論文摘要 本文從農村社會養老保險法律制度的角度出發，剖析了該法律制度的現狀及其存在的問題，并闡述了加速構建新型農村社會養老保險法律制度的必要性。同時，本文就如何構建一個適合中國農村經濟現狀、具有中國特色的新型農村社會養老保險法律制度提出若干建議。

論文關鍵詞 農村 社會養老保險 法律保障

社會保障是國家的“安全網”和“減震器”，而農村社會養老保險是社會保障的重要組成部分，它關系到國家和民族的長治久安。任何一項制度的實施都離不開法律的支持，將農村社會養老保險“法治化”是其今后的必由之路。然而以《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（下稱《基本方案》）為核心的農村社會養老保險法律制度已不能適應經濟發展的客觀需求，嚴重制約了農村社會養老保險事業的發展。與此同時，中國已進入人口老齡化階段，即將掀起一股“白發浪潮”，如何構建一個新型的農村社會養老保險法律制度是擺在我們面前的頭等大事。

一、我國目前農村社會養老保險法律制度的實施現狀

截止至2007年底，全國參加農村社會養老保險的人數為5171萬人，共有392萬農民領取了養老金，共支付養老金40億元，基金累計結存412億元。而1998年參保人數有8025萬人，2001年底有5995.1萬人，2004年底有5378萬人，2006年底參保人數是5374萬人。可以發現自1998年來，我國農村社會養老保險的參保人數越來越少，這從某種程度上說明了現行農村社會養老保險法律制度讓農村居民不理解，也沒有使農村居民得到實惠。

二、我國農村社會養老保險法律制度存在的問題

（一）中央與地方立法難以形成貫通的配套體系 到目前為止，適用于全國農村人口的農村社會養老保險法律依據僅達到部門規章的層次，即1992年民政部頒布的《基本方案》，其他的法規大多是以通知、政策、會議決定等形式出現。其法律效力與地方性法規、政府規章相同。由此構成的群龍無首般的“上下不連貫，左右不銜接”的農村社會養老保險法律體系缺乏可持續發展性，嚴重影響了農村養老保險事業的有序發展。 （二）籌資模式存在的問題 社會養老保險的籌資模式共有三種：現收現付模式、完全積累模式、部分積累模式。我國農村社會養老保險采取的是完全積累模式。《基本方案》規定“籌資模式堅持以個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持的原則”，該模式運行十多年來，在具體的操作過程中暴露出如下問題： 第一，集體補助缺失。《基本方案》規定“集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付”，但沒有對集體補助標準和不給予集體補助或者只給予很少的補助應承擔的法律責任做出規定。此外，東、中、西部地區農村經濟發展水平極不平衡，部分農村地區特別是西部農村地區的集體根本無力給予集體補助，最終形成農村經濟發達地區不愿給予補助、經濟欠發達地區無力給予補助的局面，集體補助制度最終成為空話。 第二，“國家給予政策扶持”流于形式。《基本方案》規定“國家給予政策扶持主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現”。很明顯這種“國家予以政策扶持”目前也是一句空話。這樣，在集體補助未能落實、國家政策扶持未能到位的情況下，農民養老金“以個人交納為主”則變成“完全由個人繳納”，社會保險因此演變為“個人儲蓄保險” 。 第三，“保富不保貧”傾向嚴重。受到上述兩個問題的影響再加上我國農村社會養老保險采取的是農民自愿參加的原則，導致產生“保富不保貧”的現象。“目前農村養老保險工作基本上是在比較發達的農村地區開展，參加養老保險的幾乎都是富裕的農民。他們即使不參加養老保險，養老也不會成太大問題”；而且根據“投保越多集體補助越多的原則”，假如集體補助落實到位，國家給予政策扶持也可以有效兌現，受益的也只是農村中高收入階層，最需要得到保障的農村低收入階層和貧困戶的養老問題并沒有得到真正的解決。 （三）基金運營管理模式存在的問題 我國農村社會養老保險的基金運營管理模式存在如下問題。 第一，保值增值困難。《基本方案》規定保險基金的保值增值的主要途徑是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，而通貨緊縮或通貨膨脹將使這種單一的投資渠道“失靈”。單一的投資渠道模式面臨風險時不堪一擊，使“保值成為空話，增值成為幻想”。此外，《基本方案》規定“基金以縣為單位統一管理”，這種縣級管理機制使基金難以形成規模效益，保值增值更加困難。 第二，監督保障機制不健全。縣級農村社會養老保險職能部門獨立負責經辦農村社會養老保險基金的收與支、基金的投資運營以及基金的監督，其集征繳、管理和使用三權集于一身，同時直接受制于地方政府。實踐中經常看到地方政府利用職權擠占、挪用甚至揮霍農民養老金的情形。 （四）保障水平低，不能滿足農村老人晚年基本生活需求 《基本方案》規定“月交費標準設十個檔次，供不同地區以及鄉、鎮、村、企業和投保人選擇”。根據《農村養老社會保險交費領取計算表》規定的計算方法計算，如果投保最低檔次2元/月，投保10年后可領取的養老金為7元/月，15年后可領取9.9元/月；如果投保最高檔次20元/月，投保10年后可領取的養老金也只有70元/月，15年后也只有80元/月。由于多數投保人往往選擇2元/月的最低投保檔次。若再考慮機構管理服務費的提取以及通貨緊縮、基金流失等風險，投保人最終拿到的養老金根本起不到保障基本生活的作用。

三、構建新型農村社會養老保險法律制度的必要性

“舊農保”在立法層次、籌資模式、基金運營管理模式以及保障水平四個方面存在種種急需完善的缺陷，而當下我國又處在家庭養老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老齡化加重的社會轉型時期，構建新型農村社會養老保險法律制度已迫在眉睫。 （一）家庭養老功能弱化 目前以及未來很長一段時間內，傳統的家庭養老方式仍然是農村養老的主要方式。隨著計劃生育政策的推行和經濟的發展，傳統的家庭養老功能弱化已成為難以逆轉的趨勢。一方面，根據國家統計局的抽樣調查資料顯示，1980年農村居民戶均人口為5.54人，1990年下降到4.80人，1998年下降到4.30人 ；農村家庭人口結構呈現“四、二、一”的倒金字塔形發展趨勢，即一對夫妻要贍養四個老人和撫養一個孩子。與過去的多子多孫的大規模家庭相比，這種核心小家庭顯然加重了子女的贍養負擔，換言之就是削弱了家庭養老功能。 另一方面，城鄉人口流動導致獨居老人增多。改革開放以來，農村大量剩余勞動力，特別是青壯年人口向城市流動以尋找就業機會。進城務工人數逐年上升直接導致農村獨居老人增多。由于子女常年在外，獨居老人的生活照料和精神慰藉狀況受到嚴重沖擊。 （二）土地保障功能減弱 隨著農村社區的工業化和城鎮化，人均耕地面積從建國初期的2.82畝減少到1995年的1.17畝 ，“失地農民”已成為普遍社會現象，失地農民增多，土地保障功能出現虛化，使他們失去了最后的“生命保障線”。 同時，農業已成為薄利行業。加入WTO后，我國農業自然而然的卷入國際市場的競爭浪潮中，但以小規模農戶分散經營為主的農業組織結構與國外規模經營的農業結構相比生產成本高，再加上我國入世后農產品的進口關稅大幅下調，一些保護性措施也隨之取消，我國農業明顯缺乏國際競爭力。據華盛頓國際經濟研究的評估，中國加入WTO后，隨著關稅的降低和農工產品進口的放開，將導致增加1100萬人的失業 。此外，雪災、火災、洪水等自然風險也是農業的“致命傷”。市場和自然雙重風險使農業的收益越來越低。 （三）農村人口老齡化水平加劇 隨著農村人口出生率的降低、大量青壯年勞動力流入城市務工、平均預期壽命的延長，農村老齡人口比重和數量勢必將不斷增加。據第五次人口普查公布的數據，2000年農村60歲以上的老年人口占總人口的比重達10.92%。預測2020年農村65歲以上老年人口比例將上升到15.6%，2050年將上升到21.2%。到2030年前后將達到人口老齡化高峰 。農村養老形勢十分嚴峻。

四、構建新型農村社會養老保險法律制度的若干建議

（一）建立城鄉有別的的農村社會養老保險法律體系 一方面要采取城鄉有別的立法模式。社會養老保險的社會化程度是與經濟發展水平成正比的。我國是一個典型的二元經濟結構的國家，城鄉經濟發展水平差異大，有必要分步驟建立城鄉有別的二元社會養老保險法律制度。 另一方面，構筑協調統一的農村社會養老保險法律體系。借鑒國外成熟的立法經驗，立足我國國情，以建立統一的農村社會養老保險模式為初級目標，以建立城鄉統一的社會養老保險模式為終極目標，由全國人大制定《農村社會養老保險法》，對農村社會養老保險的基本原則、籌資模式、基金運營管理模式、保障水平、待遇給付條件等方面的內容進行改革和創新。國務院以此部法律為依據制定相應的行政法規和規章。地方政府在堅持因地制宜原則、多層次綜合養老保障原則的基礎上制定相配套的地方性法規、規章和單行條例。 （二）建立新型籌資模式 1.定向強制投保，落實個人繳費責任 由于我國各地農村經濟發展水平極不平衡，暫時強制所有農村人口參加社會養老保險是沒辦法的。對于經濟較發達的地區的農民來說，他們可以將收入中一部分用于資金積累和擴大再生產，在這些地區推行“強制投保原則”是可行的，因為自愿性投保往往容易導致制定的目標與實施的結果不一致。實踐中我國部分經濟較發達的地區如北京已開始推行該制度。對于經濟欠發達的地區農民來說，他們不得不將大部分收入用于低水平的生活消費。這些地區應該繼續推行原政策，繼續堅持“鼓勵投保原則”，積極穩妥的逐步擴大保險覆蓋面，最終實現“統一的農村社會養老保險”初級目標。 2.規定集體補助標準，落實集體補助責任 在經濟較發達的地區，應該強制要求集體予以補助，具體的比例由各地集體經濟發展狀況來確定。在經濟欠發達的地區，繼續推行原有的“靈活”政策，即由集體根據其經濟狀況予以適當的補助，并完善相關的其他保障制度如最低生活保障制度。

3.落實國家的財政支持責任 世界上大多數國家社會保障制度都得到了國家充足的財力支持。目前，我國只有10%左右且10%的投入大部分給了城鎮職工 。我國憲法第45條規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。可見，國家有義務財政支持社會保障事業。針對農村傳統養老方式受到種種挑戰及農村人口老齡化程度加深的現狀，國家必須改變原有的“虛化”的扶持政策，轉為務實的資金支持。例如可以采取“基礎養老金”的補貼形式來體現國家的財政支持。同時，堅持“區域有別”的原則，對經濟欠發達的地區應當適當的多補貼一些，這樣有利于建立統一的農村社會養老保險制度。至于補貼資金可以通過如：提取適當比例的稅收收入、發行福利彩票、適當提高農產品補貼等等。 （三）建立新型基金運營管理模式 1.基金的運營 過去中國資本市場不成熟，基于對基金的安全考慮，《基本方案》規定采用單一投資模式，基金的收益一直處于低水平。為了改變基金保值增值困難的現狀，運用法律改革基金運營模式勢在必行。 智利是世界上第一個采用“社保私有化”基金管理模式的國家，該模式對拉美國家、發展中國家乃至發達國家的社保改革產生了重要的影響。1924年智利就建立了國家型社會養老保險制度。1980年為了提高基金收益率，智利創新性的引入私營的基金管理公司，全權負責基金的收繳、支付、投資等具體事宜；政府則擔任監管和擔保的角色，即在基金管理公司不能保證最低收益時，由政府對投保人進行補貼。這使智利的社保基金收益在1981—1991年基金年平均收益率達到了14.4% 。我國可以采取“在國家宏觀調控和嚴格監管之下，引入市場競爭機制，規定安全投資和風險投資的比例”的模式，使基金的運營逐步從依賴政府過渡為依賴市場，以實現基金保值增值。具體步驟可以： 第一，提高管理層次，規定基金由省級管理，擴大基金規模，形成規模效益，同時也有助于防范基金流失風險。 第二，規定安全投資和風險投資的比例、成立基金管理公司的條件、選擇基金管理公司。管理部門按規定的比例留足安全投資資金后，采用兼顧公平與效率的招投標方式，將其余的資金委托給符合法律規定條件一家或多家基金管理公司經營。 第三，規定風險投資的領域和組合投資的比例。隨著我國的資本市場健康發展，通過投資多元化、限定投資領域和組合投資比例，可以保證基金風險的可控性。 第四，規定政府擔保和基金公司反擔保的責任。即規定投資運營機構對農村社會養老保險基金投資運營的收益最低線，超過最低線以上的部分通過協商的方式確定投資運營機構和受益人之間的分成比例 ；而當投資運營收益率低于最低線時，投資運營機構有義務用自有資產來彌補差額，至于投資運營機構無力彌補的差額而破產，則政府應該啟動準備金承擔最后的“兜底”責任 。 2.規定農村社會養老保險機構管理服務費由國家財政劃撥 過去城鎮社會養老保險的機構管理服務費也是采取“提取”的辦法，1999年后改由財政劃撥，而農村社會養老保險實行二十多年來卻始終采取“提取”的辦法。相對城鎮而言，農村居民作為弱勢群體不但沒有享受到國民待遇，還受到歧視待遇，應該及時消除這種不正常的現象。 （四）適度提高保障水平和退休年齡 《基本方案》規定的繳費檔次在中國經濟經歷了十多年的發展之后已證明起不到養老保障的作用，因此在落實集體補助責任和國家財政支持責任的基礎上應合理提高養老金支付水平。提高之后的最低繳費檔次應保證最終領取的養老金至少達到退休當年的農村最低生活保障線。另外，受人口老齡化的威脅，法國已將退休年齡普遍從60歲提高到65歲，挪威提高到67歲，美國2005年的法定退休年齡是65歲零6個月，2027年將提高到67歲 。我國是一個“未富先老”的國家，而上述幾個國家都是在積累了一定的財富才進入老齡化階段的，因而我國受人口老齡化的沖擊將更嚴重，更加有必要合理提高退休年齡以削弱老齡化危機帶來的種種養老挑戰。

五、結語

自1986年開始至今，我國農村社會養老保險法律制度經歷了探索和試點階段、推廣和健全階段、整頓和規范階段、恢復和創新階段，整個發展過程是以《基本方案》為核心的，各地區農村社會保險機構按照《基本方案》的原則性規定，積極的開展農村社會養老保險工作。但《基本方案》所規定的制度隨著時間的推移已不能適應農村養老需要和經濟發展需要，積累的種種問題使其不能像以前那樣有力的推動反而嚴重的制約了我國農村社會養老保險事業的發展。種種跡象明農村社會養老保險法律制度必須進行革新。通過完善農村醫療制度、農村最低生活保障制度、“五保”制度等相關的制度，才能使新型農村社會養老保險制度的發揮的作用最大化。