論文摘要：生態(tài)文明是當(dāng)下國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的一種高級(jí)形式的文明制度。加強(qiáng)水資源的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的核心。近年來，礦區(qū)開采對(duì)水資源破壞日益加劇，礦區(qū)水資源的利用與保護(hù)已經(jīng)日漸受到各界關(guān)注，但是專題研究水資源保護(hù)和利用的法律研究仍然較少，更鮮有從生態(tài)文明的角度研究礦區(qū)水資源保護(hù)的法律體系。本文通過梳理陜北礦區(qū)水資源法律制度存在的問題，試圖提出一些合乎生態(tài)文明要求的建議。

論文關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 礦區(qū)水資源 法律

生態(tài)文明是人類社會(huì)和生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物，它是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后出現(xiàn)的一種前瞻文明。它是指在人類歷史發(fā)展過程中形成的人與自然、人與社會(huì)環(huán)境和諧統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展的文化成果的總和，是人與自然交流融通的狀態(tài)。生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)人與自然“共榮共生”，要求我們?cè)诟脑熳匀弧⒅\求發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境給予足夠重視，以達(dá)到人與自然的和諧共處。2010年2月5日，全國(guó)首部促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》正式頒布，相信這部旨在把促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)重大政策、措施納入法制軌道，使之規(guī)范化、制度化的開創(chuàng)性立法一定會(huì)帶動(dòng)全國(guó)建設(shè)生態(tài)文明立法狂潮，促進(jìn)生態(tài)文明的提早實(shí)現(xiàn)。

一、法治建設(shè)對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的促進(jìn)作用

法律規(guī)范作為一種“硬約束”，以其強(qiáng)制性手段規(guī)范社會(huì)成員的行為，使其形成不得不遵循或服從的意識(shí)。健全的法律體系和良好的法治氛圍，對(duì)于維護(hù)人們解決環(huán)境問題的權(quán)利和義務(wù)，有著道德所不能替代的作用。法律能以其剛性約束為生態(tài)文明建設(shè)提供一個(gè)可行的制度框架和范式，明確各方在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明上的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容。這是因?yàn)椋鷳B(tài)文明的理念需要法律予以確立并執(zhí)行，生態(tài)文明的成果也需要法律得以確認(rèn)。而生態(tài)文明中涉及的利益分歧也需要法律的介入以調(diào)整。由此看來，要想實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，法律保障是必不可少的工具。生態(tài)文明的法治建設(shè)是生態(tài)發(fā)展的客觀需要，是維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的重要內(nèi)容。

二、構(gòu)建適合陜北礦區(qū)水資源永續(xù)利用的法律制度的緊迫性

陜北能源礦區(qū)是我國(guó)迄今為止唯一正式批準(zhǔn)建設(shè)的國(guó)家級(jí)能源化工基地，它地處毛烏素沙漠與陜北黃土高原的接壤地帶，可利用的水資源有地表水、薩拉烏蘇組和洛河組地下水、巖溶水和黃河水，區(qū)內(nèi)水資源總量少、年內(nèi)分配不均，含水層多位于煤層之上。煤炭資源的大規(guī)模開發(fā)引起大面積的地表塌陷，冒落裂隙帶穿透巖層，直達(dá)地表，破壞了含水層結(jié)構(gòu)，造成地表水滲漏及地下水水位下降，泉水干涸。陜西省185煤田地質(zhì)勘探隊(duì)曾經(jīng)對(duì)采空區(qū)地下水位進(jìn)行了18個(gè)月的觀測(cè)，發(fā)現(xiàn)地下水位下降幅度達(dá)10-12米，煤層開采后，薩拉烏蘇組已經(jīng)無水，地下水位下降到基巖面以下，這意味著榆林以北廣大地區(qū)的沙漠化，京津及華北地區(qū)的沙塵天氣也將因此與日俱增。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，重視和解決陜北能源基地水問題已是刻不容緩。

三、陜北礦區(qū)水資源保護(hù)的法制建設(shè)現(xiàn)狀

自上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)政府積極投入到依法治水、依法管水的立法嘗試。經(jīng)過近30年的努力，目前已基本形成水資源法律體系，水資源的管理和利用也逐步規(guī)范化。目前我國(guó)水資源保護(hù)法律法規(guī)主要有：

（一）憲法

作為我國(guó)的根本大法，對(duì)水資源保護(hù)進(jìn)行全局性指導(dǎo)，是我國(guó)水資源法律基礎(chǔ)，也是各種水資源法律、法規(guī)的立法依據(jù)。

（二）水資源法律

目前包括4部專門法律：《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。其中，2002年在借鑒吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上修訂的新《水法》，寫入水資源統(tǒng)一管理、水功能區(qū)劃、排污總量管理制度、節(jié)水制度和超計(jì)劃用水累進(jìn)加價(jià)制度及監(jiān)督檢查制度等等，都為水資源的保護(hù)提供了非常好的法律保障和支撐。

（三）水資源行政法規(guī)

即國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源、防治水害的規(guī)范性文件。如《取水許可制度實(shí)施辦法》、《征收排污費(fèi)暫行辦法》、《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》等。它們是對(duì)水資源法律的合理補(bǔ)充和延展，是我國(guó)水資源法律體系重要組成部分。

（四）其他法律

包括地方水資源法規(guī)、水政規(guī)章等。如陜西省制定的針對(duì)水資源保護(hù)的《陜西省實(shí)施水法辦法》、《陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例》、《陜西省水文管理?xiàng)l例》、《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》等，都是水資源保護(hù)法律體系的有機(jī)組成部分。

四、陜北礦區(qū)水資源利用與保護(hù)法律體系的困境

（一）立法指導(dǎo)思想明顯落后于時(shí)代的發(fā)展，未能以生態(tài)文明理統(tǒng)攝整個(gè)環(huán)境立法過程

工業(yè)化時(shí)期的一些典型傳統(tǒng)的環(huán)境立法思路在從國(guó)家到地方環(huán)境保護(hù)立法中比比皆是，工業(yè)文明所要求的“一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重”的發(fā)展思路，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者產(chǎn)生碰撞時(shí)，選擇的天平多數(shù)偏向保護(hù)經(jīng)濟(jì)一方，這加劇了資源環(huán)境的進(jìn)一步惡化。這在各個(gè)層面的立法中都可見一斑。如環(huán)境保護(hù)的原則指出：“環(huán)境保護(hù)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”。這里雖包含了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，但僅側(cè)重于從橫向關(guān)系中對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提出要求，側(cè)重于當(dāng)代人的發(fā)展，不能全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所要求的當(dāng)代人及其子孫后代的永續(xù)發(fā)展，這種過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)思路是與生態(tài)文明“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的要求背道而馳的，它不利于生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)。

（二）缺乏對(duì)地方立法的足夠重視

我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)、不同行業(yè)，其狀況也千差萬別。針對(duì)這一狀況，國(guó)家層面的立法一般只做原則性規(guī)定，以維持法律的穩(wěn)定性。地方立法正是彌補(bǔ)了這一不足，它不僅可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況因地制宜地做出一些操作性強(qiáng)的規(guī)定，以彌補(bǔ)國(guó)家層面的法律規(guī)定過于原則的弊端，而且還能在國(guó)家立法領(lǐng)域中尚屬空白的領(lǐng)域中先行立法，以使當(dāng)?shù)丶霸缡芤妫閷韲?guó)家層面的立法及其他地區(qū)立法提供一定借鑒作用。針對(duì)陜北礦區(qū)半干旱地區(qū)的水資源保護(hù)，國(guó)家層面的法律難有針對(duì)性，因此，在地方水資源法規(guī)和水政規(guī)章的數(shù)量和質(zhì)量要求上也就更為迫切。

（三）法律法規(guī)之間缺乏整體配合，全局意識(shí)差

我國(guó)現(xiàn)行立法體制實(shí)際上受行政體制的制約，往往各單行法是由相應(yīng)的行政部門負(fù)責(zé)起草。負(fù)責(zé)起草的部門往往不能從全局考慮，而是較多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益，從各自的角度管理、保護(hù)和開發(fā)相關(guān)資源，各單行法不但未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護(hù)自然環(huán)境和合理開發(fā)自然資源的規(guī)范體系，有時(shí)反而成為擴(kuò)展部門權(quán)力、維護(hù)部門利益的工具。比如，1988年的《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定，“對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)：其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)”，“水費(fèi)和水資源費(fèi)的征收辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”由此可見，對(duì)征收辦法，法律授權(quán)只有國(guó)務(wù)院才能行使立法權(quán)。但1992年物價(jià)局和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文，“水資源費(fèi)在國(guó)家未做出統(tǒng)一規(guī)定之前，暫按省級(jí)人民政府規(guī)定執(zhí)行。”據(jù)此，一些省規(guī)定了水資源費(fèi)征收管理暫行辦法。這種自上而下的混亂局面使得地方立法也多從自身利益出發(fā)，欠缺整體配合，且難以做到上下位法間的一致性，造成執(zhí)行難。 （四）陜北地區(qū)缺乏水資源的執(zhí)法管理機(jī)制，不利于礦區(qū)水資源的合理保護(hù)

水資源是一個(gè)動(dòng)態(tài)的循環(huán)的閉合系統(tǒng)，地表水、地下水和空中水可以相互轉(zhuǎn)化，某一種形式的水資源的變化就會(huì)影響到其他形式的水資源。作為一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，應(yīng)該得到統(tǒng)一管理和調(diào)配，然而，陜北地區(qū)的礦區(qū)水資源管理和監(jiān)督機(jī)制還不健全，礦山企業(yè)和礦區(qū)水環(huán)境管理涉及環(huán)保、水利、國(guó)土等多個(gè)部門，有的地區(qū)建立了水務(wù)管理機(jī)構(gòu)，各部門多從自身利益出發(fā)，缺乏全局把握，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，礦山企業(yè)叫苦不迭。如榆林市水務(wù)局，其定位是主管全市水行政的市政府組成部門，然而并未被賦予必要的管理與監(jiān)督職權(quán)，不能真正做到對(duì)礦區(qū)水資源的一體化保護(hù)管理和開發(fā)利用。

五、構(gòu)建陜北礦區(qū)水資源保護(hù)法律體系的幾點(diǎn)建議

（一）用生態(tài)文明的理念來構(gòu)建陜北礦區(qū)水資源保護(hù)法律體系

要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，做到陜北礦區(qū)水資源的合理有序利用，必須從制定、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策入手，做到有法可依，真正落實(shí)“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰污染、誰治理，誰破壞、誰賠償、誰恢復(fù)”原則。在立法過程中必須摒棄原來一味以經(jīng)濟(jì)效益為追逐目標(biāo)的短視理念。當(dāng)?shù)卣谶M(jìn)行地方立法時(shí)，要以生態(tài)文明的高度要求自己，堅(jiān)決抵制以罰代管，努力做到源頭控制，將生態(tài)本位的現(xiàn)代環(huán)境理念滲透其中，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐V區(qū)開采“既滿足當(dāng)代人需求，又不對(duì)后代人的需求造成威脅”的可持續(xù)發(fā)展，重視自然的權(quán)利，崇尚生態(tài)利益高于人類利益，才能最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

（二）加強(qiáng)地方區(qū)域性水資源保護(hù)立法

特色的地方立法既能充分適應(yīng)本地區(qū)水資源保護(hù)的實(shí)際需要，也可以為中央礦區(qū)水環(huán)境立法提供有益的借鑒，積累立法經(jīng)驗(yàn)，從而能夠有力地推動(dòng)我國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展。就陜北礦區(qū)而言，陜北礦區(qū)地處半干旱地區(qū)，條件特殊，國(guó)家法律難以做到針對(duì)這一特色立法，亟需在堅(jiān)持同國(guó)家法律法規(guī)不相抵觸的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)地方法制建設(shè)，樹立生態(tài)文明觀念，完善地方水資源保護(hù)立法體系。因此，要盡快出臺(tái)適合當(dāng)?shù)厮Y源保護(hù)的法規(guī)規(guī)章，全面形成陜北能源礦區(qū)水資源保護(hù)的法律體系，使該地區(qū)早日形成人與自然和諧共處的生態(tài)文明局面。

（三）完善各種水法律制度，形成全方位礦區(qū)水保護(hù)法律制度體系

通過立法強(qiáng)制規(guī)范水資源的利用制度，以最大程度的避免因浪費(fèi)造成的水資源不足狀態(tài)；建立水市場(chǎng)體系，建立以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的水價(jià)機(jī)制；完善水利用的激勵(lì)機(jī)制，大力提倡中水回用，提高當(dāng)?shù)厮Y源利用效率；完善立法對(duì)不合理開發(fā)引起的水資源污染現(xiàn)狀，堅(jiān)決打擊煤礦開采中對(duì)水資源造成災(zāi)難性后果的責(zé)任者；增加對(duì)陜北能源礦區(qū)地下水資源保護(hù)的法律規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)地下水破壞的法律懲罰性規(guī)定以最大程度的避免礦區(qū)開采造成水位下降等地質(zhì)災(zāi)害；強(qiáng)化全區(qū)域水資源統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度，達(dá)到統(tǒng)一管理的目標(biāo)；強(qiáng)化水資源規(guī)劃的法律地位，將這一制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄贫ǚㄐЯΦ陌h(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性制度，明確參與各方的權(quán)利義務(wù)，充分發(fā)揮法律的剛性作用；設(shè)立水資源的監(jiān)管制度，解決針對(duì)水資源利用保護(hù)中的執(zhí)法空缺，有效保護(hù)礦區(qū)十分有限的水資源，促進(jìn)水資源執(zhí)法體系的建立，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)在可持續(xù)發(fā)展的模式上運(yùn)行。

（四）健全法律監(jiān)督機(jī)制

古希臘先哲亞里士多德曾在其專著《政治學(xué)》一書中闡述法治內(nèi)涵并提出為后人稱頌的“良法”理論。究其實(shí)質(zhì)，“良法”無非是法律完備、運(yùn)行良好、保障監(jiān)督合理的民眾自愿尊崇的法律。這里，當(dāng)有了完備的法律體系，良好的執(zhí)法隊(duì)伍之后，至關(guān)重要的是合理的監(jiān)督體系。環(huán)境治理要靠政府、企業(yè)和公眾的共同努力才能最大限度地凸現(xiàn)成果。民眾作為最為基礎(chǔ)的監(jiān)督主體，應(yīng)該得到最為普遍的知情權(quán)和最為廣泛的參與權(quán)。陜北礦區(qū)水資源的合理利用事關(guān)當(dāng)代人和后代人的永續(xù)發(fā)展，因此，礦區(qū)水資源的利用狀況，也應(yīng)得到最充分的民眾認(rèn)可，要逐步推進(jìn)和健全公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大公眾知情權(quán)。

六、結(jié)語

陜北能源礦區(qū)在陜西省乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。為避免走山西煤礦后續(xù)難以為繼的老路，我們必須用新的立法理念，即生態(tài)文明的理念來指導(dǎo)陜北能源礦區(qū)水資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)“既滿足當(dāng)代人需求，又不對(duì)后代人的需求造成威脅”的可持續(xù)發(fā)展，重視自然的權(quán)利，崇尚生態(tài)利益高于人類利益，才能使陜北能源礦區(qū)水資源作到永續(xù)利用，才能最終實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。也才能真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。