［摘要］ 隨著中國進入人口老齡化社會的步伐加快，農村居民的養老問題日益突出。本文擬通過對目前農村社會養老模式及問題的分析，對如何建立和完善農村社會養老制度提出幾點建議。

［關鍵詞］ 農村養老 家庭養老 土地保障 社會養老

胡錦濤在十七大報告指出“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。“老有所養”就是要加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度，發展老年社會福利事業，使所有老年人都能夠分享發展成果，幸福地安度晚年。養老問題對于構建社會主義和諧社會具有重要意義。

一、農村養老問題的緊迫性

隨著我國農村經濟水平和人口、家庭結構的變化，解決農村養老問題的迫切性顯得更加突出。

1.農村老齡化加劇，社會養老負擔增重。農村的老齡化程度具有三個特點：一是農村老年人口的絕對數量遠遠高于城市；二是農村人口老齡化程度超過城市；三是農村人口老齡化速度超過城市。據2005年2月在廣州召開的全國省級老齡辦主任會議資料顯示，我國60歲以上人口已達到1.34億，超過總人口的10%；全國70%以上的老齡人口分布在農村地區。

2.農村家庭規模縮小，“空巢家庭”增多，傳統養老模式面臨嚴峻挑戰。計劃生育政策的實施使農村家庭人口變成“４－２－１”或“４－２－２”模式。隨著市場經濟的發展和城市化步伐的加快，農村勞動力輸出日益增加，根據第五次人口普查資料，全國城市外來人口中農村人口所占比重為82.4%，大批農村青壯年涌向城市，造成農村“空巢家庭”增多。家庭規模的變小以及“空巢家庭”的增多意味著對老人的物質與精神生活上的供給能力的下降，傳統家庭養老模式面臨著前所未有的新挑戰。

3.現有的農村養老保障制度有限且不完善。隨著市場經濟進程的深化及農村人口老齡化程度的加劇，農村原有的家庭保障、土地保障、集體保障構成的三角型保障體制逐步瓦解，然而當前農村養老保障制度殘缺不全，覆蓋面狹窄，這使得農村“老有所養”的問題越來越嚴重。

二、當前農村社會養老模式及問題

1.農村傳統家庭養老模式及問題

家庭養老，即所謂的“養兒防老”，在中國不僅具有深厚的社會心理與輿論基礎，而且得到法律的肯定，一直以來，都是農村養老的主要模式。據有關部門調查估計，目前中國農村家庭養老占整個養老保障的92%，是農民在養老問題上的“風險最小化”選擇。

但由于當前農村家庭規模縮小；出外打工的青壯年不斷增多；社會轉型帶來的養老觀念淡薄，以及現代社會中老人在文化資源、經濟資源等方面處于弱勢地位，老人在家中地位較低，這些因素使得老年人難以在家庭中獲得其想要的物質照顧與精神慰藉（潘劍鋒、張玉芬，2005）。

土地保障在當今家庭養老保障中的作用弱化。傳統農村養老費用的主要來源都是土地收入。雖然土地是農村老人養老的最后一道保障線，但是受土地所有權制度、農產品價格和成本變化、以及土地數量有限的影響，土地對老人的生活保障作用已被弱化。首先，根據我國的土地政策，土地所有權歸國家，農民只擁有使用權，農民從土地上得到的收益主要是土地收成。這樣當農村老人面臨巨大的生活風險時，不能通過轉讓土地所有權獲得貨幣補償，而只能通過轉讓土地使用權獲得少量的貨幣租金，這些租金對于規避生活風險來說是微不足道的。其次，隨著我國加入WTO，農產品價格提升的空間將會越來越小，而在以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構下，農業生產無法實現規模效應，導致農產品成本加大的勢頭一直比較強勁。這樣一來，在價格和成本的雙重夾擊下，家庭農業純收入的增長必然會受到影響，從而土地保障作用被弱化。再者，我國人口數量不斷增加，導致住房需求非常旺盛，加之我國實行工業化發展戰略，使得建筑業、工業等非農業用地不斷侵襲和擠占農業用地，農民人均占有土地量日益減少。有限的土地只能提供有限的養老保障，從而土地保障作用弱化。

2.農村社會養老保障及問題

（1）集體養老。集體養老就是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養，是家庭養老向社會化養老過渡的一種形式，包括五保制度和養老院制度。

目前，農村五保人口絕對數量較大，但納入五保范圍的數額所占比例卻較小。據初步統計，全國農村五保對象有570多萬人，已經納入到五保供養的有320多萬，占應保人員的56.14%（趙媛媛，2006）。可見目前農村五保人口絕對數量較大，但納入五保范圍的數額所占比例相對較小。而對于農村的養老院制度，由于養老院的資金來源主要是鄉統籌，農村稅費改革后，鄉鎮收入銳減，村級集體經濟趨于瓦解，中央財政轉移支付又相當有限，致使原由鄉鎮統籌和村級集體經濟負擔的部分五保戶失去了救濟保障，一些符合五保政策的對象，因財政下撥資金有限而被擋在五保門外，導致這一由政府提供的公共物品具有了排他性。

（2）農村養老保險。目前，實施的農村養老保險沿用的是民政部于1991年6月開始在部分省份實施的《縣級農村社會養老保險基本方案》，該方案采取儲蓄積累的方式，為農民建立個人賬戶，個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，將個人和集體交納的保險費記入個人帳戶，到退休年齡后根據個人帳戶的積累額計發養老金。實行農村社會養老保險以來，一定范圍、一定程度上解決了部分農村人口養老的后顧之憂，但因這項制度自身的缺陷及我國大部分農村地區經濟發展較為落后等一系列原因，農村社會養老保險推行起來困難重重。

農民一般經濟水平低，風險承受能力較差，不愿拿自己的“養命錢”冒險，而目前的農村養老保險，未能體現國家與集體的責任，實質上類似于個人儲蓄，經辦機構還要從中提取運作費用，且費用一般較銀行利息高；部分農村各種違規及違法挪用、貪污農民養老經費的行為屢見不鮮（道德風險）；由于基金運營期間較長，長期下去能否保值增值問題難以解決（運營風險），農民對參加這樣的養老保險憂心忡忡，存在抵觸情緒（李迎生，2006）。經過計算，目前通過領取養老金保障晚年生活的老人占我國農村老年人口的比例不到1%。可見，農村社會養老保險的作用是相當有限的。

三、農村社會養老保障制度的對策分析與建議

（一）增強土地保障在家庭養老中的作用

農村養老的主要形式仍然是家庭養老，在經濟社會轉型的今天，雖然農村家庭規模的小型化、農村青壯年勞動力的流失等因素弱化了農村家庭養老的保障功能。可以通過加強土地保障作用來抵消上述因素對家庭養老保險的削弱。

在社會養老保險一時難以普及的現有社會經濟條件下，以提高土地保障能力作為解決農民養老問題的基本出發點，充分發揮土地作為農民的最后一道保障線的功能。針對目前農村實際，主要應從以下兩個方面入手：一是提高農業經營效益水平，增強土地的保障能力。應積極促進農業結構調整，加強對農業的支持，提高農業的產業化經營，提高農產品的價格競爭力和加工增值幅度。二是變革與更新土地的保障模式，積極摸索多種形式的土地資本化，將土地變為一種可以資本化的資源。在有條件的地方，可實行土地股份合作制，將土地所有權或使用權以股份的形式界定給農民，農民可按股分紅。同時，各地應盡快建立與不斷完善土地流轉制度，使土地合理有償的流轉起來，使農民獲得相應的收入。

（二）逐漸規范與完善農村社會養老保險

1.完善集體養老體系，加強對五保老人的供養農村稅改后，五保供養所需資金，應在地方人民政府財政預算中安排，中央財政對財政困難地區的農村五保供養在資金上應給予適當補助。為保障農村集體養老體系的正常運轉和避免五保資金出現嚴重短缺，需要確定鄉鎮政府財力短缺補給的渠道和途徑，增加中央財政的轉移支付力度，適當下放地方稅權，增加地方事權和財權范圍。 在運轉過程中，為五保養老設立專用帳戶，通過銀行轉帳直接發放五保金，堅決嚴肅處理侵吞農村五保專用養老基金的違法行為。同時政府應該加大對養老院的監管力度，增強養老院的功能，規范養老院管理，接受社會和農民的廣泛監督。

2．規范與發展農村養老保險

（1）加強制度建設。我國農村養老保險制度的本質特征是社會政策而不是經濟政策，是社會保險而不是商業保險，因此不應該走商業化的路子。在觀念層面，國家應確立以社會性和公平性為原則的城鄉一體化的養老保險制度建設的長遠目標；在行動層面，在該制度的制定與實施過程中，中央政府與地方政府應真正承擔起國家保障的社會責任，加大對農村養老保險的資金投入。應通過制度的完善明確規定集體和國家對農民養老保險投入最低限額，并落到實處，從而確立以國家和集體為主，個人為輔的養老基金籌集模式，這是制度建立的關鍵所在。

（2）加大宣傳力度，強化農民的社會養老保險意識。針對農民對養老保險缺乏信心，政府應對社會養老保險進行廣泛的宣傳，改變農民傳統的養老觀念，讓他們自覺、自愿地認識和參與社會養老保險，并利用政府自身的強制力為農村養老保險提供一個相對完備的法律環境，保證社會養老保險制度的穩定性。

（3）積極穩妥發展農村商業養老保險。與農村社會養老保險比較， 商業保險不是由政府提供的福利性保險， 它是一種由商業組織提供的， 群眾自愿參與的盈利性保險模式。在經濟發達地區，應鼓勵農民個人按照自愿原則，繳納補充養老保險費和購買商業養老保險。增強自我保障的能力。

四、結語

目前，由于經濟社會發展的不平衡，在我國建立統一的農村養老保障體系很不現實。我們必須創建一種開放型的農村養老制度，提高土地保障能力以使傳統的家庭養老保障功能得以發揮，并在此基礎上立足各地實際，分類推進農村社會養老保險，將家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，建立一種開放型的養老保障制度，使之相輔相成，互相促進，為農民建立一道可靠的養老屏障。

［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗.2007，10.

［2］程啟軍.博弈與理性：農村養老方式的選擇.華南農業大學學報，2005，（1）.

［3］劉洪波.中國農村養老保障制度建設的階段性.華中科技大學學報，2005，（1）.

［4］李翠霞.農村養老的制度選擇與基 礎.武漢：華中師范大學出版社，2006.

［5］亞當·斯密.郭大力，王亞南譯.國民財富的性質和原因的研究.北京：商務印書館，2004.