【摘 要】隨著我國經濟的發展，社會保障制度的完善，我國的農村養老的建立和完善勢在必行。文章結合對非營利組織內涵以及作用的考察，分析了我國農村養老保障的現狀、困境，并提出了建議。

【關鍵詞】非營利組織；農村社會保障；問題

一、非營利組織的內涵

近二三十年以來，隨著科技的迅速發展、經濟的全球化、公共事務的日益復雜化，政府面臨的內外矛盾日益尖銳，政府的治理環境變得更加復雜多變。面對來自各方面的挑戰，重大的組織制度創新和管理創新，管理主體的多元化、各類非營利組織的興起、社會機制的建設完善就是這種創新。社會公共事務的日益復雜多變，完全由政府來承擔這復雜的事務是不現實的。政府主要是階級統治的工具，行使社會管理職能是為政治職能服務的，政府不可能將全部社會事務納入管理范圍。而政府對社會事務的管理，并不是管得越多越具體就越好，而是要充分考慮管理的正當性、有效性。現在提倡的“小政府，大社會”正是出于這樣一種目的。從社會的發展趨勢來看，大量社會事務必須由社會自行來管理，某些特定的事務由政府組織來管理。因此，政府亦不是社會公共事務唯一的治理者，它要依靠眾多第三部門、廣大民眾來共同治理。而非營利組織是當今世界使用頻率非常之高的一個術語，不同的專家對其內涵進行了多種概括，總的來說，其內涵可以理解為不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的各種社會組織。

非營利組織一般在出現政府失靈和市場失靈的情況下才會產生。當國家體系中的政府不能有效地配置社會資源(政府失靈)、市場體系中的企業又囿于利潤動機不愿提供公共物品(市場失靈)的時候，非營利組織便出現了。非營利組織不同于政府，不是以政治權力為核心，不存在自上而下的等級制統治體系，而是以志愿公益為宗旨，以受益者的需要為導向，能夠實現公益資源的有效配置；非營利組織也不同于企業，不是以牟利為動機，不受市場規律盲目左右，因此能夠實現更大范圍的社會公平。實踐表明，非營利組織作為一種新的資源配置體制，彌補了政府和企業這兩種主要的資源配置體制的不足。

二、非營利組織與社會保障

世界各國中，非營利組織在各個領域都起到了舉足輕重的作用。如：環境保護、扶貧發展、權益保護及社區服務等方面。其中，非營利組織與各國的社會保障制度的關系也甚為密切。

香港政府非常重視非營利組織的發展，使各種非營利組織在社會保障制度中起到了很大的作用。如在社會服務方面，香港政府重視發揮社會團體——非政府福利機構的作用。1995～1996年度，政府對非營利組織的資助達33億元。而得到政府資助的機構，必須用以達到非政府機構的特定目標，令受助人得到最高水準的服務。這些社會福利服務社團，亦充分發揮了自身的主觀能動性，與政府攜手為老弱病殘婦幼等群體服務，因而很好地為政府解決了政府失靈所造成的保障不力的問題。

但是，總的來說，我國的非營利組織所承擔的社會保障的責任還是遠遠不夠的。下面從我國農村的養老保障中來看看如何加強我國非營利組織在社會保障中所起到的作用。

三、非營利組織與農村社會保障

中國是世界上老年人口最多的國家，預計到2000年前后，我國的老年人口數占全國人口的10.2%，達1.3億人，中國將步入老年型人口國家。由于目前經濟和社會發展水平的限制，為老年人提供的各種社會支持都十分有限，老年人成為存在問題較多的一個社會群體。雖然，我國政府采取了各種社會保障政策來保障老年人的生活水平，也取得了一定的成效，但我國老年人的社會保障問題仍然存在很大的隱患。中國人口中有80%的農村人口，農村老年人所占的比例自然也不少。而我國現階段養老社會保障中最急待解決的就是農村老年人的老年保障問題。近年來，我國城鎮社會保障制度改革已取得了重大進展，城鎮居民最低生活保障制度的建立為城鎮老年人確保基本生活提供了保證。但在農村，由于老年人在年輕時一般無養老金積累，老年退出經濟活動領域后也無退休金，長期以來，養老基本上是由家庭來完成的。隨著計劃生育政策的全面、深入落實及經濟體制的改革的逐步深化，家庭多子女的現象正逐漸成為過去，而獨子女戶和少子女戶的增多，以及年輕夫婦家庭與老年父母家庭的分設，極大地弱化了家庭的養老功能，老年人贍養問題正變得越來越突出。就農村老年人家庭而言，無固定養老收入，沒有最低生活保障制度的保障，極大地提高了農村老年人的養老風險，以致于許多農村老年人年遇古稀仍難以退出勞動力行列。

隨著我國經濟發展以及社會保障制度的完善，我國農村老年社會保障經歷了一個不斷形成與發展的過程。

在20世紀50年代，我國實現農業合作化后，政府開始對農村的生活困難的老人實行社會救濟制度。1956年，我國第一次全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農業合作社示范章程》以及1962年中共中央發布的《農村人民公社工作條理修整草案》，對在農村建立社會保險和生活福利制度都做了原則性的規定。但是，由于受到較低的農業生產力發展水平的制約，除了少數大城市的近郊區的生產力水平較高、經濟較富裕的社隊，逐漸發展起來一些老年社會保險，如給老年農民發放退休金之外，大多數農村知識對鰥寡孤獨老人實行了具有救濟性質的“五保”，即保吃、保住、保穿、保醫、保葬制度。“五保”老人享受國家和集體的供養，其他廣大農村老人仍主要依靠家庭供養。

在我國農村實行計劃生育后，不少地方形成了“4-2-1”的家庭結構，一對夫婦要供養4個老人，無論是目前的家庭收入，還是夫婦能夠用于贍養的精力和時間，都難以滿足老年人的養老需求；由于家庭趨向小型化、核心化，能夠負擔老人的能力也降低了，據統計，1982年，我國家庭平均規模（人/戶）是4.43，經過僅十多年的發展，到1998年減少為3.63，家庭人口和勞動力的減少，都意味著家庭收入的減少，贍養老人能力的降低。

因此，可以看出，依靠傳統的家庭贍養和土地保障都不能為農民養老提供穩定、適度的基本生活來源，農村養老問題亟待解決，這對我國這樣的農業大國來說尤為重要。目前，我國農民的人均年純收入只有2000多元，缺乏養老保障。應當將廣大農民納入社會保障網，積極、穩妥地建立和完善農村社會養老保障體系，使農民養老逐步走向社會化。

四、我國農村養老保險存在的主要問題

（一）社會化水平低，覆蓋面過窄

目前，只有“五保”老人能夠得到社會救濟性的保障，其他大多數老年人基本上未被納入社會保障的范圍。從社會保險看，目前能夠領取社會保險金的人數只占投保人數的0.5%，投保社會保險的人群主要是中青年人，現在的老年人受益面已經很小。目前農村其他的社會化養老措施，如社會福利和社會照料就更少了，絕大多數老年人沒有被納入社會化養老體系。

（二）保障水平低

按照1996年的資料計算，領取社會養老保險金的標準為每人每年577元，平均每月還不足50元。這種水平如何能保障農村老年人的生活呢？在少數經濟條件較好的地區，老年人的社會保障水平則較高，但大多數老年人能夠充分享受的社會化養老程度較低。

（三）農村的社會化養老缺乏法制化的管理和規范

我國農村養老缺乏規范的法制化措施，致使實際工作中漏洞較多，導致許多社會養老保障措施得不到落實，許多老年人還不能共享社會發展的成果。而我國的農村社會保險就像人壽保險，但由于缺乏專業的精算人員、服務人員，因此，現在的農村社會保險成了一個“四不像”。現行的農村社會保險制度主要是以政府部門的政策性法規和民政職能部門制定的實施方案為主，還沒有得到法律上的保證。

（四）現行的農村社會保險制度不能有效地解決農村養老問題

我國農村生產力水平普遍較低，農民收入不高，還存在大量貧困人口，他們沒有能力為自己的個人賬戶積累足夠的資金以自養天年。農村養老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規模，投保期限越長，繳費金額越多，受益越多。目前，農村養老保險制度規定的投保對象為20～60歲的農村居民，如果一次性繳保險費100元，對于現在20歲的人來說，到60歲開始領保險金時，每月能拿到104元；對于現在40歲的人來說，到60歲每月只能拿到11元；對于55歲的人來說，60歲時每月還拿不到1元。

五、建議

我國的農村養老保險關系重大，是我國整個養老保險體系中最重要的一個環節。目前的社會保障水平城鄉差別很大，占人口20%的城鎮居民享受89%的社會保障費，而占人口80%的農民社會保障費僅占總額的11%。農民在社會成分結構中的弱勢階層的地位必須得到改善，社會保障制度必須是多層、全覆蓋面的，必須體現其社會化的性質。

（一）對于我國農村養老保障體系而言，它應努力跨越地區、行業和階層的界限，覆蓋全社會。只要農民發生生存困難和其他危險，它原則上都應該普遍提供幫助和保障。然而，就我國現有的生產力水平來說，社會財富還不足以在短期內將全部人口納入社會保障網中。在經濟實力不能承受剛性的保險水平時，提出廣覆蓋，無疑是作繭自縛，不利于經濟增長，也不利于社會保障的健康有序推進。這種現實情況為非營利部門提供了廣闊的發展空間。由于非營利部門它的屬性是非營利性、非政府性以及志愿性和公益性，那么非營利部門鑒于它的屬性就可以一方面通過資金捐贈，調查研究和宣傳，推動社會廣泛關注在經濟與社會發展中資金、人力薄弱的部門地區以及遭遇困難的脆弱群體，如一些少數民族地區、失業或半失業人員、缺乏勞力的家庭等，促進社會保障逐步將其納入正規體系獲得幫助；另一方面，非營利部門彌補了社會政策、政府權利應當保障尚無力給予幫助的群體的不足，使得這些群體獲得一定的經濟安全感和社會福利。這無疑對社會穩定、社會問題的解決有很大的促進作用。

（二）資金短缺是當前困擾我國農村社會保障事業發展的關鍵問題。采取多元化的籌資方式，擴充資金來源，應當成為發展社會保障事業的主要努力方向。如果各級政府在財政撥款的同時，開辟民間捐款、各界扶持等社會化渠道，則社會救助、社會福利無疑會取得良好的社會效果。非營利部門有著廣泛的社會群眾基礎，其資金來源相當開闊。隨著市場經濟的進一步發展，政府職能的進一步明確以及財政支持范圍進一步明確，非營利部門“社會各界的捐贈收入”作為籌資的主渠道。以中國青基會（希望工程的發起者和組織者）為例，他們通過宣傳和組織活動，喚起了人們的同情心，吸引了社會各界的廣泛參與，在十年中籌集了海內外捐款13億人民幣；另外，中國社會福利基金會在1998年我國遭受特大洪災的時刻，僅在5個月的時間內就銷售了50億元的福利彩票，15億元的賑災資金全部到位。如果將非營利部門的力量納入社會保障體系，不僅會提高、促進全民的社會保障意識，增強繳費納稅的積極性和自覺性，使國家的社會保障政策獲得廣泛的群眾基礎，而且會使非營利部門的發展受到鼓勵，使其規模不斷擴大，融資渠道更加廣泛，捐贈服務的數量和質量大幅度提高，從而極大地減輕政府財政負擔，把錢花到最需要的地方，提高社會保障資金的運用效率。

（三）由于我國目前的社會保障管理體制不統一，政出多門，管理比較混亂，一些政府部門承擔了具體項目的領導、管理、經辦、服務和監督的職能。這種情況不但（下轉第198頁）（上接第192頁）影響了有關部門的工作注意力和工作效率，也影響了社會保障的有效管理和穩定運行。因此，我國急需建立一套有專門機構統一管理的社會保障機制，以促進社會保障的社會化。如果由非營利部門如社區服務機構、社團組織、民間慈善機構等來承擔一些具體的社會保障事務，則會收到單純依靠行政權利所無法達到的社會效果。這樣可以調動民間的積極性，使社會救助、社會福利真正成為全社會關心的事業。此外，一些民間福利機構如收養孤殘弱智兒童等福利機構的出現等，都是非營利部門承擔社會保障管理服務社會化的表現。從另一個角度來說，非營利部門的興旺還可以增加全社會的就業，為社會的穩定做出貢獻。

綜上所述，應當積極發展非營利部門，促使他們更多地參與社會保障的管理中，這樣才能做到低水平、廣覆蓋，推進我國社會保障事業的發展。

[1]孫光德，董克用．社會保障概論[M]．北京：中國人民大學出版社，2000．

[2]羅凌云，風笑天．論第三部門與我國社會保障社會化模式的發展[J]．中國期刊網，2001，(4).

[3]張永兵，讓錕．新形勢下農村社會保障體系的構建[J]．中國期刊網，2002，(4).

[4]王凱華．關于建立農村社會養老保險制度的思考[J]．中國期刊網，2002，(7).

[5]趙秋成．中國現行的養老保險體系：問題與解決辦法[J]．東北財經大學報，2000，(2)．