農村養老保險基金籌集渠道探討

涂玉華

[提要] 隨著農村經濟體制改革的深化，迫切需要建立和完善農村社會保障制度。本文通過分析農村養老保險基金籌集過程存在的問題，指出農村養老保險基金的籌集途徑。

[關鍵詞] 農村養老保險養老保險基金

一、籌集農村養老保險基金存在的問題:

(一) 保費籌集原則與參加自愿原則相矛盾，農民參保缺乏積極性目前在鄉鎮企業發展比較好的地方，也就是說，農村工業能夠使農村集體經濟有一定實力支撐農村養老保險的地方，或者農民家庭收入由于經營特色農業而比較高并且集體的經濟實力也因之而較強的地方，社會保障的開展就不會遇到太多的障礙，而對于經濟水平不太高，集體的經濟實力又不強的中西部農村，就存在很多難以解決的問題。如: 當集體經濟不強大時，農村社保基金的來源主要是農民個人，有時是由個人全部繳納。這就使這種農村“社會”保障失去了意義。這種機制很難使農民自愿把錢交由政府機構管理，為此還要支付一大筆管理費用，要使這種沒有任何補貼的社會保險延續下去，惟一可行的就是采取強制性的繳費辦法。然而，農村社會保險的建立強調的是自愿原則，沒有國家和集體對保費的相應補貼，即在對繳費沒有任何經濟刺激的情況下，保費收繳自然成為農村社會保險最難解決的問題。

(二) 預籌積累為特征的儲蓄型保險制度導致養老基金互濟性差

現行的農村社會養老保險以個人繳費為主，集體經濟予以適當補助，投保對象平等享受集體補

助。這種以預籌積累為特征的儲蓄型保險制度，與城鎮養老保險相比，最大的區別在于其并不具有互濟性。它沒有城鎮養老保險中社會統籌部分，即如果個人交納保險費越多，集體補助也越多，個人賬戶積累資金也越多，未來領取的養老金就越高。因此，要在一個縣的范圍內把養老負擔在不同年齡層次的人口中分攤開來就頗有難度，這就使保險系統內的互補和互濟性很差。從這個意義上說，農村養老保險并不完全具有通過國民收入再分配來實施社會保障的功能。

(三) 保費籌資來源不穩定，社會養老缺乏充足可靠的資金保障

按照《縣級農村社會養老保險基本方案(試行) 》的規定，個人交納要占一定比例; 集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付; 國家給予政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予

以稅前列支體現。上述特點決定了農村養老保險與農民收入和集體經濟有著密切而直接的聯系。然而，在新形勢下，這兩個資金卻難以真正到位，由于農產品需求彈性小，農業收益水平逐步降低，再加上糧食流通體制改革，按保護價敞開收購余糧的政策沒有全面落實，出現了農民收入增長緩慢的現象。因此，許多農民再生產資金不足，根本沒有錢參加養老保險。為緩解生產和生活不足，相當一部分參加保險的人也被迫退出保險。在這種情況下，如何使個人繼續投保，就成為當前農村養老保險制度急需解決的問題。農村經濟積累不足，也影響養老保險基金的籌集。從實踐中看，政策規定的集體補助農民養老保險費的構想在許多地方很難到賬。當今農村集體積累基金主要來源于鄉(鎮) 、村辦企業的創收，而近年來，多數農村集體經濟幾乎停滯，難以撥出專款來補充農民養老保險，這就導致農民養老保險基金賬戶出現“空賬”。集體經濟的不景氣，也使國家通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支這一優惠政策成為一句空話。

(四) 保費投資形式單一，缺乏增值的有效途徑

按現行政策規定，農村社會養老保險基金以縣為單位統一管理，縣(市) 農村社會養老保險機構，在指定的專業銀行設立農村社會養老保險基金專戶，專賬專管，專款專用。保費只能用于購買國

家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。隨著農村養老保險的發展，資金積累越來越多，當前以縣為單位的分散管理形式不僅增加了基金被擠占挪用的風險，而且由于投資形式單一，缺保值增值的有效途徑，特別是難以抵御通貨膨脹的侵蝕，難以保證養老保險基金不“縮水”，削弱了未來保障能力。

二、籌集農村養老保險基金的主要途徑:

(一) 各級財政給予補貼

改革開放二十多年來，我國經濟以平均每年8%左右的速度發展，近兩年的發展速度在9%以上，到2020 年，我國將進入小康社會， 2050 年，將達到中等發達國家的水平。所以，可以預期政府的財政收入在今后幾十年內，仍將有較大幅度的增長，屆時政府應有能力提供較多的財政支持。若省

級地方政府對參保的農民實行如3% ———5%的補貼， 10億元的保費收入政府也不過支出補貼3000

萬———5000萬元，省財政應能承擔。若其他各級財政都能夠補一些，則補貼可以大幅提高，還可以帶動村集體對農民參保給予補貼，從而調動農民參保的積極性。

1、對保險基金給予補貼。智利就采取了這一形式，但其只對基金未達到規定收益標準的差額實

行補貼。我國的農村社會養老保險雖然也可以采取這一方式，但在我國利率水平相對穩定的情況下，以財政提供一定比例的數額可能更為適宜。如對基金運營收益實行2%左右的補貼， 10億元規模的基金，補貼金也只有2000多萬元，政府應有能力支出。這樣做的目的是為參保人個人賬戶上的基金收益明顯高于儲蓄收益，有利于調動農民參保的積極性。

2、對經辦機構經費實行財政撥款。農村養老保險在實行之初，為減少地方財政的負擔，把提取

管理費作為經辦機構的經費，這一辦法一直實行到現在。如果說實行之初是受國家財力限制不得已而為之，現在則應當改變這一做法把農民的權益返還給農民。

3、集體補貼的制度化。農村集體財產是農村居民的共有產，在政府對農村居民的養老保險承

擔了有限經濟責任的條件下，政府有權力要求農村集體支出集體財產的一部分或一定的比例，用于農村居民的養老保險補貼，并將這一辦法以法律形式固定下來。

4、在特殊情況下對個人養老金給予財政補貼。如在較為嚴重的通貨膨脹時期，為避免物價的貶值

對養老金預期值產生的嚴重負面影響，政府應對參保人個人賬戶上的資金給予保值補貼。

(二) 土地資本化

1、以轉讓承包土地收益充作社區補助養老保險基金。按現行規定，農村人口只有在60歲以前參保， 60歲以后才可領取養老金，并且養老金數額又取決于個人賬戶的積累余額。這樣，在這一方案實施之日起，已達60歲的老年人就沒有納入這一體系，開始投保時已超過40歲的農村人口，極有可能因其投保年限短而使養老金積累不足。因此，為了彌補現行民政部組織實施的農村養老保障的不足，年滿60歲的農村老年人口應當退出其責任田和口糧田，修養余生。這部分人的養老保險基金的來源為村公益金、老年人口原服務的未實行退休金制度的鄉鎮企業提留以及老年人口讓出土地承包地由轉包者上交集體的“承包費”。補助金的發放標準由地方自定，原則上應超過老年人口耕種承包土地的收入。此項保險可先以農村為單位實行，條件具備后，逐步過渡到鄉鎮統籌或縣統籌。

2、被征用的土地補償費充作新型小城鎮人口的養老保險基金。將現行《土地管理法》中的安置補償費的用途之一明確為建立被征地人口的養老保險; 以縣為單位，算出被征地人口補繳養老基金

的總額; 將基金總額從征地補償費中一次性劃出，為被征地人口建立養老保險個人賬戶，納入城鎮養老保險體系。對于因非征地原因進鎮落戶的農村勞動人口，可由其本人補繳積累建立個人賬戶，也可由原行政村出錢為其建立養老保險個人賬戶，一次性買斷其在行政村的包括土地和勞動積累在內的所有權益。

(三) 稅收

1、通過減免土地稅費支持。目前地方財政可控制的來自土地稅費的有: 土地轉化為城鎮工商業

和其他建設用地后的土地轉讓費、土地補償費、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、契稅等，地方財政可以從中返還5%注入農村社會養老保險。

2、對基金收益實行免稅。對基金運營實行免稅是國際慣例，但迄今為止，國家對農村養老保險基金的運營仍沒有出臺有關免稅的規定，政策比較模糊，以至于基層機構經常遇到免稅上的麻煩，因此，國家有必要出臺農村養老保險基金運營免稅的專門規定。

3、通過減免農業稅支持。地方財政可控制的農業稅主要有: 經營種植業的農業稅及其附加、牧

業稅及其附加、農林特產稅，地方財政可從農業稅中返還5%注入農村社會養老保險。

4、對企業、集體補助給予稅前列支。對參加農村養老的鄉鎮企業、鄉村集體企業，地方財政可

根據不同的經營效益、企業負擔養老保障的任務確定一定金額的稅前列支數額。

(四) 基金保值增值

1、設置養老保險基金的投資專營機構，按照市場化原則運營養老保險基金。首先，明確投資主