論文關鍵詞：農村人口老齡化家庭養老社會養老土地流轉土地換保障

論文摘要：通過介紹農村人口老齡化形勢和傳統家庭養老功能變化說明了農村養老形勢的日趨嚴峻，并結合土地承包經營權的流轉來對實施土地換保障的典型模式進行分析。通過分析土地換保障的優點和不足，對基于土地換保障模式下農村居民養老提出了針對性的建議，以期使土地換保障起到公平和效率、緩解農村養老負擔、維護農民養老權益的作用。

1問題提出

2008年底，我國60歲及以上的人口約為15989萬人，占全國總人口的12．0％，65歲及以上的老年人約為109546萬人，占總人口的8．3％，這表明我國的人口老齡化現象已經十分嚴重。其中，農村人口老齡化的形勢更加不容樂觀。我國80％以上的老年人口居住在農村，農村人口的老齡化水平(7．35％)已經超過了城鎮的老齡化水平(6．30％)，高出1．24％，這種城鄉倒置的狀況將一直持續到2040年。同時，由于城市化進程的加快和人口的流動性，農村有較高文化程度的青壯年勞動力越來越多地進入城市。這在給城市帶來新的活力的同時，也加重了農村人口的老齡化程度。傳統的家庭養老一直是農村養老的最主要的方式，而土地則是我國歷來傳承的家庭養老的經濟基礎和依靠。建國以來，我國農村養老的歷史同時也是一部土地制度改革變遷的歷史。但是隨著經濟的發展和城市化進程的加快，我國不僅大量農村土地被征用，而且農民取得的土地收入也日益減少，家庭養老的經濟基礎越來越薄弱，再加上嚴重的人口老齡化，使得農村養老形勢日益嚴峻。雖然國家沒有統一的政策，但是在很多地方，尤其是東部經濟發達地區已經逐漸改變過去對農民失去土地后單純進行貨幣安置的做法，開始探索社會保障安置的方式，即“土地換保障”。土地換保障是伴隨著土地征用的擴大而產生的一種制度創新，即農民在自己承包的土地被征用后，得到的經濟補償不再是貨幣，而是以這些經濟補償為基金建立的社會保險。十七屆三中全會通過的《中央推進農村改革發展若干重大問題決定》正式規定我國允許土地承包經營權的流轉，這為土地換保障的進一步發展提供了平臺和條件。在土地流轉的背景下，可以考慮在有條件的地區因地制宜地探索實施土地換保障，并配合新型農村社會養老保險政策，利用土地的重要作用來為農村養老問題的緩解提供可行性途徑，從而維護農村老人的合法權益，實現社會公平。

2我國農村養老存在的問題

2．1傳統代際養老形勢嚴峻，農村老人缺乏照料

我國農村歷來以家庭代際養老為主，傳統的家庭養老有著深厚的經濟和文化基礎，但隨著計劃生育政策的實施、城市化和現代化進程的發展，以及因此帶來的子女數減少、家庭規模、結構和功能變遷、人口流動尤其是農村外出務工青壯年勞動力的增加和人們思想價值觀念變化等，很多農村地區傳統的家庭養老方式已經難以為繼。

在導致傳統代際養老功能衰退的因素中，農村青壯年勞動力的大量外流尤其不容忽視。據統計，2006年農村外出從業勞動力達到13181萬。由圖1可見，我國農村外流勞動力多是20～40歲之間的青壯年，而且以男性居多，這對農村傳統養老影響巨大，甚至很多地方已經成為“空殼村”。在這種情況下，即使農村老人仍然依靠家庭成員供養，也只能是物質上的供養，他們在精神和日常生活方面仍然缺乏相應照料，有的甚至成為“空巢”老人。

由于子女不在身邊，很多農村老年人的身體狀況并不理想，有些甚至不能自理，他們只能獨立生活，缺乏應有的照料。據2005年1％人口抽樣調查統計，農村60歲及以上的老年人口中生活不能自理的已達到18．21％，還有23．3％的老人只能保證基本的工作生活。即使身體健康，大多數老人不得不照顧被留在家的孫子或孫女。因此，在這種情況下，有相當一部分的老人并沒有能力在青壯年勞動力外出從業時負責家里的農活，這也是導致很多農村地區土地隱性拋荒現象非常嚴重的重要原因之一。

2．2農村社會養老保險發展緩慢，難以保障養老權益

按照社會學來講，農村傳統代際養老屬于初級群體功能的范疇，而農村社會養老保險則屬于次級群體功能的范疇。根據社會進步和經濟發展的趨勢，次級群體取代初級群體是歷史的必然。但是，在傳統代際養老功能衰退的情況下，農村社會養老保險卻沒有發揮應有的重要作用來解決農村養老問題。根據2008年我國城鄉居民社會保障狀況調查相關數據，在18～69歲的擁有城鎮戶籍的人口中，有53％的人參加了城鎮養老保險(包含城鎮基本養老保險和企業補充養老保險)，而在18～69歲的擁有農村戶籍的人口中，參加養老保險的僅有5．6％。相對城鎮而言，依靠領取社會養老保險金養老的農村老人所占比例非常小，農村社會養老保險參保率低，覆蓋面小。

當前，由于農村老齡化愈加的日益嚴重和青壯年勞動力的大量外流，農村養老負擔愈加沉重，耕地的隱性拋荒嚴重兩大問題日趨勢嚴峻。在我國人均耕地面積日益減少的背景下，農村土地的拋荒更造成了土地資源的浪費，影響到了我國糧食安全。

3土地經營權流轉背景下土地換保障的典型模式

土地承包經營權的流轉和目前在農村一些地區已經實施的“土地換保障”政策可以相互促進、互相作用，從而為農村養老和土地隱性拋荒問題的解決提供可行性途徑。因為現行農村居民的社會養老保險仍以個人和集體繳費為主，在集體經濟發展較為落后的地區，農民個人繳費就要占大部分。但是農民收入水平低，沒有能力繳納社保費用，使得農村養老保險基金難以籌集。因此，農民可以通過多種形式對土地承包經營權進行流轉，并將獲得的部分收入作為社保基金，這既是解決農民養老問題的一種有效辦法，又可以減少土地流轉制度改革的壓力。土地是農民的就業場所和生活保障，農民出讓土地意味著失業和失去生活保障。為了維護社會穩定，土地流轉受到很多限制，流轉方式單一，農民的土地大多只能通過征用的方式流轉出去。而一旦社會保障取代土地成為農民的生活保障，土地對農民的重要性就會降低，土地承包經營權的流轉就可以變得更為容易實施。目前，我國農村地區實施土地換保障比較成功的模式較多，也各具特色，比較典型的有浙江嘉興模式和成都溫江等。

3．1浙江嘉興模式

浙江省嘉興市在推進城市化的過程中，采取以“土地換社保”的方式安置失地農業人員，并在1998年出臺了以“土地換社保”的土地征用制度改革。在土地被征用以后，失地農民戶口“農轉非”，并進入社會養老保險體系，按月領取養老金。通過這一辦法，失地農民的基本生活將得到長期保障。政策主要包括：①16周歲以上人員補嘗費計算。繳納年限以征地時在農村的勞動年限計算，最低從年滿l6周歲起算，每滿1年為其繳納1年的社會保險統籌費，最高為15年。嘉興市社保處為征地人員設立個人賬戶。繳費標準的計算公式：上一年浙江省職工平均工資X85％X17％基數(繳費比例)×15年。②16周歲以下人員補償費計算。按年齡計算一次性發給征地安置補償費(標準為3000+200×年齡)。③征地時已享受城鎮職工基本養老保險待遇的人員安置補償費計算。對這些人發給一次性征地安置補償費12 000元。④養老保障安置方式。征地時達到退休年齡(男滿60周歲、女滿50周歲)的被征地人員，與勞動部門簽訂協議后從次月開始按月發放養老金(按當年最低社會養老金標準);在征地時男45一60周歲、女35一50周歲的被征地人員，到退休年齡后按月發放養老金，退休前每月發放生活補助費和醫療包干費160元;對在征地時男16一45周歲、女16 ---35周歲的被征地人員，一次性發給自謀職業費8 000元，達到退休年齡后按照實際繳費情況享受相應養老待遇。

3. 2成都溫江模式

在全國率先實行城鄉統籌試點改革的成都，在全市范圍內把對失地農民的一次性補償改成了以土地換社保。成都市溫江區由于當地許多青壯年都在外打工，造成大量土地無人耕作與老人無人照料。因此，2006年成都在全國率先提出“雙放棄換社保”的設想，即農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。通過推動農民離開土地成為市民推進城市化進程，也實現了土地的規模經營和規模效益。政策主要包括:①農民自愿實行雙放棄并經有關部門批準后可購買安置房，按照“雙放棄”社保政策參加社會保險，實行個人交一點、集體出一點、財政補一點的“三個二點”的籌資機制。②對男滿60周歲、女滿50周歲及以上的人員，個人和集體繳納9 100元，政府補貼23 000元，繳清次月按溫江當年城鎮企業退休人員最低基本養老保險金標準領取養老金，同時享受住院醫療保險待遇。③對男50一59周歲、女40 } 49周歲的，按城鎮個體人員參保繳費，政府補貼1 800元(補10年)，同時按照城鎮基本養老保險政策享受養老金待遇，并享受門診和住院醫療待遇。④對男40一49周歲、女30 } 39周歲的，按城鎮個體人員參保繳費，政府補貼1 200元(補15年)，同時，按城鎮基本養老保險政策享受養老金待遇，并享受門診和住院醫療待遇。⑤男不滿40周歲、女不滿30周歲的，按城鎮職工基本養老保險和醫療保險制度規定繳費，政府不補貼，同時按照城鎮基本養老保險政策享受養老金待遇，并享受門診和住院醫療待遇。 在大力推廣“雙放棄”的同時，溫江還在農村試點“兩股一改”，即農村集體資產股份化、集體土地股權化，同時配套實施以轉變農民身份為目標的村改社區。農村集體資產股份化和集體土地股權化后，交由村級股份經濟合作社統一管理，合作社對全村的土地進行一次整理。有項目支撐的村(社區)由合作社統一與項目業主簽訂土地流轉合同，按股份和股權享有相應的收益。暫時沒有項目的村，由村級股份經濟合作社統一經營。這對農村土地經營規模化、現代化的實現提供了條件，也為農民日后的長期生活來源提供了保障。

3．3兩種模式在農村養老方面的比較浙江嘉興模式和成都溫江模式都是當地政府主導的在因地制宜的基礎上實施的解決農村養老問題的新嘗試，但在具體實施等方面有所不同。

3．3．1實施對象和前提不同。浙江嘉興模式主要是針對久地農民提供的養老保障，只有農民土地被征用后才能列入土地換保障范疇；而成都溫江的雙放棄換保障政策的對象范圍則更為廣泛，只要農民自愿雙放棄(自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權)并且符合以下2個條件即可享受社保待遇：一是農戶年人均純收入必須達到5000元以上，其中80％以上來自非農產業；二是在政府規定區域內居住的農民優先考慮。因此，溫江模式與嘉興模式相比，其實施范同更加廣泛，也更具有自愿性和主動性。

3．3．2待遇標準不同。浙江嘉興規定農民待遇標準按當年最低社會養老金標準，低于城鎮職T的基本養老保險待遇水平；而成都溫江在農民雙放棄后將農民集中安排在城區居住，并享受與城鎮職工同等的社保待遇。據統計，雙放棄換社保政策實施下來，政府先期投在每位雙放棄農民身上的資金多達l2萬。相比較而言，成都溫江模式的待遇水平更具公平性。

3．3．3配套措施方面不同。溫江模式比嘉興模式更加靈活多樣，用“兩股一改”政策作為“雙放棄換保障”政策的配套，兩者相互結合，為農民提供更多的選擇權，也為農村土地承包經營權的流轉提供了良好的平臺。

4土地經營權流轉背景下土地換保障的優點與不足

4．1土地換保障的優點

4．1．1緩解農村養老負擔，健全城鄉社保體系。一個比較完備的、公平的社會保障體系應該覆蓋城鄉全體居民，在公平和效率之間尋找平衡。而當農村社會保障體系缺乏尤其是農村老人老無可依時，整個社會就難以實現公平，最終也會影響經濟發展和社會穩定。從我國農村發展和現代化的進程來看，社會養老保險的建立健全是鞏固計劃生育成果、迎接農村人口老齡化挑戰、促進農業現代化和非農產業發展、加快農村城鎮化的必然結果。土地換保障通過土地制度和社會保障制度的創新填補了農村土地流轉制度和社會保障制度的空缺，使土地養老功能的延續成為了一種切實可行的制度安排，是解決農民養老問題的新路徑。

當然，我國農村地區由于經濟、文化等情況各不相同，因此土地換保障也并非具有普遍適用性，各農村地區可以在因地制宜的基礎上采取靈活多樣的形式來解決當地養老問題。

4．1．2促進農業規模化經營和城市化發展。我國人均耕地僅為0．093hm2，不到世界平均水平的40％，難以實現規模化經營，許多現代化農業設施也無法使用。通過土地換保障，農民可以通過多種方式流轉土地承包經營權，從而突破“一家一戶”小規模分散經營的局限，推進土地的集約化、規模化、產業化經營，實現從傳統農業向現代農業的跨越；通過提高土地耕種效益來不斷增加農民收入，從而有效地調動農民的積極性。這樣既解決了農民的養老問題，也為我國農業現代化的發展和農業結構的調整提供了契機。

另外，土地承包經營權的流轉促進了農業人口向非農業人口的轉換，通過逐步實現市民化來推動我國城市化的進程。政府也可以把人、土地等經濟要素進一步整合起來，提高城鎮化程度，促進城鄉可持續發展。

4．1．3有助于解決土地征用和流轉過程中產生的問題，維護社會穩定。隨著農村土地承包經營權的流轉，必須考慮的一個問題是流轉后的風險，即流轉后農民的生產和生活保障問題。以往對農民征地后采用的補償方式多是一次性貨幣補償，這種方法適宜安置年輕人和已出外打工的農民，不適宜安置老年人和勞動技能較低的農民。因為在目前社會條件下，農民失去土地后白謀職業一般比較困難。在經濟發達的地區，由于第二、三產業的繁榮，農民流轉土地后還可以自謀路，但在一些經濟不發達的地區，農民就很難再找到其他就業出路，這就容易導致很多農民因為征地而產生的社會問題。土地換保障對農民的保障并不是一次性和一時的，而是長期性的來保障農民的養老等權益，這就避免了農民失去土地后的后顧之憂，維護了社會的穩定。

4．2土地換保障存在的不足

4．2．1現行政策大多只針對被征地農民，實施對象范圍狹小。很多農村地區青壯年勞動力大量外出，老人無力耕種或者土地面積較小，無法實現規模化、現代化耕種等，但是由于土地未被征用或者當地并沒有實施土地換保障政策，即使他們將土地承包經營權流轉出去，也難以保證以后的生活，所以這些農民寧愿將土地擱置形成資源浪費，也不愿將土地流轉出去。因此，土地換保障政策和土地流轉政策應相互配套、共同作用，為流轉土地承包經營權的農民建立保障，并因地制官地擴大土地換保障的實施對象和范圍，促進土地承包經營權的流轉。

4．2．2土地承包經營權流轉的相關法律制度不健全，管理有待完善。目前，指導農村土地承包經營權流轉工作的政策法規不盡明確。土地承包經營權流轉雙方權利與義務的明確，利益補償關系的協調，流轉價格依據的確定，矛盾糾紛的處理等都存在較大的盲目性、隨意性，致使土地糾紛日漸增多，侵權行為時有發生。司法機關及有關行政部門處理這一類問題常常感到無法可依。同時，土地承包經營權流轉不規范，管理制度不健全。主要表現在：①流轉市場不完善，有的沒有流轉市場。②合同不完善、糾紛隱患突出，甚至沒有合同。大多數合同條款不齊全、權利與義務不明確，流轉合同未進行鑒定、公證等，嚴重影響流轉丁作的正常開展，給農村社會穩定埋下隱患。

5對策與建議

5．1完善法律法規，規范土地承包經營權的流轉農村土地經營權流轉涉及多方面的利益，必須健全制度，嚴格運作程序。堅持“自愿、依法、有償”原則、堅持土地經營權流轉形式多樣化原則、堅持依法簽訂書面合同的原則，正確引導和加強服務。以《中央推進農村改革發展若十重大問題決定》的頒布實施為契機，修訂和完善現行有關農村土地承包經營權流轉監管方面的法規和辦法，抓緊制定相關配套制度和規章，建立土地流轉監管機制，使土地經營權流轉工作有章可循、有法可依。

5．2對加入土地換保障的農民進行培訓，拓展就業渠道農民加入土地換社保后，雖然年老時可以獲得保障，但多數的青壯年卻面臨重新就業的問題。而農民的文化素質和勞動技能普遍較低，在土地以外的其他工作崗位的競爭中處于劣勢，大部分難以找到新的就業機會。因此，建議由政府出資補助，對農民進行就業技術培訓，按照城鄉統籌、政府援助、自主擇業、市場調節的原則，推動“市場引導就業，培訓促進就業”機制的形成。此外，可以因地制宜地鼓勵農村土地人股，建立規模化、集約化的鄉鎮集體經濟，吸納農村勞動力。

5．3大力發展農村老年服務業，宣揚傳統“孝文化”相對城市而言，農村地區的老年服務人員在農村老齡化日益嚴峻的形勢下顯得更為緊缺。發展農村老年服務業可以更好地滿足農村老年人日益增長的需求，提高農村老年人的生活質量，增進他們的晚年生活的幸福程度。歷來我國傳統的儒家文化十分柞崇“孝文化”，這種文化背景為我國老年人的健康保障提供了一個有利的條件，應該在傳統“孝”文化的基礎上形成適應新時代的敬老、養老文化，培養敬老、養老的家庭美德，積極構建敬老養老的社會觀念。

6結語

社會保障是公平和效率的結合體，但如果人口老齡化形勢日趨嚴峻背景下的農村養老問題得不到很好的解決，社會保障的公平性和效率性也將無法談起，最終也會嚴重影響社會穩定和經濟發展。土地換保障作為一種新的養老方式，兼顧了公平和效率，既為農村養老問題的解決提供了可行性途徑，促進了城鄉一體化的進程，也為土地承包經營權的流轉創造了良好的平臺，推動了農業經濟的規模化、產業化發展。但是土地換保障政策也并非具有普通適用性，還需要進一步完善，農村養老問題的最終解決要依靠新型農村社會養老保險體系的建立健全和發展來實現。