摘 要：構建新型農村社會養老保險制度是中國“十二五”時期社會保障建設的重要任務。“新農保”實施一年多以來在制度設計上有較大創新，但在覆蓋面、資金籌集、與其他制度的銜接和資金的管理及保值增值方面也暴露出了一些問題。面對困境，需要通過擴大籌資來源、抓緊農村社會保障立法、創新基金保值增值機制、優化監管制度安排、加強宣傳，實現可持續發展，實現社會保障公共服務均等化。

關鍵詞：“十二五”；新型農村；養老保險；展望。

農村養老保險是社會保障體系的一個重要組成部分，卻又是社會保障體系建設中一個滯后的最薄弱的環節，被看做是深化社會保障改革中最難解決的熱點問題。十七大提出實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋的目標。而隨著國家《社會保險法》的實施，中國“十二五”時期新型農村社會養老保險事業發展將步入快車道。盡管，在新形勢下“，新農保”有國家的保駕護航，但它的圓滿實現，還面臨著諸多障礙。

一、當前中國“新農保”實施中存在的主要問題。

中國農村傳統的養老保障制度是 1956 年社會主義改造完成到改革開放期間，在集體經濟的背景下形成的養老保障制度的統稱。為解決農民養老問題，中國從 20 世紀 80 年代開始探索建立農村養老保險制度，這是農村養老保障開始向社會化方向邁進的標志。近三十年來，中國農村社會養老保險事業基本歷程大致經過探索、試點、制度化、分類推進、改革創新等階段。2009 年 8 月 18 日，全國新型農村社會養老保險試點工作會議在北京召開，9 月 1 日，國務院頒發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（簡稱“新農保”方案），這標志著中國在消除二元體制、實現城鄉協調發展和中國現代化的道路上又前進了一大步。

“新農保”按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的三方籌資新制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。“新農保”方案實施以來的數據顯示，從2009年開始試點，截至2010年底，全國已有27個省、自治區的838個縣和4個直轄市納入國家新型農村養老保險試點，參保人數達到1.03 億，其中，約有 2 863 萬 60 歲及以上農村老年人享受由國家財政提供的基礎養老金，制度覆蓋面達到 24%[1]。但是“，新農保”在試點推進過程中，也還存在一些缺陷。

1.新農保全面鋪開有很大難度。首先，新農保支付標準低，嚴重影響農民參保的積極性。按照現行的物價水平，55元很難起到養老保障的作用。如果按照一人一年交 100 元，國家補貼 30 元，交足十五年以后，個人賬戶積累額 1 950 元，按照現行個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以 139，每個月領取 14 塊錢，即使按照最高檔次每年交 500 元，十五年后每月也只能領取 57 元，加上國家基礎養老金55 元，最多每月也只能領取 112 元，實際的養老保障功能難以真正發揮。這對于參保意識不強的農民來說，其積極性更低。其次，新農保的設計偏重于農村留守人員，忽視了失地農民和農民工兩大群體，使得制度的有效覆蓋面進一步降低。

2.財政投入總量不足。社會保障制度安排的核心問題是資金籌集，一個可持續發展的資金籌集制度安排是社會保障制度建設的關鍵。 由于“新農保”在資金籌集上對地方政府間的職責沒有明確界定，可持續性籌資存在風險，最大的難點是集體補助能否落實。一是對于集體經濟薄弱的地區，集體補助的壓力難免轉嫁于農民，根據中國的實際情況，大部分地區農村集體經濟沒有財力進行“新農保”補助。二是地方財政補貼也存在隱患，對于財政情況不好的地區，財政補貼壓力顯而易見。三是由于公共衛生、醫療技術的改進和個人健康意識的提高，未來農民死亡率將降低，壽命增加，政府是新農保的主要出資人和最終擔保人，其所承擔的聚合性長壽風險加大。目前，中國財政在農村社會養老保障領域存在缺位現象，財政投入總量不足的問題。

3.統籌層次較低，基金保值增值困難。“新農保”是以縣級為單位開始試點，統籌層次也局限在縣級。由于統籌層次較低，各地的繳費標準、待遇計發和基金運營也不同，就會出現各地制度多樣化和碎片化趨勢，同時基金保值增值也受到制約。具體表現在：（1）統籌層次過低，就無法進行資金調配使用，導致各地負擔苦樂不均。（2）統籌層次過低，還會導致基金規模小、增值渠道不暢、管理機構過多、監管成本較大等問題。基金管理好壞與否直接關系到農村社會養老保險工作能否持續健康發展。當前，由于近年來社會大環境發生了很大的變化，利率水平持續走低，基金的保值增值面臨很大的壓力。

4.可能出現對農村居民間收入差距的“逆向”調節問題。盡管，“新農保”在制度設計上對縮小城鄉收入差距、地區收入差距的目的是非常明確的，但也有可能出現對農村居民間收入差距的“逆向”調節問題。原因是，“新農保”設計的繳費標準是100 元、200 元、300 元、400 元、500 元[2]

。農民本身可以根據自己的收入水平進行選擇，同時允許地方增設繳費標準，可以向上增設，也可以向下增設，對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省（區、市）人民政府確定。但是，只有富裕的農村居民才可能選擇較高檔次標準繳費，這樣就會出現農村部分富裕的居民繳費越多，地方政府補貼也越多，最后得到的養老金也越多，從而進一步拉大了農村居民之間的收入差距。

二、實現“十二五”時期“新農保”事業愿景的對策。

提高農村養老保障水平，是應對中國人口老齡化社會發展、實現社會又好又快發展、構建和諧社會的重要基石。建立健全農村社會養老保險制度，除了要考慮農村經濟發展水平外，還要考慮農村社會分層、文化、倫理、權益意識的覺醒等因素。隨著農村銀色浪潮、家庭結構小型化、核心化等因素進一步導致家庭養老功能弱化，把家庭養老、土地保障與社會養老三者結合起來，是今后相當長的時間內解決農民養老問題的一種理性選擇。

第六次全國人口普查數據顯示，截至 2010 年 11 月 1日零時，全國內地人口總數為 13.4 億。其中 60 歲及以上的人口占總人口的 13.26%，總數 1.79 億，65 歲及以上的老年人占總人口的比例 8.87%，絕對數接近 1.2 億，老齡化進程加速，農村人口老齡化速度快于城鎮[3]。“十二五”時期中國人口老齡化加速發展，人口老齡化形勢更加嚴峻，呈現出老齡化、高齡化、空巢化加速發展的三個新特征。然而，中國是在未富先老、城鄉二元結構依然存在的國情下進入人口老齡化社會的，人口老齡化加速發展，與工業化、城鎮化、現代化相伴隨，與城鄉差異、區域差異、收入差異擴大相重疊，與經濟轉型、社會轉型和文化轉型相交織，給應對人口老齡化、做好養老保障工作增加了新難度。為此，本研究提出六項解決對策：

1.合理界定地方政府間的籌資責任，解決資金難題。資金短缺成為農村養老保險的瓶頸，應該多種形式解決資金難題。從過去新型農村合作醫療保險的運行實踐看，中國地方各級財政對新型農村合作醫療保險的籌資分擔比例一般是4∶3∶3，即省級財政負擔40%，地市級財政負擔30%，縣級財政負擔 30%。這種支出責任劃分，在財政狀況較好的地區問題不大，但在貧困地區，不少縣級財政還是“吃飯財政”，要這些貧困縣拿出配套資金來實施“新農保”難度較大。為使“新農保”順利實施，應根據中國現行各級政府財政收入安排和支出責任安排的定位，地方各級財政的分擔比例應為5∶3∶2，即省級財政負擔50%，地市級財政負擔30%，縣級財政負擔 20%。按照財權與事權相匹配的原則確定上述分擔比例是比較恰當的，也是切實可行的。各級地方財政可根據自身的財力情況，對農民養老保險補助標準進行調整。對一些還處于“吃飯財政”的地方，省級政府還應加大對這些地方的財政轉移支付力度，保障這些地區的“新農保”順利實施[4]。

2.健全法律法規。中國目前處于經濟上的重大變革時期，變化中的經濟所決定的上層建筑也具有不穩定性，農民對政府出臺養老保險信任度不高，對國家政策的頻繁性變化不知何去何從，這就要求國家對于農村養老有一部穩定性的法律，在有法律保障的前提下農民們都會積極主動投保。同時，農村養老保障作為一種社會保障制度，既是公民和政府雙方的權利，同時也是雙方的義務，要以《社會保險法》的頒布實施為契機，盡快建立相應的農村社會保障法律法規，使農民社會養老保障制度得以規范化。盡快出臺農村社會養老保險務實操作的法律法規及制度。以法律形式明確諸如農村養老保險制度應遵守的原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金的運營情況、農村養老保險制度的監督及相關部門的責任等。各地根據當地農村經濟社會發展的實際情況，制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。

3.加大宣傳力度，強化農民轉變養老觀念。改變傳統觀念是養老保障社會化的基礎。廣泛深入地宣傳是引導和促成這種意識轉變的不可缺少的手段，要解決部分農村居民的“短視行為”。由于“新農保”提倡政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民參保，不強行實施，這就可能還會出現部分農村居民由于個人的“短視行為”，只顧現在消費，不管將來保障而不愿意參保。如何解決農村居民的“短視行為”，是“新農保”面臨的一個難題。政府要加大輿論宣傳力度，借助各種新聞媒介加強對農村社會養老保險的宣傳，且把引導社會公眾向社會化養老傾斜。向農民宣傳養老保險的重要性和必要性，讓他們認識到養老保險既可以保障自己老年的生活，也可以減少子女將來的負擔，從而使廣大農民從傳統的家庭保障意識向現代保障轉變，使農民真正認識并體會到養老保險與他們的切身生活息息相關，從而提高廣大農民群眾參與社會保障的積極性與自覺性。要想使所有農民都能理解、支持和參加農村社會養老保險，就必須認真做好扎實細致的宣傳普及工作，引導農民轉變思想，由“要我保險”向“我要保險”轉變[5]。

4.提高統籌層次，實現基金保值增值。統籌層次越高，風險越分散，養老越有保障。“新農保”從一開始實施就應該提高統籌層次，而且現階段實行省級統籌為好。“新農保”在省級范圍內實行統一制度、統一標準、統一征收和統一管理，防止出現“碎片化”現象。新型農村社會養老保險基金是以保障農民年老后基本生活需要為目的而建立的基金，是農民未來生活的保障金。如何確保基金的保值增值是一個難題。目前，國際上社保基金投資的去向有四種：債券、股票、不動產和實業投資。多數國家的投資集中在前三項。投資股票雖然收益高，但風險也高。2008 年的國際金融危機使全球股市出現系統性風險，國內 A股也難以獨善其身。養老保險基金投資的安全性應該放在第一位，其次才是收益性。我們一方面可以引入商業性機構，讓其競爭來獲得農村養老保險基金的管理與運作工作。在商業性機構對養老保險運作的過程中，政府要通過專門的管理部門對養老保險基金及其運作狀況進行監督。另一方面可以利用國家政策和社會宣傳，不斷的增加政策性收入，獲取捐贈和贊助收入以及其他各種非經營性收入來輔助養老基金增值。此外，在基金營運過程中還要注意合理安排投資結構，在不影響基金總體安全的前提下，將少部分資金投資于股票、房地產等行業，這部分投資風險雖大但收益率高，增值作用非常明顯。

5.加強民主管理和監督，提高養老基金管理、監督和營運，提高資金管理水平。農村養老保障金應當實行收支分離方式，由公民個人、村委會及政府部門共同監督，面對社會公開，允許農村集體或個人的上訪查尋和校對。在監督上，鄉村精英應發揮著巨大作用。各級人力資源社會保障部門應切實履行職責，制定完善新農保各項業務管理規章制度，規范業務流程，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的存儲、籌集、上解、預算、劃撥、發放進行實時監控和定期檢查，并定期披露新農保基金籌集和支付信息，做到公開透明；加強社會監督，嚴禁擠占挪用，確保基金安全。財政部門要充分發揮監督職能，加強新農保資金的收入、支出、結余的監督，加強對新農保資金的財政專戶管理，確保專款專用。監察、審計部門按各自職責實施監督。試點地區新農保經辦機構和村民委員會，每年在行政村范圍內對村內參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。

6.因地制宜地發展農村社會養老保險。新農保應充分尊重地區差異，以地域差異為劃分標準分類推進養老保險的實現。農村社會養老保險是一項社會性和政策性很強的公益事業，要在政府的領導下，積極穩步、有計劃、有步驟地組織實施。從發展趨勢分析，依靠農民自身及農村集體的資金積累是發展社會養老保障事業的基本途徑。但由于中國農村經濟地區之間、農戶之間的嚴重不平衡，必然導致各地區之間的農村養老模式、保障水平不一，切忌養老水平和籌資標準搞“一刀切”。欠發達的農村地區應積極建立適合自身程度的基礎養老保障體系以對付農民的老齡風險；經濟較發達的農村地區，應該再根據各地區的農民人均收入水平、物價指數、生活消費指數等指標加權計算出相應的繳費層次，所有推行農村養老保險的地區對應與自身發展相適應的層次確定保險費率，收取保險費。因此，在制定農村養老保障政策時，要根據地區經濟發展的差異和不平衡性等，立足于農村實際，區別對待，合理制定東部和中西部地區的養老保障目標、標準等，穩步、適度發展。

三、結語。

綜上所述，新農保實現農村養老社會化是系統工程，需要社會方方面面的努力。除了上述對策之外，還要注意解決新農保與其他保障制度銜接不暢問題。眾所周知，為保障新農保的暢快實現，國家出臺了一系列的政策措施，但僅有政策是不夠的，還要盡力減少管理漏洞，盡量避免出現管理真空，防止出現銜接不當引發不穩定因素，保證制度的整體性和長期發展的統一性，防止新農保碎片化。最后，一支有效而清廉的新農保隊伍是完成農村養老社會化是系統工程的生力軍。為此，要加大對農保專業干部隊伍建設和管理的力度，提高農保專干綜合素質，以適應新型農保工作的要求，最終實現“十二五”時期“新農保”的事業愿景。

[1] “十一五”中國老齡事業發展狀況：31 省區市出臺老年人優待政策[EB/OL].人民網，

[2] 國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見[EB/OL].

[3]馬建堂解讀中國第六次全國人口普查[EB/OL].人民網，

[4] 鄧大松，薛惠元。新型農村社會養老保險制度推行中的難點分析[J].經濟體制改革，2010，（1）。

[5] 史錦華。中國農村社會養老保險制度創新的若干思路[J].開放導報，2007，（3）。