[摘 要] 中國在改革開放過程中出現的特有的城鄉關系和特有的城鄉發展路徑，產生了中國特有的“三農”問題的理論。這個理論的形成和運用，對于深入認識我國的基本國情、用以指導社會主義現代化建設的實踐和對其他國家的問題進行研究，都是很有意義的。我國“三農”問題總的情況是農業問題已經基本上得到了解決，但農民問題和農村問題還很嚴重，主要根源還在于計劃經濟體制下所形成的一套農村、農業政策還沒有得到根本轉變。解決農民問題和農村問題，要繼續深化農村體制改革，下決心改革戶籍制度， 改革現有的土地承包制度， 改革現有的國民收入分配格局和鄉鎮現有的政權體制包括財政體制。

[關鍵詞]“三農”理論 產生原因 農業 農村 農民

一、“三農”理論的由來

眾所周知，我國的改革是從農村開始的，農村率先實行家庭承包制，第一個沖破計劃經濟的束縛，農業生產力得到了大解放，農業生產連年大豐收，到1984年糧食產出登上8000億斤的高峰，初步解決了溫飽問題。那幾年農民得到了自主和實惠，生活有了極大的改善，城鄉差距縮小了。當時就提出了農村要進行第二步改革。

但從1985年起，我國的城鄉戰略有所改變，國民經濟收入分配的格局又開始向城市傾斜，工作重心又向城市轉移，農村改革的力度削弱了。1985年農業減產，糧食減產7％。從此，農村的形勢發展時好時壞、時晴時陰，又走上了曲折發展的道路。20世紀80年代后期，中國的一些學者在總結社會主義現代化建設的經驗和教訓的過程中，依據中國的特有國情，把農村問題區分為農業、農村、農民問題分別進行研究，既分析三者的關系，也研究三者各自要解決的問題，初步提出了“三農”問題的分析框架，并以此作為認識中國實踐分析現實問題的理論框架。經過10多年的實踐和宣傳，現在已成為中國政界、學界的共識。

“三農”理論是中國特有的，是中國改革開放的產物。從已經實現現代化國家的發展軌跡來看，一個國家、一個地區要實現現代化，一般都是先從農業、農村取得資金，取得原始積累，取得農產品、農產工業原料，然后大辦工廠、企業發展工業；而與此同時，農村的勞動力就大批進入工廠，工廠一般都建在交通要道，工廠聚集起來了，商業、服務業發展起來了，城市也就興起了，大批農業人口轉變為城市人口，所以工業化、城市化是同步的。等到工業化、城市化發展到一定程度，就反哺農業，用現代化的農業生產資料(農機、化肥、農藥)武裝農業，使農業現代化。與此同時，農村的農民已經成為少數了，在市場的作用下(有些是在政府干預下)，農產品價格提高，農民的收入也逐步提高，接近(有的還高于)城市居民收入的水平。待城市工業發展了，國家財政雄厚了，再反哺農村，對農村進行道路、水利、電力、電訊等方面的基礎設施建設，使農村也現代化起來，實現城鄉一體化。所以這些發達國家在發展過程中并沒有把“三農”問題聯系起來，只有單純的農業問題、農村問題、農民問題和單項的研究，至多也只是把農村、農民或農村、農業問題聯系起來研究。

中國在改革開放過程中出現的特有的城鄉關系和特有的城鄉發展路徑，產生了中國特有的“三農”問題的理論。這個理論的形成和運用，對于深入認識我國的基本國情，用以指導社會主義現代化建設的實踐，很有意義。一個比較長時間以來，我們特別重視解決我國的農業問題，著力解決糧食和主要農產品的生產問題，以保證有效供給。但是當1984年取得改革以來的第一個特大豐收以后，農村出現了賣糧難、賣棉難等問題，隨后又出現了“打白條”、農民負擔重、干群矛盾沖突增加、農村社會不安定和城鄉差距擴大等等的問題。這諸多問題的出現，使一部分學者和實際工作部門的同志意識到，農村工作不僅要解決農業問題，與此同時還要解決農民問題、農村問題，并且將農業、農村、農民這三個方面的問題聯系起來作了分析和研究，寫出了一批比較有說服力的著述。90年代中期以來，一部分學者和實際工作部門的同志已經把農業、農村、農民問題聯系起來作了研究和分析論述。“三農”問題的理論就在全國形成了共識，被引用到文件、媒體和各種論著里。1998年10月， 《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：“農業、農村和農民問題，是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。沒有農村的穩定，就沒有全國的穩定，沒有農民的小康，就沒有全國人民的小康，沒有農業現代化，就沒有整個國民經濟的現代化。穩住農村這個大頭，就有了把握全局的主動權。”

運用“三農”理論，對其他國家的問題進行研究也很有意義。1998年，我應日本早稻田大學的邀請到日本訪問。在一次學術會議上，我用“三農”理論對中日兩國的農村問題進行了比較分析，確實能說明很多問題。日本的現代化道路同歐美等發達國家是基本相似的。但是，日本是個人多地少的國家，加之60年代后， 日本政府為了要大規模出口工業產品、開拓工業品市場，不惜犧牲本國農業，大規模進口農產品，所以從70年代以后， 日本的食品和棉花等工業原料大部分或全部要進口。現在日本50％以上的食品和農產工業原料都是進口的，所以日本的食品價格是全世界最貴的，這使人民的生活質量不能不受到一定的影響。可見， 日本作為經濟大國，其農業是一個問題，用“三農”理論來分析，日本今天農民問題解決了，農村問題也基本解決了，但農業問題還沒有解決。中國正好相反。改革開放以來，我國的農業執行“一靠政策、二靠科學”的方針，通過改革和發展，連年獲得豐收，1996年糧食超過1萬億斤，棉花超過8400萬擔，自此，中國的糧食和其他主要農產品的供給已經由長期短缺轉變為總量基本平衡而豐年有余。中國用占世界近10％的耕地供養了占世界21％多的人口，并且自1997年以后每年農產品純出口50億美元左右，所以用“三農”理論來分析，當今的中國，可以說農業問題基本解決了，但農民問題、農村問題還沒有解決。

二、當今中國的“三農”問題

為什么說中國的農業問題已經基本解決了，農村問題、農民問題還沒有解決?下面來分析一下這幾個問題。

(一)農業問題

從歷史上說，自從農村實行傳統的集體經濟體制以后，前蘇聯和其他社會主義國家的糧食和農產品的供給問題就一直未能很好地解決，這是長期困擾社會主義國家的一根軟肋。

新中國在實行合作化以前和合作化初期(1958年以前)曾經是糧食和農產品的純出口國。但從1961年以后，我國就開始吃進口糧，成為糧食、棉花等主要農產品的進口國。

從1959年，我們國家就提出了農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。以后，國家就一直把發展農業放在國民經濟工作的首位，投入了巨大的人力、物力和財力。但是，一直到人民公社解體，糧食和農產品短缺的問題始終沒有解決好。第一代領導人，從毛主席到管經濟的陳云、李先念，老百姓的吃飯問題，一直是壓在他們心頭的大包袱。在毛主席的晚年，在經濟上可說是個重農主義者，“農業八字憲法”、“農業是國民經濟的基礎”、“以糧為綱”、“農業學大寨”、“要實現農業機械化”等等，都是他第一個提出來的。陳云甚至講“手中有糧心中不慌”。有個時期，李先念曾親自指揮過糧食列車的調運。

實踐證明，不是我們的黨和政府不重視農業，也不是我們的地不夠，更不是我們的農民不會種田，而是人民公社集體勞動、統一經營、平均分配這套體制不行。

中共十一屆三中全會以后，農村率先改革，實行家庭承包責任制，農民得到了經營自主權，得到了實惠，農業生產的積極性調動起來了，農業生產連年大豐收，到80年代中期就基本解決了糧食和棉花等主要農產品的供給問題，初步解決了溫飽問題。當然，這20多年來，農業發展也并不是一帆風順，也是有波折的，但總的趨勢是不斷前進、不斷發展，到1996年，中國的農業問題，或者說農業在保證有效供給的問題上基本解決了。

從改革開放到1996年，我國農業發展的軌跡，大致是每隔6年有一個特大豐收，上一個大的臺階。1978年糧食總產是6095億斤，人均317公斤。農村實行包產到戶后，連年豐收，1984年糧食總產8146億斤，第一次出現賣糧難。1985年取消統購，實行糧食合同定購，實際是降低糧價，打擊了農民的生產積極性，當年糧食減產7％，出現了新的徘徊。1986年后又調整政策，到1990年農業獲得第二個特大豐收，糧食總產8925億斤，接近9000億斤。這年糧食豐收出乎許多人的意料，北京很多人不相信，國務院發言人開始報8400億斤，后來又報8500億斤，但國家統計局年終報了8925億斤。有關領導怕虛報了，開常務會議決定報8700億斤。國家統計局有意見，在1991年統計年鑒上報8700億斤，既沒有尾數，也沒有報稻谷、玉米等分類數。1991年安徽和華東大水災，全世界賑災搞得轟轟烈烈，但到秋后一統計，糧食總產仍是8706億斤，并沒有減產，這樣才在1992年統計年鑒上將1990年的數字更正了過來。

1991年減產，1992年、1993年略增，但自1992年鄧小平“南方談話”后，各地經濟建設掀起了新高潮，各地大搞開發區，農民工大量進城，城市居住人口增加，對糧食和農產品的需求增加，糧食和農產品市場價格從1993年秋后開始猛漲，有些已經取消了糧票的省區又開始重新使用，國家不得已從1994年又大規模進口糧食，同時又大幅度提高糧食收購價格。1995年增產糧食430億斤，農業形勢已經開始回升，有關領導還怕靠不住，決定1996年再大幅度提高糧食收購價格，并且預先發布了消息。由此進一步調動了農民的種糧積極性，有些農民工返鄉種田了，再加上風調兩順，1996年取得農業的第三個特大豐收，當年糧食總產50454萬噸，也就是突破1萬億斤。據推算這個l萬億斤就是50年代毛澤東領導制定的農業發展綱要要求各地分別達到畝產400斤、500斤、800斤的總產量，到1996年終于實現了。

1996年，是中國農業發展史上的一個里程碑。從此，改變了中國農產品的供求格局，由長期短缺、供不應求轉變為供求平衡、豐年有余的格局；從此，中國的主要農產品由賣方市場轉變為買方市場；從此，中國的農產品由追求數量轉變為數量與質量并重、主要追求質量的階段；從此，中國的農業生產進入了不僅受資源約束而且也受到市場約束的階段。所以說，1996年特大豐收以后，中國的農業發展進入了一個新的階段，中國的農村發展進入了一個新的階段。

中國農業、農村進入了新階段之后，我們的認識、我們的政策卻沒有與這個新階段、新形勢相適應地改變，以致現在的農業、現在的農村又出現了一系列新的問題。原因之一是我們被長期短缺害苦了、害怕了，所以總怕不夠，總怕再短缺怎么辦。

至今，學術界、有關部門還沒有說明白，為什么1996年糧食超過1萬億斤以后，至今已經7年了，除了1998、1999兩年超過1萬億斤以外，每年都在9000億斤到9800億斤之間徘徊，2003年有可能減到9000億斤以下。而這7年人口增長了7300萬，城市化率提高了10個百分點，對糧食、農產工業原料和其他農產品的需求顯然是大幅度增加了。但為什么糧食等主要農產品仍還是供過于求，糧食庫存仍然有4000多億斤，這是為什么呢?

就糧食問題來說，有一種解釋，就是1996年的大豐收不僅是糧食的大豐收，而且是農產品的全面大豐收。1997年以后糧食的形勢變了，而畜牧業、水產、蔬菜、水果等還是繼續大幅度增產。2001年糧食總量比1978年增長48．5％，人均增長12．3％。但是油料總產量增長449％，人均增長315％。同期，肉類總產量增長640％，人均由8．9公斤增加到39．5公斤，增長3．44倍；水產品總產量增長842％，人均由4．7公斤增加到34．4公斤，增長6．32倍；水果總產量增長913％，人均由7．3公斤增加到52公斤，增長6．12倍。中國人傳統上把糧食稱作主食，其他食品稱作副食。而這些副食品都是成倍、成幾倍的增長，現在大多數城市居民和農村的富裕農民已經反副為主，主要吃的是雞鴨魚肉、蔬菜水果，糧食的直接消費大大降低了。說明中國人的食品消費結構，主要是城鎮居民的食品消費結構已經發生了根本性的變化。所以1996年以后糧食產量雖然有所下降，但仍然銷售不暢，價格低迷。

總體說來，1996年以后，我國的農業進入了一個新的階段，就保證有效供給這個主要目標而言已經基本上實現了，或者說，中國的農業問題已經基本解決了。所以說基本實現、基本解決，是因為農業問題并沒有一勞永逸地從根本上解決，還潛伏著不穩定的因素，諸如土地和水資源短缺、農業生態環境惡化、水利等基礎設施建設還不理想、抗大災能力不強、農業科技推廣系統不健全、農業的產前產后服務體系也還未建立起來。主要是靠千家萬戶的小農經濟在生產，勞動生產率、農產品的商品率都很低，離現代化農業的目標還有很大距離，我們還有很多工作要做。

(二)農民問題

農民問題是“三農”問題的核心問題。農業是農民從事的產業，也可說是職業，農民是從事農業的勞動者，農村是農民生產、生活和居住的社區。

農民問題在中國這樣一個傳統的農業大國有著特殊的重要性，毛澤東在1950年就說過，“中國的主要人口是農民，革命靠了農民的援助才取得了勝利，國家工業化又要靠農民的援助才能成功”。實踐證明，這個說法是完全正確的。50多年來，我們的社會主義現代化建設經歷了多個階段，有順暢也有曲折，有一條經驗是很鮮明的，那就是：凡是黨和國家的政策符合大多數農民群眾的愿望和利益，這個階段的社會主義事業就順利、就發展(如土地改革、改革開放、實行承包責任制、發展鄉鎮企業等等)；凡是黨和政府的政策不符合實際，乃至有損于農民群眾的利益，這個階段的工作就困難，經濟建設等事業的發展就停滯、緩慢，社會問題就增多。中共十一屆三中全會曾總結了一條很重要的基本經驗：“在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利”，這樣才能調動農民群眾的積極性，這是“確定農業政策和農村經濟政策的首要出發點”。

現在的農民問題表現在哪些方面呢?

1．農民人口眾多，至今還是9億農民

中國本來是農業大國，農民多是客觀存在。而我這里說的農民多，是指在工業化過程中，農民是理應減少的，但我們卻一面在工業化、城市化，一面農業人口大量增加，這是同工業化發展規律不相符的。由此引起了種種社會問題。

1949年，總人口54167萬人，農業人口48402萬人， 占89．4％

1952年，總人口57482萬人，農業人口50139萬人， 占87．2％

1958年，總人口65994萬人，農業人口54704萬人， 占82．8％

1978年，總人口96259萬人，農業人口79014萬人， 占80．08％

從1958—1978年，這20年農民增加24310萬人，平均每年增加1215．5萬人。

1998年，總人口124810萬人，農業人口86868萬人， 占69．6％

這20年農村絕對人口又增加7854萬人，平均每年增加392萬人。

1999年，總人口125786萬人，農村人口82038萬人，占65．2％

2000年，總人口126743萬人，農村人口80837萬人， 占63．8％

2001年，總人口127627萬人，農村人口79563萬人， 占62．3％

1999年以后，從公布的城鄉人口數據看，農村人口下降得很快，三年減少農民789萬人，每年減263萬人。但這是按城鄉分，如果按農業戶口非農業戶口分，2001年農業戶口的農民仍有9億多。

一個工業化迅速發展的國家，一面是大規模的工業建設，一面是農民大量增加(1952年是5億農民，2001年是9億農民，50年增加4億)，而耕地等主要生產資料增加不多，這是當今中國農民問題嚴重的根源。一個工業化、現代化國家，總不能農民占75％的絕對多數。如何減少農民這是我們今后要解決的重大任務之一。

2．農民生活有了很大改善，但還是窮苦

關于農民的窮苦要說兩句話。第一，改革開放以來農民的生活有了很大的改善，收入有了很大的提高，絕大多數人解決了溫飽問題，這是歷史上從未有過的。1978年農民人均純收入134元，2001年達到2366元，扣除物價因素，每年遞增4．6％。應該說，這是很大的成就、很大的進步。第二，農民窮苦是相對城市居民比較而言的，是相對我們的經濟成就而言的。中共十六大說我們要建設惠及十幾億人的全面的小康社會，從1978—2001年，我國的GDP翻了三番多，年遞增9．35％，但占人口75％的農民并沒有得到相應的實惠。特別是1997年以后，由于農業發展進入了新階段，農產品供大于求、銷售不暢、價格低迷，農民的收入增幅逐年下降：1996年9％，1997年4．6％，1998年4．3％，1999年3．8％，2000年2．1％，2001年4．2％，2002年4．6％。這幾年所以還略增，主要是靠打工和非農經營收入增加來彌補的。事實上中國現在還有62％的農民單靠農業收入，這部分農民的收入這些年是減少的，已經連續7年了，也就是說大部分農民的收入是停滯和減少的。相比而言，2002年與1995年相比城鎮居民的可支配收入增加3415元，平均每年增加487元。同期農民人均純收入從1995年的1577元增加到2002年的2476元，只增加899元，平均每年增加128元。于是收入差距擴大了，城鄉居民收入差距1995年是2．72：1，2001年擴大為2．92：1，2002年又擴大為3．1：1。

我們從20世紀90年代中期開始就說要千方百計增加農民收入，千方百計減輕農民負擔，保持社會穩定。后來又說要“少取、多予、放開”，好幾年過去了，政府也想了很多辦法，采取了不少措施，但農民收入就是上不去，負擔實際上也是下不來，城鄉差別在繼續擴大，這樣下去社會怎么能穩得住?2001年，我在上海參加一個小型研討會，會上一位中西部的縣委領導說，總的說來，90年代的農村無論是改革和發展都不如80年代，而1997年后中西部的農村是一年不如一年。上海的同志說，相比而言，90年代的上海大大好于80年代，而1995年以后上海是一年比一年好。我是研究農村問題的，我在上海工作過，經常去上海，這兩方面的情況我都熟悉，可以證明這兩句話都是真的。問題就出在這里，一個一年比一年好，一個一年比一年差，而且這種差距擴大的趨勢還在繼續。

3．農民更散了

農民內部的分化從上個世紀80年代實行家庭經營以后就開始了。首先是職業分化了，已經不是單一的農民了，1989年我以職業為標準把農民劃分為8個階層：農業勞動者，農民工，雇工，個體工商戶，農村知識分子，鄉企管理者，私營企業主，農村管理者。這些年農民分化更加迅速了。

其次表現在收入上。前面講的農民收入是平均數，在平均數下面掩蓋了很多問題。以2001年為例，當年人均純收人為2366元，其中在平均數以下的占58％；有13．22％的農民收入在1000元以下，也就是說還有11950萬人為貧困農民，其中2268萬人年均收入在500元以下，是絕對貧困的農民。國家現在定的貧困標準是625元／年收入，按此計算則貧困農民為3000萬人，另外還有約9000萬農民徘徊在溫飽線上。

這些年有一部分地區先富起來了，有一部分人先富起來了。從全國來看，2001年農民人均純收入超過平均數的只有10個省市，依次是上海(5871元)、北京(5026元)、浙江(4582元)、天津(3947元)、江蘇(3784元)、廣東(3770元)、福建(3381元)。在平均線以下的有21個省市區，最低是西藏(1404元)，其次為貴州(1412元)、陜西(1491元)、甘肅(1509元)、云南(1534元)、青海(1557元)。最低的西藏和最高的上海相差4．18倍。

在一個縣內，一個鄉內，一個村內，農民與農民之間的收入差距就很大。在農村特別在東部地區的農村和在大中城市郊區，有少數農民由于經營非農業確實富起來了，有些則是暴富了。而這些地方仍有貧困戶，相差的懸殊就更嚴重。90年代就曾有過一個說法，說最富的人在農村，最窮的人也在農村，這是有根據的。

4．農民太弱

當前農民正遇到一個極大的問題。不少地區在“加快城鎮化”、“經營城市”、“以地生財”等口號下，空前規模地侵奪強占農民的承包地，只按計劃經濟時期規定的標準給極少的土地補償費，并且對失地農民不做適當的安置。這種不平等不等價的交換，一方面使失地農民數以千萬計(有人估計在4000萬左右)，而另一方面有些政府官員、不法房地產商則從中漁利，客觀上形成了“土地征占越多，政府利益越大，部門福利越好”的現實。這就是為什么這些年中央三令五申要保護耕地這個基本國策得不到貫徹落實的根本原因。

據國土資源部主辦的《中國土地》雜志2001年第9期劉田一文說：“近20年內，國家向農民征用土地約1億畝，……國家……利用壟斷一級市場的制度和征地廉價剪刀差(土地市場價——征地補償費之差)總共從農民手里拿走土地資產達2萬億元以上(這顯然是一個保守的估計數)。”這2萬億元以上的資金，成了這些年不少地方政府的第二財政，主要用于城市建設、城市擴張上，對農村則是莫大的損失。有人推算，這筆資金如果大部分能用到農村的公共產品和基礎設施建設上，那么，農村的發展將大為改觀，城鄉差距就不會像現在這樣懸殊。

值得特別注意的是，如今新一輪圈地運動正在各地特別是東部和中部比較發達的地區瘋狂展開，據24個省(區、市)不完全統計， 目前已經圈了地的各種開發區有3500多個，占地3．6萬平方公里(5400萬畝)。大家都看好土地價格未來會飆升，一些沒有責任心的官員和不法商人(包括外商)相互勾結，以各種名目侵占農民的耕地。所到之處，毀人莊稼，拆人老屋，挖人祖墳，強迫農民遷移，美其名曰“成片開發”、“國家建設”、“城市化需要”。現在的農民是弱勢群體，無權無勢，無組織，只好任人驅趕，在地方求告無門，只好到省到中央告狀，近幾年農民上訪中土地問題已居首位。

農民承包的土地，具有生產資料、家庭財產、生活保障三種功能，侵占農民的土地也就剝奪了農民生產生活的來源，又不做合理的安置，這幾千萬人怎么生存、怎么發展?據調查，這一輪圈占的5400萬畝土地，主要集中在長江三角洲、珠江三角洲等東南沿海和大中城市城郊等經濟發達地區，這些地是上好的刮金板田。這些地方人多地少，涉及5000萬人以上，當地的農民原來因為靠近城市，一般都比較富裕，一旦失去土地，有相當一部分農民將會由富裕農民變為貧民，變為無業游民，這么大的一個群體會產生諸多的社會問題，國家能安寧嗎?近代以來，一個國家或地區要實現現代化、工業化、城市化，城市規模必然要擴大，都要占用農民的農田。但是，占用的方式，政府或者企業都是通過等價交換的方式，用地一方以市場價格買得土地，農民一方賣出土地，得到相應的資金。農民用得到的資金或投資于二三產業，或到另外的農村購置土地，雙方平等自愿，一般都沒有以后的糾紛。

我們現在已經實行社會主義市場經濟體制，但是占用農民的土地仍在沿用計劃經濟體制那一套辦法(有些變化，實質未變)，用不平等、不等價和行政命令的辦法侵占農民的土地。從近期看，這種辦法既省事(不用平等協商)、省錢(低償)、又快捷(一紙命令就可以了)，但

是，失地的農民將來怎么辦?他沒有職業要找你，生活困難要找你，生老病死要找你，子孫后代有了問題也會找你。因為土地是農民的命根子，你把他的生產、生活之源無償或少償地拿去了，他當然要找你(50年代建大水庫，無償少償占了農民的土地，直到現在水利部還在接待上訪的農民)。房地產商人、外國老板賺了錢走了，我們是人民政府，能脫得了干系不管嗎?這種計劃經濟體制模式的征地辦法后患無窮，既對農民不利、對農村發展不利，對國家對城市發展也是不利的。因為這是不符合經濟規律的，是違背大多數農民利益的。另一方面，一些地方干部已經總結出了“以地生財，以財建市，以市引商，以商發財，以財升官”的道路，看一看成克杰、胡長清、慕綏新、馬向東、于飛(廣東)、李嘉廷這些因腐敗而落馬的官員，哪一個不是以地生財的。

現在民告官的案件日漸增多。2000年農民上訪上告的總數第一次超過了城鎮。國土資源 部上半年群眾反映征地糾紛的，占上訪總量的73％，其中40％的上訪人是訴說征地糾紛問題，這部分上訪者中的87％是反映補償不足、安置不當的問題。國家信訪局2002年受理土地征用的初信初訪共4116件，都是農民反映失地失業的問題。其中浙、蘇、閩、魯、粵五省占41％。農業部的來信來訪中2001年、2002年有關土地征用和流轉問題的都在50％以上。

(三)農村問題

清代以前，中央政府只管到縣，向縣派出行政長官。鄉鎮以下不派官吏，靠鄉紳和類似今天的自治組織管理。民國以后，還是提倡鄉村自治，但一部分省在縣以下設區公所、鄉公所，由縣政府任命區長或鄉長。新中國成立之后，開始也是承舊制，在縣以下設區、設鄉，1954年憲法實施后，鄉鎮是一級政權組織，建立鄉人民委員會。1958年公社化之后，實行政社合一，行政也由公社委員會施行。人民公社實行“三級所有，隊為基礎”。在公社下設生產大隊，大隊下設生產隊，也是政社合一的，既是集體經濟組織，也是行政組織。1983年撤銷人民公社，政社分開，公社改為鄉鎮人民政府，生產大隊改為村民委員會，生產小隊改為村民小組。20年來，鄉鎮和村都有合并或變動的，2001年全國有鄉鎮40161個，村民委員會709257個，村民小組或自然村365萬多個，農戶24432．2萬個，有農民(農業戶籍)90398萬人。行政機構的基本框架還是人民公社時期留下來的。

現在應該研究的問題是，這個農村基層政權的架構，適合不適合已經改變成了一家一戶小農生產的格局，也就是說這個上層建筑同經濟基礎是否適應以及同將來農業現代化生產是否適應。

農村實行家庭承包責任制之后，曾有過一段平靜的階段，干部和群眾相安無事，“土地到了戶。何必要干部”。1984年大豐收以后，農村出現了賣糧難。1985年糧食由統購統銷改為合同定購。當年糧食減產，市場糧價漲了，比合同定購的定價高出不少，于是就有要基層干部催農民交糧的任務。鄉村兩級干部的任務量又加重了，權力也就大了。80年代中期以后，隨著城鄉經濟建設的發展，農村的各項建設各項事業發展起來，例如修路、水利建設、義務教育、掃除文盲、綠化、村鎮建設等等，各種任務一項項布置下來，干部們又忙碌起來。在東部沿海和大中城市郊區，鄉鎮企業興起了，那時多半是鄉辦村辦的集體經濟。隨著鄉鎮企業的發展，鄉、村兩級有了可觀的經濟收入，鄉鎮領導干部有了經濟做后盾，可以自主增加鄉鎮政府的辦事人員，于是經濟委員會、工交辦公室、交通管理站、電站等等，自設的機構陸續增加，由原來的鄉鎮助理，如計生、民政、文教、林業、土地管理等助理，升格為七所八站，鄉鎮不脫產干部大大增加，致使有的鄉鎮由30多個干部膨脹到上百人、一百多人、幾百人。80年代后期，有些發達地區的鄉鎮建的辦公大樓有8層的，也有十幾層的。這些做法逐漸傳播到中西部地區，這些地區經濟并沒有發展起來，但七所八站也建起來了，鄉鎮干部成倍成幾倍地增加。由于這些地方的鄉鎮并沒有經濟來源，上級對編制外的人員也沒有財政撥款，于是就只好向農民攤派，農民的負擔就一年一年加重。

到1992年，各地關于農民負擔沉重、干群矛盾緊張、沖突不斷的狀況反映到中央，剛開完十四大，江澤民就親自到湖北召開干部會議研究解決農民負擔重、農村社會不穩定的問題。隨后有一批農村增收減員的政策出臺，解決了一部分這方面的問題。

1993年，國家實行宏觀經濟調整，實行財政、稅收、外匯、外貿等方面的重大改革。以提高財稅收入在GDP中的比重，提高中央級財政在中央和地方財政總收人中的比重。實踐證明，這項改革是必要和正確的。從此使國家財政收入大量增加，中央級財政收入大量增加，這對加強中央的宏觀調控能力、保證經濟健康發展、抵御后來的亞洲金融風暴起到了積極作用。這項改革的問題是，雖然解決了中央和省級財政的劃分問題，但并沒有完全解決好省級同地級、地級同縣(市)級、縣同鄉鎮的財政和事權的劃分問題。總的情況是，凡是好的穩定的財源、稅源都向上收了，而困難和包袱都放到下面去了。

鄉鎮是最基層的政權，國稅所、地稅所設立了，財政所也設立了，但中西部地區的鄉鎮多數沒有什么二三產業的稅源，幾百人的工資要發，哪里來?一是向農民攤派，二是借債，農民負擔又加重了。時至今日，仍有相當多的鄉鎮不能按時足額發工資，多數鄉鎮背著沉重的債務。據1998年農業部等6部委調查，中西部的鄉鎮平均負債是400萬元，村級負債是20萬元；財政部的統計是鄉村兩級2000年的債務是3200億元，有學者估算現在實際已超過5000億元以上。

現在的財政體制不改，不僅老債還不掉，實際也無財政保證鄉鎮的正常運轉。因為鄉鎮干部要自己去收錢給自己發工資。現在許多鄉鎮長、書記在借債、還債、躲債中過日子，他們是風箱中的老鼠，兩頭受氣。有一部分鄉鎮，收不到錢，無力運轉，只好放假自謀生路，實際是癱瘓了。國務院發展研究中心有幾個干部到寧夏一個偏僻鄉鎮去調查，去了三次，鄉政府大門都鎖著，第四次去還是鎖著。門外不遠有個老漢在放羊，上前詢問鄉干部到哪兒去了，老漢說好久不見他們了。

對建國50多年以來，特別是改革開放20多年以來的農村工作要做兩方面的評價。一方面，我們的農村工作成績巨大，可以說是取得了歷史性的進步。我國的農業問題已經基本上得到了解決，而且我們是在一家一戶小農經濟的基礎上解決的。廣大農村發生了翻天覆地的變化，廣大農民的生活有了普遍提高，一部分農民已經富裕起來。這方面的成就怎樣評價都不過分，這方面的成功經驗需要進行全面深刻的總結。但是另一方面，面對我們要在本世紀中葉建成中等發達的社會主義現代化國家的目標，面對今后20年要全面建設惠及十多億人民的小康社會的要求，我國的農民問題和農村問題還很嚴重，需要進行深刻檢討，找準存在這些問題的原因，制定出相應的方針和政策。

為解決農民問題和農村問題，首先必須分析產生這些問題的原因。這些原因歸結起來大體上有以下幾個方面：

(一)我國目前仍處于由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的時期

現在的這些農民問題和農村問題，都是計劃經濟惹的禍，都是計劃經濟遺留下來的問題。

我國從中共十四大以后，明確提出要建立社會主義市場經濟體制。但農村自1985年以后．這種制度層面的改革基本上就中斷了。1985年以后，農村進入第二次改革時期。但實踐表明農村的第二次改革并沒有成功。農村第二次改革究竟應該改什么，是發展鄉鎮企業，是搞產業化，還是發展小城鎮，直到現在也沒有個說法。可以說農村的第二次改革就沒有改。因為農村的戶籍制度沒有改，流通制度沒有改，土地制度也沒有改。計劃經濟體制下的人口問題、土地問題、糧食流通問題、農村借貸體制問題等都保留了下來。而計劃經濟本身對農民是不利的。在計劃經濟體制下，農民被斯大林定義為是專給國家做特殊貢獻的對象，是為工業化做原始積累的。前蘇聯一開始是實行余糧收集制，農民要義務交售余糧。雖然后來是國家定價收購，但糧價一直壓得很低，農民被剝奪得很苦。我國一開始學習蘇聯，搞計劃經濟，實行合作化，農民喪失了生產自主經營權，農業的任務就是保障供給，保證滿足國家對農產品的需要。農民向國家交售的糧食和農產品的價格是由國家來定的，農民賣糧給國家叫做給國家做貢獻，是賣愛國糧，根本不是等價交換。因此，從根本上說，農村問題和農民問題的主要根源還在于計劃經濟體制下所形成的一套農村、農業政策還沒有得到根本轉變。農村問題和農民問題從根本上說還是個深化改革的問題。

(二)計劃經濟體制下長期實行城鄉分治的戶籍制度，形成了我國城鄉二元的社會結構。這種社會結構至今沒有改變．是造成目前城鄉差距越來越大的重要原因

我國長期實行城鄉分治的戶籍管理制度，農業人口被集中在農村，非農業人口大部分集中在城市，形成“城鄉分治、一國兩策”的局面。而這種局面對城市人口有利，對農業戶口的人是不利的。在經濟上，農業人口和城市人口在稅賦、所有制、就業等方面所享有的國民待遇不同。而這種不同在政治上表現得尤為明顯。選舉全國人大代表時，城市人口是24萬人選舉產生一個代表，而農村人口卻是96萬人產生一個代表，基數是城市人口的四倍。在社會上，農村人口在教育、醫療、社會保障等方面與城市人口所享有的國民待遇也是不一樣的。有人統計過，農村人口和城市人口在國民待遇方面有14個不一樣。長期實行的結果，就形成城鄉二元社會結構，城鄉差距越來越大。

(三)國民收入分配的格局不利于農村和農民

為什么農村的義務教育問題長期解決不好，原因在什么地方?其根源就在于現有的義務教育經費分配格局嚴重不利于農民和農村。義務教育法規定農村的義務教育實行中央領導地方負責，至于地方具體由哪一級來負責卻沒有明確的規定。據國務院發展研究中心調查，現在農村的義務教育經費中央只負擔2％，省地兩級負擔11％，縣級負擔9％，78％的經費要由鄉鎮這一級來負擔。現在有些社會團體在搞“希望工程”，這是做好事，應該贊揚，但義務教育不能這樣辦。有人說這樣搞“希望工程”本身就沒有希望。這樣說是有道理的。因為既然是實行義務教育，就應該是城鄉一體的，都應該由國家來承擔，至少由省級財政主要來承擔，不能往下推。靠30元、40元地從社會上募集怎么能解決義務教育問題?

義務教育經費的分配格局是這樣，國家衛生經費的分配格局也是這樣。國家每年的衛生經費支出是幾千個億，但是85％給城市，只有15％給農村。現在農村的合作醫療防治體系基本上已經垮掉了，很多地區的農村缺醫少藥，有的鄉鎮連衛生院都賣掉了。這次非典爆發，中央命令禁止大學生和民工返鄉是十分英明的。如果非典傳到農村去，憑農村現有的醫療條件，后果是不堪設想的。我們經常說1978年以后經過改革開放許多方面都好了，但事實上有些事情有不如1978年以前的，比如農村的醫療衛生。人民公社期間農村還有個合作醫療，還有個衛生站，現在沒有了。

(四)近幾年我國經濟基礎和上層建筑的改革有許多方面是成功的，但也有一些是不成功的

近幾年農村進入第二次改革，但究竟應該改什么并沒有搞清楚。鄉鎮這一級究竟應該怎樣改，鄉鎮財政應該從哪里來，鄉鎮這一級究竟應該管些什么，這些都沒有搞清楚。我們這些年的改革，有許多是成功的，但也有一些是不成功的，反而加強了計劃經濟，對農村的發展特別不利。

前些年興起了一股縣改市、地改市的熱潮。比如昌平縣改昌平區、江陰縣改江陰市，形成了我國省級、副省級、地級、副地級、縣級五級市長同時并存的特有格局。而這樣做的結果，一是使得原來的干部級別提高了，干部隊伍也大大地增加了；二是改為市或區以后，便利了征用農民的土地搞開發區。這種做法對城市是有利的，而對農民本身是不利的。對農村發展和農民更加不利的是地改市。在地改市之前，地區管轄著所屬的縣，同時負責為這些所屬縣保障一定數額的財政經費；地改市之后，中央撥付的文教、衛生等方面的資金全部被該地級市留用，不再下撥所屬的縣。大家可以看到，幾乎所有的地級市都建設得很好、很氣派，有現代化的設施、高級賓館等等。也從未聽說過哪個地級市的干部和教師發不出工資，道理就在這里。這樣做的結果。就是進一步拉大了城市和鄉村的距離。

(五)認識上的嚴重滯后

1996年以后，我國的農業已經從單純的增加生產、提高產量、保障供給這一階段發展到了一個新的階段，而我們有些干部并不能適應這種新的變化，認識上嚴重滯后。1999年我去參加一個農業口的會議，遇見東北一個省主管農業的負責人。我向他問起當地的年成如何，你們猜他如何回答我?他說：“弄不好今年又增產了”。這說明他的認識還沒有跟上來。他是抓農業生產的，應該為農業增產而高興；但現在不同，農業增產對他反而是個壓力，征購這些農產品需要資金，還要牽扯到運輸、儲藏、農產品價格等一系列問題。他是負責這一方面的，他為這些事情發愁，因為他還沒找到農產品加工增值和建立農產品流通體系方面的實踐經驗。這是認識滯后的一個表現。

另一個問題是，我國是否已經到了該反哺農業的時候了?從建國到現在已經有50多年的時間了。這些年里，我們一直是從農業和農村獲取工業化建設所需要的資金和原料。那么現在50多年過去了，我們已經搞了10個五年計劃，工業化也基本上建成了，是不是應該反哺農業了?所謂反哺就是像鳥兒一樣，一開始是老鳥給小鳥覓食，等小鳥長大以后再給老鳥覓食，以回報老鳥的養育之恩。第二次世界大戰以后發展起來的工業化國家和地區，一般是20多年以后就開始反哺農業，日本、韓國是這樣，我國的臺灣也是這樣。臺灣從1973、1974年就開始反哺農業。而現在已經過了50多年的時間了，我們還在大量地向農民索取。我國的城鄉差距這些年不僅沒有逐步縮小，反而是通過下列兩個渠道，使得城鄉之間的剪刀差越來越大。

一個是通過農民工。據農業部統計的數字，2002年我國有農民工9460萬，這些農民工在城市里從事著二三產業。他們雖然也是工人階級的一部分，但他們的政治地位和經濟地位與城市工人相比相去甚遠。農民工即使是和城市工人干一樣的活兒，也是同工不同酬的。2001年，9000多萬個農民工為城市創造的GDP是2．3萬多億元，平均每個農民工為城市創造了2．5萬元的價值，但他們的平均工資卻只有8000元，每個農民工為打工的城市做了1．7萬元的貢獻。實踐證明。哪個城市用農民工越多，哪個城市發展就越快。深圳是這樣，上海、北京也是這樣。深圳是幾百萬個農民工創造出來的。

另一個渠道是通過征地。據國土資源部統計，2002年全國各種名目的征地共計295萬畝。實際上還遠不止這個數。這些土地按計劃經濟時代定的辦法低價格從農民那里征來，然后再以高價出售，每畝地平均賺幾萬元到數十萬元，全國就是好幾千個億。當然這些錢一部分是上繳給國家的，但是各級地方政府通過征地所獲得的利潤是很大的，所以許多地方有以地生財的說法。哪個地區征地越多，富得也越快，干部的福利也越大。這就使得城鄉之間本來就很大的差距變得更大了。

一、幾點建議

我國“三農”問題總的情況是農業問題已經基本上得到了解決，但由于沒有從根本上解決體制性的束縛問題，我國的農民問題和農村問題還遠沒有得到解決。中共十六大報告指出，我國城鄉二元經濟的結構還沒有從根本上發生改變，城鄉差距、地區差距逐年擴大的趨勢還沒有從根本上得到扭轉，農村貧困人口依然為數不少。因此，千方百計增加農民收入、千方百計減輕農民負擔、千方百計保持農村穩定的任務依然十分艱巨。

下面，我就在新形勢下如何解決農民問題和農村問題談幾點建議。

(一)要繼續深化農村體制改革

農村的第二次改革應該繼續進行。要通過深化農村體制改革，實現農村的經濟和社會體制由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，進一步把農民從計劃經濟體制的束縛中解放出來。只有這樣，才能逐步破除城鄉二元經濟的結構，實現城鄉一體化。城市率先實現現代化不能以犧牲農民為代價。如果只在城市實行市場經濟體制，而農村還基本上是計劃經濟體制，只是城市繁榮，而農村貧困，或者說城市的繁榮是建立在農村的貧困基礎之上的，那我們的社會主義市場經濟體制就建立不起來，即使建立起來也不是一個完善的社會主義市場經濟體制。

(二)要下決心改革戶籍制度

我們現在的戶籍管理制度是計劃經濟體制下的產物，它把人口人為地劃分為農業人口和非農業人口，限制人口的自由流動。這種體制是形成城鄉二元結構的主要原因，已經不再適應現在變化了的新形勢，成了實現城鄉一體化的嚴重障礙，必須下決心對現行的戶籍制度進行徹底改革。

(三)要改革現有的土地承包制度

農民問題和農村問題的核心是土地問題。土地定，天下定。雖然我國政府一再重申保持現有土地承包制度不變，1998年再次重申30年不變，但實踐證明，我國的農村土地制度一直處于不斷的變動之中。因為現有的土地承包制度沒有從根本上解決土地的所有權和使用權問題。我建議實行土地國有制，把土地的所有權收歸國有，使用權歸農民，再不變更。農民可以轉讓自己承包的土地給別人耕種，以實現農村土地的合理流動。另外，我還建議把宅基地還給農民。現在農民的宅基地屬于集體，農民既不能出售，也不能抵押。這種情況應該得到改變。

(四)要改革現有的國民收入分配格局

我國現有的國民收入分配格局是對城市傾斜，對農村和農民不利。這種分配格局應該進行改革。要縮小城鄉之間的差距，從根本上解決農民和農村問題，必須使國民收入分配格局向農村和農民傾斜，特別是教育、衛生、文化等公共服務方面。

(五)要改革鄉鎮現有的政權體制包括財政體制，建議恢復農村工作部

現在鄉鎮一級負債累累，干群矛盾尖銳，這不是哪一個干部的問題，而是我們的基層政權體制包括財政體制方面的問題，應下決心進行改革。另外，在中國這樣一個大國里解決“三農”問題，只靠發文件不能從根本上解決問題。中央應該有一個專門的機構來具體領導和指揮。因此，我建議恢復農村工作部。