制治權(quán)？筆者以為，設(shè)置常設(shè)機(jī)關(guān)是對(duì)孫中山“以權(quán)制能”憲政理念合乎邏輯的發(fā)展。如果說(shuō)有什么違背的話(huà)，那便是憲政期成會(huì)在五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)享有話(huà)語(yǔ)霸權(quán)的情勢(shì)下，盡可能把分權(quán)制衡原則運(yùn)用到“期成憲草”中，在國(guó)民大會(huì)及議政會(huì)（立法權(quán)）、總統(tǒng)及行政院（行政權(quán)）、司法院（司法權(quán)）之間建立相互監(jiān)控的權(quán)力制約機(jī)制。通過(guò)提高立法權(quán)和司法權(quán)的地位，力圖對(duì)民初以來(lái)立法權(quán)的不振、司法權(quán)的不強(qiáng)而造成的黨權(quán)或行政權(quán)專(zhuān)橫的政治病態(tài)進(jìn)行糾正，可謂用心良苦。

所謂分權(quán)制衡，指彼此相分的權(quán)力形成制約關(guān)系，其中任何一部分權(quán)力都不能獨(dú)占優(yōu)勢(shì)，使國(guó)家各部分權(quán)力在運(yùn)行中保持總體平衡，即通過(guò)權(quán)力間的“相互反對(duì)權(quán)彼此鉗制”，以便使其“協(xié)調(diào)地前進(jìn)”[23]。為確保公民的各項(xiàng)自由權(quán)利，對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使確立一定的限度，并通過(guò)權(quán)力間相互制約的手段，保證使其在法治的軌道上運(yùn)作，這是憲政設(shè)計(jì)所致力解決的主要課題。

第一，立法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系是事關(guān)政體的最重要的一組關(guān)系。正如前述，作為民意機(jī)關(guān)的國(guó)民大會(huì)及議政會(huì)既掌握立法權(quán)，又對(duì)掌握行政權(quán)的總統(tǒng)及行政院發(fā)生牽制作用。不過(guò)，總統(tǒng)對(duì)議政會(huì)也不是完全消極被動(dòng)的，總統(tǒng)也擁有牽制議政會(huì)的權(quán)力。這表現(xiàn)在以下幾方面：（1）對(duì)于議政會(huì)通過(guò)的對(duì)行政院正副院長(zhǎng)的不信任案，總統(tǒng)有不同意權(quán)。（2）國(guó)家遇有緊急事故須為急速處分時(shí)，總統(tǒng)只須“經(jīng)行政會(huì)議之決議”，便可發(fā)布緊急命令，爾后方提交議政會(huì)追認(rèn)。（3）總統(tǒng)可通過(guò)其領(lǐng)導(dǎo)下的行政院向立法院提出法律案和預(yù)決算案，作為議政會(huì)制定法律、復(fù)決預(yù)決算的依據(jù)，以此來(lái)間接介入、制約立法權(quán)。

第二，關(guān)于行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。“期成憲草”規(guī)定“司法院設(shè)院長(zhǎng)一人，由總統(tǒng)任免之”，同時(shí)總統(tǒng)有權(quán)行使大赦、特赦、減刑之權(quán)，司法院無(wú)權(quán)干涉，這便構(gòu)成了行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的牽制。而司法院也有制約總統(tǒng)及行政院的力量，司法院掌理“行政訴訟之審判”，并有“統(tǒng)一解釋法律、命令之權(quán)”，這使它可以對(duì)違反法律的一切行政官員進(jìn)行追究。同時(shí)司法院還是憲法解釋委員會(huì)成員之一，享有司法審查權(quán)，它可以通過(guò)對(duì)憲法解釋委員會(huì)施加影響的辦法，宣布行政立法或總統(tǒng)某些行為違憲[24]。更重要的是，身份及物質(zhì)保障使法官有終身任職的可能，使他們獨(dú)立審判而擺脫行政權(quán)的控制。

第三，關(guān)于立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。在“期成憲草”中，議政會(huì)只要通過(guò)監(jiān)察院提出的對(duì)司法院正副院長(zhǎng)的彈劾案，則正副院長(zhǎng)即應(yīng)去職。而且國(guó)民大會(huì)及議政會(huì)創(chuàng)制、復(fù)決的法律一旦生效，司法院就必須執(zhí)行，除非它被憲法解釋委員會(huì)宣布為違憲。這兩項(xiàng)便是立法權(quán)對(duì)司法權(quán)的制約。同時(shí)，司法權(quán)對(duì)立法權(quán)亦有制約的力量，即司法院作為憲法解釋委員會(huì)的成員之一，審查立法權(quán)的行使是否違憲，若哪一項(xiàng)法律被憲法解釋委員會(huì)宣布為違憲，那么司法院便可中止執(zhí)行。

綜上所述，“期成憲草”的特質(zhì)主要體現(xiàn)在國(guó)民大會(huì)議政會(huì)的設(shè)計(jì)以及司法權(quán)地位的提高等方面。怪不得親國(guó)民黨的人士指責(zé)其對(duì)“五五憲草”一切條文“或刪或改”，都“以‘議政會(huì)’的增設(shè)為主眼”，凡“無(wú)礙于‘議政會(huì)’之職權(quán)的，都勉強(qiáng)聽(tīng)任存在”，而“恐與擬增‘議政會(huì)’的精神和作用有所抵觸的”，則“一律刪除”[25]。筆者以為，議政會(huì)之設(shè)立及分權(quán)制衡機(jī)制之引入，克服了孫中山有關(guān)論述中流于空疏的方面。

另一方面，“期成憲草”設(shè)計(jì)者崇尚權(quán)力分立與相互制約原則，這與孫中山所主張的國(guó)民大會(huì)集權(quán)體制和建立高效運(yùn)行的“萬(wàn)能政府”的目標(biāo)難以一致。憲政所要解決的核心問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是規(guī)范和控制國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，二是保障公民的自由權(quán)利。也可以說(shuō)這是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，前者是憲政的法治表征，后者則是憲政的根本旨趣。孫中山所構(gòu)想的五權(quán)憲法是一個(gè)理想化的憲政學(xué)說(shuō)，它十分重視民意的表達(dá)和參政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，卻忽略了在封建專(zhuān)制主義根深蒂固的中國(guó)，有效地規(guī)范和控制國(guó)家權(quán)力以及權(quán)力之間相互制衡的深刻意義。人民怎樣才能切實(shí)地控制政府行為？國(guó)民大會(huì)這個(gè)國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)所擁有的四大民權(quán)靠什么去保障？這些無(wú)法回避的問(wèn)題在孫中山的憲政思想中卻找不到很好的答案。由于國(guó)民大會(huì)幾年才開(kāi)一次，閉會(huì)期間又無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)，因而它缺乏切實(shí)可行的足以鉗制政府的真正權(quán)力，很容易演繹出一個(gè)只有分工而沒(méi)有真正分權(quán)的高度集權(quán)的治權(quán)系統(tǒng)。孫中山的“權(quán)能分治”論是從一個(gè)無(wú)形的假定出發(fā)，即掌握治權(quán)的人都是先知先覺(jué)者，他們都能象諸葛亮為阿斗辦事那樣，為人民做工。對(duì)于這些先知先覺(jué)的專(zhuān)門(mén)家，人民無(wú)需防范、限制他們，應(yīng)放手讓他們?nèi)ジ伞＿@表明孫中山的憲法思想顯示出中國(guó)古代以德治為基礎(chǔ)的圣賢政治的痕跡。他的權(quán)能分治論、訓(xùn)政論和以黨治國(guó)論中某些消極落后的因素，確給其后的國(guó)民黨專(zhuān)制統(tǒng)治者以可乘之機(jī)。“五五憲草”充分利用了孫中山思想中的消極因素，所以在五權(quán)憲法模式中引入權(quán)力相互制約的因素，不僅不是“期成憲草”的局限性，相反，恰恰是它進(jìn)步性之所在。何況在權(quán)力相互制約的關(guān)系中，“期成憲草”并未完全照搬西方三權(quán)分立模式，而是試圖在堅(jiān)持國(guó)民大會(huì)地位不可動(dòng)搖的前提下，在國(guó)民大會(huì)議政會(huì)、總統(tǒng)及行政院、監(jiān)察院、司法院之間建立起某種程度上的權(quán)力制約機(jī)制，這種不規(guī)則的分權(quán)制衡關(guān)系明顯向議政會(huì)這一重心傾斜。

三、“期成憲草”成為一堆廢紙

任何一部憲法的制定實(shí)質(zhì)上都映襯著各階層各政黨在特定時(shí)期力量的較量。抗戰(zhàn)時(shí)期，以中間黨派及知識(shí)界為代表的大后方民主力量所發(fā)起的憲政運(yùn)動(dòng)，是直指國(guó)民黨一黨專(zhuān)制、力爭(zhēng)實(shí)行法治以保障人權(quán)的進(jìn)步運(yùn)動(dòng)。當(dāng)然，在孫中山思想的旗幟下進(jìn)行抗?fàn)師o(wú)疑是弱小者成就事業(yè)的最佳選擇。期成會(huì)同人大多把分權(quán)制衡視為消弭專(zhuān)制獨(dú)裁的有力武器，因而對(duì)孫中山所主張的國(guó)民大會(huì)集權(quán)體制中一些不切實(shí)際的方面，作了一些充實(shí)和變通。正是因?yàn)樽h政會(huì)的重大職權(quán)一旦寫(xiě)入國(guó)家大法，國(guó)民黨的訓(xùn)政與黨治便很難繼續(xù)，正是因?yàn)椤捌诔蓱棽荨钡恼w設(shè)計(jì)具有一定的分權(quán)制衡色彩，存有打天下者坐天下觀念的國(guó)民黨人不可能接受這樣的方案，這便決定了“期成憲草”難逃胎死腹中之命運(yùn)。

1940年4月，國(guó)民參政會(huì)一屆五次大會(huì)在重慶開(kāi)幕，憲政是主要議題之一。5日下午，大會(huì)正式討論憲政期成會(huì)歷時(shí)數(shù)月所提出的憲草修正案，由國(guó)民參政會(huì)議長(zhǎng)蔣介石主持。立法院院長(zhǎng)孫科首先報(bào)告“五五憲草”的起草經(jīng)過(guò)，并強(qiáng)調(diào)說(shuō)它以建國(guó)大綱為依據(jù)，完全是“遵奉總理的三民主義”，具有“過(guò)渡性和進(jìn)步性”，并認(rèn)為這部憲草“大體可采用”[26]。他對(duì)“期成憲草”持保留態(tài)度，尤其對(duì)增設(shè)議政會(huì)“力持反對(duì)”[27]。這就給“期成憲草”的命運(yùn)帶來(lái)了不祥之兆。

接著，張君勱以憲政期成會(huì)召集人的身份，作了40分鐘的報(bào)告，說(shuō)明期成會(huì)開(kāi)會(huì)的經(jīng)過(guò)和修正“五五憲草”各點(diǎn)的理由。為了消除國(guó)民黨方面的疑慮和反對(duì)，張君勱對(duì)國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間為什么要設(shè)置議政會(huì)作了最精彩的說(shuō)明。他指出：國(guó)民主要是通過(guò)代議機(jī)關(guān)審議預(yù)算決算、質(zhì)詢(xún)行政方針、參與和戰(zhàn)大計(jì)以及提出對(duì)政府的不信任案來(lái)監(jiān)督政府的，“若此等政權(quán)人民不能行使，可謂民國(guó)之政權(quán)完全落空”。“五五憲草”的最大弱點(diǎn)即在于人民政權(quán)運(yùn)用不靈，立法院既非政權(quán)機(jī)關(guān)，而2千余人的國(guó)民大會(huì)3年才集會(huì)一次。在政權(quán)無(wú)從著落的情況下，常設(shè)性的議政會(huì)可以彌補(bǔ)其缺陷，成為“經(jīng)常的國(guó)大”。 張君勱特別強(qiáng)調(diào)設(shè)置議政會(huì)并不違背五權(quán)憲法遺教，也不會(huì)對(duì)“政府有能”的原則和總統(tǒng)的權(quán)力造成損害[28]。為爭(zhēng)取國(guó)民黨對(duì)設(shè)置議政會(huì)的同意，張君勱使出了渾身解數(shù)，但這一主張仍遭到國(guó)民黨方面的激烈反對(duì)。

此時(shí)蔣介石起立致辭，謂時(shí)間已到，但有幾點(diǎn)個(gè)人對(duì)憲法的意見(jiàn)要貢獻(xiàn)給大會(huì)。他說(shuō)，這是一個(gè)難得的機(jī)會(huì)，集全國(guó)富有政治學(xué)問(wèn)與經(jīng)驗(yàn)的人士于一堂，盼能自由發(fā)表意見(jiàn)，公開(kāi)討論，俾得良好結(jié)果。接下來(lái)他話(huà)鋒一轉(zhuǎn)，聲稱(chēng)有兩個(gè)原則為制憲所必須遵循，希望大家特別注意：（1）行憲一定要做到“權(quán)與能分開(kāi)”。民元以來(lái)，中國(guó)迭次憲法之所以失敗，就是因?yàn)闆](méi)有實(shí)行“政權(quán)與治權(quán)劃分之原則”。（2）不要忘記“權(quán)與能的劃分”是“總理在政治上最大之發(fā)明”。蔣強(qiáng)調(diào)：行憲之初，憲法規(guī)定“愈詳細(xì)，愈繁密，尤其對(duì)于政府職權(quán)限制得愈嚴(yán)格，就愈不能實(shí)現(xiàn)”[29]。最后他提醒各參政員要兼顧到之政治實(shí)際及中國(guó)固有的精神，力言“憲法須富于彈性，使其能推行無(wú)阻”[30]。

第二天，大會(huì)繼續(xù)審議憲草問(wèn)題，蔣介石仍親自主持。會(huì)議一開(kāi)始，國(guó)民黨參政員和在野黨派參政員就圍繞國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間是否需要設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)以及政權(quán)與治權(quán)的區(qū)分等問(wèn)題，掀起了一番舌戰(zhàn)。國(guó)民黨參政員認(rèn)為：“政權(quán)只有選舉、罷免、創(chuàng)制與復(fù)決四種”，至于“期成憲草”賦予議政會(huì)的“預(yù)算、決算、宣戰(zhàn)、媾和等權(quán)”，則“不能算作政權(quán)”。他們主張國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間不必設(shè)立議政會(huì)，只要“將國(guó)民大會(huì)會(huì)期改為每年一次”即可[31]。中間黨派參政員則認(rèn)為，議政會(huì)擁有的權(quán)力屬于政權(quán)而非治權(quán)，并反復(fù)說(shuō)明設(shè)立議政會(huì)也是依據(jù)孫中山的遺教，沒(méi)有違背權(quán)能區(qū)分的原則。羅隆基、左舜生、鄒韜奮、王造時(shí)、董必武等力主“設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)”，指出國(guó)民大會(huì)即使每年召開(kāi)一次，也不能很好地解決“人民政權(quán)運(yùn)用不靈”的問(wèn)題[32]。雙方辯論中，竟有一位國(guó)民黨參政員起來(lái)“破口大罵”，簡(jiǎn)直等于表示“憲政是不必要的”，并大肆詆毀憲政運(yùn)動(dòng)。他的這一頓大罵不但使各在野黨派“聽(tīng)了為之寒心”，對(duì)憲政前途“冷了半截”，就是旁聽(tīng)席上國(guó)民黨中的開(kāi)明分子也“為之搖頭嘆息”。[33]

在雙方爭(zhēng)論甚烈、憲草其它各點(diǎn)尚未展開(kāi)討論的情況下，蔣介石坐不住了。他一反先前的溫和姿態(tài)，發(fā)表了一篇批駁“期成憲草”的長(zhǎng)篇演說(shuō)，公然對(duì)議政會(huì)“牽制政府權(quán)力之規(guī)定表示不滿(mǎn)”，且“語(yǔ)侵羅隆基等”，使“國(guó)社黨及青年黨諸參政員頗懊喪”。[34]作為國(guó)民參政會(huì)議長(zhǎng)和中國(guó)戰(zhàn)時(shí)最高領(lǐng)袖，蔣在參政會(huì)開(kāi)會(huì)期間理應(yīng)對(duì)參政員采取寬容態(tài)度，他的言行顯然違背了國(guó)民參政會(huì)所應(yīng)體現(xiàn)的民主性。據(jù)當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的梁漱溟事后回憶，蔣演說(shuō)的主要分為兩段：頭一段，“力斥修正案之意見(jiàn)（議政會(huì)之主張），為襲取歐西之議會(huì)政治，與總理遺教完全不合”。次一段，“力言制憲必求其能見(jiàn)施行，切勿去事實(shí)過(guò)遠(yuǎn)”，如修正案設(shè)立議政會(huì)，將會(huì)導(dǎo)致“對(duì)執(zhí)政之束縛太甚”，實(shí)為不能施行之制度，如“強(qiáng)行之，必遭破壞”。蔣還宣稱(chēng)，一切意見(jiàn)“同送將來(lái)制憲之國(guó)民大會(huì)，不必付表決”。他最后露骨地表示：“今后國(guó)人如以國(guó)事倚畀于我，亦就不要束縛我才行。”蔣為人圓滑，這次卻如此“態(tài)度坦率，為向來(lái)所少見(jiàn)”。[35]

作為憲政期成會(huì)半年來(lái)唯一成果的“期成憲草”，經(jīng)蔣介石“強(qiáng)有力之表示”后，輕易被“無(wú)形打消”，這使熱心憲政運(yùn)動(dòng)的中間黨派參政員“冷水澆背，不勝寒心”，“群知其無(wú)被采用之希望矣”。不久，國(guó)民政府宣布原定于1940年11月12日召開(kāi)的國(guó)民大會(huì)不能按期舉行，日期另定。這種毫無(wú)誠(chéng)意的拖延態(tài)度，致使抗戰(zhàn)中期轟轟烈烈的憲政運(yùn)動(dòng)趨于沉寂。這充分表明：蔣介石及國(guó)民黨最高層仍不愿放棄國(guó)民黨的黨治和特權(quán)，缺乏結(jié)束訓(xùn)政的誠(chéng)意。統(tǒng)治集團(tuán)這種專(zhuān)制思想是20世紀(jì)上半葉中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)屢遭挫折的癥結(jié)之一。

四、 與反思

憲政的精義在于規(guī)范、制約公權(quán)力以保障私權(quán)利。對(duì)權(quán)力腐敗的控制方式大體有四種：以制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力和以道德制約權(quán)力。筆者以為，分權(quán)制衡、以權(quán)力制約權(quán)力的政體設(shè)計(jì)則是憲政與法治的基石，而法律、道德以及公民個(gè)人、社團(tuán)所享有的權(quán)利要在遏止權(quán)力腐敗方面發(fā)揮作用，則以分權(quán)制衡的政體設(shè)計(jì)為前提。清末民初以來(lái)中國(guó)百年憲政建設(shè)之所以難見(jiàn)事功，就在于救亡與革命需要的是集權(quán)制，而分權(quán)政體之缺失導(dǎo)致有憲法而無(wú)憲政、憲法和法律沒(méi)有權(quán)威的慘痛現(xiàn)實(shí)。18世紀(jì)末法國(guó)人權(quán)宣言所謂“一個(gè)權(quán)力沒(méi)有分立、權(quán)利得不到保障的就沒(méi)有憲法”，真乃不易之論。憲政期成會(huì)同人深受西方自由主義政治的熏陶，渴望在中國(guó)建立憲政及人權(quán)保障體制，于是在“期成憲草”中引入分權(quán)制衡的因素，這是對(duì)“五五憲草”總統(tǒng)集權(quán)制的否定，可謂抓住了憲政的精髓。

民族獨(dú)立是近代中國(guó)的頭等大事，內(nèi)憂(yōu)外患的環(huán)境不可能為中產(chǎn)階級(jí)的成長(zhǎng)和憲政的孕育提供最基本的社會(huì)條件。當(dāng)時(shí)正值第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期，中日民族矛盾壓倒一切。這種戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境、德意日法西斯主義橫行歐亞大陸的國(guó)際形勢(shì)以及中國(guó)傳統(tǒng)文化與奠基于自由主義之上的分權(quán)學(xué)說(shuō)之疏離，皆使得國(guó)民黨內(nèi)的集權(quán)論者無(wú)所顧忌，而真正的分權(quán)論者倒顯得底氣不足。因此，從憲政及人權(quán)保障體制來(lái)看，“期成憲草”亦有諸多局限。它在人權(quán)保障、政治信仰、中央和地方的關(guān)系等方面，與“五五憲草”無(wú)甚區(qū)別。

第一，在“個(gè)人無(wú)自由，惟團(tuán)體才有自由”的社會(huì)本位、民族本位思想的指導(dǎo)下，“期成憲草”中的人權(quán)條款仍采法律限制主義。如“人民有言論著作及出版之自由，非依法律不得限制”。

第二，在國(guó)民黨一黨專(zhuān)權(quán)的政治背景下，“期成憲草”仍把執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)寫(xiě)入其中。第一條即“中華民國(guó)為三民主義共和國(guó)”。只是在附記中，國(guó)社黨參政員張君勱、青年黨參政員左舜生聲明：“在憲法公布前應(yīng)請(qǐng)國(guó)民黨最高機(jī)關(guān)或領(lǐng)袖確定本條文不于抗戰(zhàn)以來(lái)各黨派之團(tuán)結(jié)、合法存在及其固有主義之信仰。”[36]

第三，在中央與地方關(guān)系上仍采中央集權(quán)制。分權(quán)政體不僅指中央權(quán)力機(jī)關(guān)之間的橫向制衡，也應(yīng)包括中央與地方之間的縱向制衡。中央與地方的關(guān)系一直是中國(guó)政治制度史上的難題。中央集權(quán)易形成中央的專(zhuān)制獨(dú)裁，過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方利益的地方分權(quán)易形成地方的分裂跋扈，故孫中山有針對(duì)性地提出了“均權(quán)主義”這個(gè)概念。他主張把事務(wù)的性質(zhì)作為劃分中央與地方管理權(quán)限的基本準(zhǔn)則，其界定是“凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方”，不偏于中央集權(quán)制或地方分權(quán)制[37]。孫中山特別重視縣自治，其所構(gòu)想的地方政制是以縣為基層自治單位，省為最高自治主體并與中央均權(quán)的。但是，以孫中山信徒自居的國(guó)民黨上層人物卻在“五五憲草”中規(guī)定“省政府執(zhí)行中央法令”，省長(zhǎng)“由中央政府任免”，而沒(méi)有給省規(guī)定任何可以行使的權(quán)力。“期成憲草”雖在中央政府層面引入了分權(quán)制衡機(jī)制，但在中央與地方的關(guān)系上與“五五憲草”如出一轍。稍有不同的是，“期成憲草”規(guī)定省議會(huì)享有“議決省預(yù)算、省決算”、“議決省單行規(guī)章”和“向中央提請(qǐng)罷免省長(zhǎng)”等權(quán)力。[38] [1] 孫中山先生崇尚直接民權(quán)，主張?jiān)诘胤綄?shí)現(xiàn)直接民主制，人民握有對(duì)官吏的選舉權(quán)、罷免權(quán)和對(duì)的創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。在中央不得以采取間接民主制，四大民權(quán)由國(guó)民大會(huì)掌握，政府五種治權(quán)（立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和權(quán)）對(duì)其負(fù)責(zé)。筆者以為：人民有權(quán)（政權(quán)即四大民權(quán)）、政府有能（五種治權(quán)）、權(quán)能分治、五種治權(quán)分立以及均權(quán)主義下的地方自治是五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)的核心，而對(duì)權(quán)能分治、以權(quán)制能的追求則是它的靈魂。參見(jiàn)王永祥、石畢凡：《孫中山“五權(quán)憲法”特質(zhì)之我見(jiàn)》，載《學(xué)術(shù)》（廣州）2001年第2期。

[2] 《錢(qián)端升學(xué)術(shù)論著自選集》，北京師范學(xué)院出版社，1991年版，第497頁(yè)。

[3] 《全國(guó)各界救國(guó)聯(lián)合會(huì)成立大會(huì)宣言》，《救國(guó)會(huì)》，出版社，1981年版，第88頁(yè)。

[4] 《一二?九運(yùn)動(dòng)》，人民出版社，1954年版，第144頁(yè)。

[5] 羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評(píng)論》第1期，1935年11月22日。

[6] 羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評(píng)論》第1期，1935年11月22日。

[7] 參見(jiàn)《章乃器文集》下卷，華夏出版社，1997年版，第365―366頁(yè)。

[8] 以上均見(jiàn)羅隆基：《我們要什么樣的憲政》，《自由評(píng)論》第1期。

[9] 以上均見(jiàn)羅隆基等：《五五憲草之修正》序言，《再生》第45期，1940年4月10日。

[10] 以上參見(jiàn)羅隆基等：《五五憲草之修正》，《再生》第45期。

[11] 《憲政期成會(huì)報(bào)告書(shū)》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)》第3卷《民族奮起與國(guó)內(nèi)》（下），四川大學(xué)出版社，1997年版，第1181頁(yè)。

[12] 鄒韜奮：《弁言》，見(jiàn)鄒韜奮等：《我們對(duì)于“五五憲草”的意見(jiàn)》，生活書(shū)店，1940年版，第1頁(yè)。

[13] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，國(guó)史館印行，1991年版，第570—572頁(yè)。

[14] 以上見(jiàn)羅隆基等：《五五憲草之修正》，《再生》第45期。

[15] 陳體強(qiáng)：《論設(shè)置國(guó)民大會(huì)議政會(huì)》，《今日評(píng)論》第3卷22期，1940年6月2日。

[16] 《中華民國(guó)憲法草案修正草案說(shuō)明書(shū)》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)》第3卷《民族奮起與國(guó)內(nèi)政治》（下），第1196頁(yè)。

[17] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，臺(tái)灣國(guó)史館印行，1991年版，第572頁(yè)。

[18] 《中華民國(guó)憲法草案修正草案說(shuō)明書(shū)》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)》第3卷《民族奮起與國(guó)內(nèi)政治》（下），第1196頁(yè)。

[19] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，臺(tái)灣國(guó)史館印行，1991年版，第572―574頁(yè)。

[20] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，臺(tái)灣國(guó)史館印行，1991年版，第572頁(yè)。

[21] “五五憲草”第76條、第77條，參見(jiàn)殷嘯虎：《近代中國(guó)憲政史》，上海人民出版社，1997年版，第318頁(yè)。

[22] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，臺(tái)灣國(guó)史館印行，1991年版，第577頁(yè)。

[23] 孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館，1982年版，第164頁(yè)。

[24] “期成憲草”第134條規(guī)定：法律與憲法抵觸者無(wú)效，命令與憲法或法律抵觸者無(wú)效。第135條規(guī)定：憲法之解釋?zhuān)蓱椃ń忉屛瘑T會(huì)為之。憲法解釋委員會(huì)設(shè)委員九人，由國(guó)民大會(huì)議政會(huì)、司法院、監(jiān)察院各推三人組織之。

[25] 樓桐孫：《評(píng)駁“議政憲草”“系統(tǒng)論”》，《時(shí)事類(lèi)編特刊》第53期，憲政憲草專(zhuān)號(hào)，1940年6月10日。

[26] 《憲草經(jīng)過(guò)及其的說(shuō)明——孫院長(zhǎng)在參政會(huì)報(bào)告》，重慶《大公報(bào)》，1940年4月8日。

[27] 梁漱溟：《論當(dāng)前憲政問(wèn)題》，《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社，1993年版，第553頁(yè)。

[28] 以上參見(jiàn)徐盈：《制憲的現(xiàn)階段——參政會(huì)旁聽(tīng)記之三》，重慶《大公報(bào)》，1940年4月6日。

[29] 《蔣介石對(duì)憲草與實(shí)施憲政之意見(jiàn)》，章伯鋒、莊建平主編：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)》第3卷《民族奮起與國(guó)內(nèi)政治》（下），四川大學(xué)出版社，1997年版，第1244―1245頁(yè)。

[30] 《參政會(huì)昨開(kāi)始討論會(huì)，制憲問(wèn)題成辯論中心》，重慶《大公報(bào)》，1940年4月6日。

[31] 金鳴盛：《政權(quán)與治權(quán)》，《時(shí)事類(lèi)編特刊》第53期，憲政憲草專(zhuān)號(hào)，1940年6月10日。

[32] 以上參見(jiàn)《參政會(huì)昨第六次會(huì)，憲草辯論結(jié)束》，重慶《大公報(bào)》，1940年4月7日。

[33] 鄒韜奮：《抗戰(zhàn)以來(lái)》，《國(guó)民參政會(huì)紀(jì)實(shí)》續(xù)編，重慶出版社，1985年版，第462—463頁(yè)。

[34] 《王世杰日記》，1940年4月6日，臺(tái)灣中央研究院近代史研究所1990年影印本。

[35] 梁漱溟：《論當(dāng)前憲政問(wèn)題》，《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社，1993年版，第553頁(yè)。

[36] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，臺(tái)灣國(guó)史館印行，1991年版，第566頁(yè)。

[37]《孫中山全集》第9卷，中華書(shū)局，1986年版，第123頁(yè)。

[38] 繆全吉編著：《中國(guó)制憲史資料匯編》，臺(tái)灣國(guó)史館印行，1991年版，第579頁(yè)。