論文導(dǎo)讀:：本文梳理了流動人口的發(fā)展趨勢、管理模式變遷和當(dāng)前存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)從以下六方面改革和完善當(dāng)前流動人口管理制度，建立動態(tài)平衡的人口管理系統(tǒng)：進(jìn)一步剝離戶籍的附著利益；實(shí)行居住證制度，建立安全號碼和信息化管理系統(tǒng)；成立專門的流動人口管理機(jī)構(gòu)和建立正式制度；改革財政體制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；引導(dǎo)農(nóng)民減少空置房，以土地?fù)Q收入換保障；以產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃引導(dǎo)人口流向，并健全勞動市場的信息發(fā)布機(jī)制。 論文關(guān)鍵詞：流動人口，管理模式，防范，戶籍，居住證，動態(tài)平衡 “村莊建圍墻、安街門，封閉不常用的路口，人員和車輛持證出入”。這是北京市大興區(qū)試點(diǎn)的流動人口封閉管理模式，或曰社區(qū)化管理方式，最近在網(wǎng)上被熱炒為“封村管理”。此舉可謂一石激起千層浪，再次攪熱了城市流動人口管理的話題。一方是代表本地人的管理者，指出社區(qū)化管理方式不能“簡單解釋為封村”，且“絕沒有歧視外地人的意思”；另一方是大量的流動人口，很難對此釋然。有文章說此舉是“打著治安維穩(wěn)旗號的管理模式，將普遍存在的對流動人口的歧視，進(jìn)一步強(qiáng)化和具體化”，“圍墻、堵路、監(jiān)控等不容辯駁的事實(shí)，激起人們對于隔離的聯(lián)想…有人怒斥其為只堵不疏，是‘歷史性的倒退’，是警方和責(zé)任部門懶政”。堵還是疏？如何堵、怎樣疏？本文擬就此對我國城市人口流動的管理問題進(jìn)行梳理和探討。 一、城市流動人口管理的必要性和迫切性 隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市流動人口問題越來越無法回避。它不僅關(guān)系到城市管理，更關(guān)系到城鄉(xiāng)之間、不同地域之間公民的平等權(quán)利與和諧社會的構(gòu)建。 （一）當(dāng)前城市流動人口的變化趨勢 改革開放以來，我國流動人口變動呈現(xiàn)九大趨勢[1]：（1）流動人口的普遍化。流動人口在全國總?cè)丝谥兴急壤蠓忍岣撸?005年為11.27%；在部分城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中了大部分流動人口，上海、廣東、北京、浙江、福建等省(市)的流動人口占當(dāng)?shù)爻Ｗ】側(cè)丝诒壤謩e高達(dá)34%、26%、23%、20%和19%；流動人口來自五湖四海。（2）流動原因的經(jīng)濟(jì)化。（3）流動時間的長期化。在流入地居住5年以上的流動人口數(shù)量從2000年的3400萬人，增長到2005年的4600萬人。（4）流入地分布的沿海集中化。（5）年齡構(gòu)成的成年化。（6）性別構(gòu)成的均衡化。（7）女性人口流動的自主化。（8）流動方式的家庭化。（9）學(xué)業(yè)構(gòu)成的“知識化”。 由上述9個特征可見，隨著市場化程度的加深，人口要素的流動已越來越常態(tài)化、普遍化和理性化，自由遷徙是最終的大勢所趨。 （二）城市流動人口的積極貢獻(xiàn)與消極影響 人口流動有多方面的積極意義：首先，滿足了城市和工業(yè)發(fā)展對勞動力的需求，促進(jìn)了流入地的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長；其次，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；第三，農(nóng)民工的低工資降低了城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本動態(tài)平衡，增強(qiáng)了城市競爭力；第四，推動了全面統(tǒng)一的勞動力市場的形成，促使勞動者素質(zhì)在競爭和交流中快速提高；第五，促進(jìn)了思想和文化的交流與融合，增強(qiáng)了社會的包容性核心期刊。 但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源條件的限制，大規(guī)模的人口流動也帶來一系列問題：（1）造成城市的環(huán)境和資源過載，以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和居住環(huán)境的重負(fù)；（2）外來人口自身的權(quán)益保護(hù)、超計劃生育和生活困難問題；（3）對城市社會治安造成負(fù)面影響。 二、我國流動人口管理模式的歷史變遷 在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的不同階段，隨著人口與各生產(chǎn)要素之間關(guān)系的變化，我國政府主動或被動地采取了不同的流動人口管理模式。從二元戶籍制到暫住證、收容遣送制度，再到社會救助制度，以及近年來上海、廣州、深圳等地方政府紛紛推出的“居住證”制度，經(jīng)歷了一個逐步開放、關(guān)注民生和走向公平的過程。 綜觀我國解放以來的流動人口管理制度，大致可劃分為五個發(fā)展階段①[2][3]。 （一）人口自由遷徙時期（1949-58年） 這個時期很短暫。 （二）限制性流動人口管理模式(1958-83年)：政府通過控制生存環(huán)境限制人口流動 計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高，為了保證城市人口的口糧安全和工業(yè)化的順利進(jìn)行，把全國人口分為農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口、農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，通過糧食供應(yīng)、住房、就業(yè)等配套政策，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)城。 （三）防范型流動人口管理模式(1984-2003年)：政府通過治安防范和控制社會保障調(diào)節(jié)人口流動 這種管理模式是以公安部門牽頭、以治安防范為主要目標(biāo)，相對于戶籍人口而言，流動人口被當(dāng)成了潛在的麻煩制造者進(jìn)行管制。傅崇輝稱之為“防范型”管理模式（傅崇輝，2008），藍(lán)宇蘊(yùn)則稱為“補(bǔ)缺型”管理模式（藍(lán)宇蘊(yùn)，2007）。 為了適應(yīng)改革開放后經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，人口政策逐漸松動。1984年，允許農(nóng)民“自理口糧到小城鎮(zhèn)落戶”；1985年實(shí)行暫住證制度，這等于承認(rèn)了人口流動的現(xiàn)實(shí)，同年起實(shí)行的居民身份證制度也是適應(yīng)人口流動的制度安排。與暫住證制度配套實(shí)施的收容遣送制度，由于制度設(shè)計本身的缺陷[4]，在實(shí)施過程中產(chǎn)生了嚴(yán)重的問題。首先，負(fù)責(zé)收容遣送的行政機(jī)關(guān)被賦予了可以不經(jīng)司法審判而任意剝奪或限制公民人身自由的權(quán)力，其后果的極端例子是孫志剛在收容所被打死。其次，由于財政緊張，有關(guān)行政機(jī)構(gòu)通常以強(qiáng)迫被收容者從事勞動來補(bǔ)貼遣返費(fèi)用；在強(qiáng)迫勞動之外，被收容人員也往往成為相關(guān)行政機(jī)構(gòu)牟利的工具。 這種管理模式沿襲了城鄉(xiāng)隔離的思路，其突出特點(diǎn)是控制性、被動性和臨時性，重收費(fèi)輕管理，重管制輕服務(wù)，重當(dāng)前輕長遠(yuǎn)。由于把流動人口置于主流社會之外，在體制上割裂了流動人口與流入地社會的有機(jī)聯(lián)系，加大了流動人口與所在城市的摩擦。單純就城市管理而言，該體制的主要問題有：第一，它缺乏管理資源的整合性與管理權(quán)力的足夠權(quán)威性[5]，影響管理效果。流動人口管理的綜合性很強(qiáng)，涉及公安、計生、稅務(wù)等許多部門，各部門在工作中有自己的重心與規(guī)范，由公安部門牽頭的管理，往往難以解決各平行部門的協(xié)調(diào)配合問題。第二，它主要是一種壓制型或者控制型管理，與和諧社會和服務(wù)型政府的時代背景相沖突。第三，它強(qiáng)調(diào)被管理者的義務(wù)，忽視了義務(wù)與權(quán)利之間的邏輯對應(yīng)關(guān)系，導(dǎo)致管理的雙方彼此敵視。第四，某些部門在利益的驅(qū)使下，變流動人口管理為“收費(fèi)（辦證）管理”，完全背離了管理的初衷。 （四）綜合型流動人口管理模式(2003-05年)：多元政策目標(biāo) 2003年“孫志剛事件”的發(fā)生，直接導(dǎo)致了收容遣送制度的廢除，以社會救助制度取而代之。同年，“民工荒”出現(xiàn)并蔓延動態(tài)平衡，整個勞動力市場在總量過剩的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性緊缺的矛盾。為了繼續(xù)滿足城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)的勞動力需求，促進(jìn)房地產(chǎn)和各種服務(wù)業(yè)的繁榮，許多城市的管理者已將流動人口當(dāng)作城市的“事實(shí)居民”。同時，社會對公平、正義、和諧的呼聲越來越高。在這種背景下，流動人口管理的目標(biāo)不能再局限于社會治安，而是要綜合考慮勞動力供給、消費(fèi)需求、社會保障、教育等多種目標(biāo)，以達(dá)到既保持城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，又不以犧牲文明進(jìn)步為代價。“防范型”管理模式已無法勝任這種需要，而以綜合性政府部門為主、多部門協(xié)同運(yùn)作的“綜合型”流動人口管理模式逐漸在各地實(shí)施。如上海等地就實(shí)行流動人口管理“市級綜合協(xié)調(diào)、區(qū)級綜合管理、社區(qū)具體實(shí)施”的策略。 這種綜合型管理模式，實(shí)際上是暫住證取消后的一種被動的臨時措施。它存在兩個主要局限：一是基層實(shí)施機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，很多問題的解決都要求助于上級各部門，效率低下；二是管理邏輯仍然不順暢，基層管理部門缺乏經(jīng)費(fèi)預(yù)算，管理主體與客體之間存在明顯的排斥性。一方面，管理者還停留在政府強(qiáng)制管理和公民無償履行義務(wù)的思想意識層次上；另一方面，由于流動人口管理機(jī)構(gòu)未納入政府的正式編制，經(jīng)費(fèi)沒有保證，繼續(xù)把管理當(dāng)做收費(fèi)平臺，延續(xù)了收費(fèi)管理的特征。 （五）大人口管理模式(2006年以來)：平等融合 大人口管理模式是以“淡化戶籍意識，強(qiáng)化居民意識”為核心理念，以居住證為載體，逐步讓流動人口享有以往戶籍人口才享有的居住、就業(yè)、社保、教育、公共交通等政府行政管理和公共服務(wù)的內(nèi)容。其實(shí)質(zhì)是建立適應(yīng)要素優(yōu)化配置、平等、融合、動態(tài)平衡的城市居民管理框架，把長期游離于主流體制以外的流動人口納入到城市公共管理服務(wù)的體制中。 隨著城市化的加速，在構(gòu)建和諧社會、公民平等和城鄉(xiāng)一體化的新要求之下，賦予流動人口與戶籍人口平等權(quán)利的呼聲越來越高，迫切需要政府創(chuàng)新制度供給。在此背景下，全國興起新一輪戶籍制度改革的風(fēng)潮，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。2006年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》中，明確提出了“實(shí)行流動人口居住證制度”；2010年，國務(wù)院通過《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，進(jìn)一步提出“逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”。上海、廣東、深圳等地，在適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會文明進(jìn)步等現(xiàn)代化的客觀要求下，紛紛推出了有利于人口有序流動、激勵流動人口努力提升素質(zhì)的居住證制度。 目前，居住證制度仍在地方政府的嘗試階段，在辦證速度、收費(fèi)、信息化和管理機(jī)構(gòu)等方面還有諸多不足，尚需進(jìn)一步完善。此外，有些地方的居住證制度與暫住證制度差別甚微，“換湯不換藥”，不能發(fā)揮預(yù)期的作用。 三、當(dāng)前流動人口管理面臨的問題 雖然流動人口管理制度逐漸向開放、平等和自由的方向邁進(jìn)，但是事實(shí)上，廢除收容遣送制度后，許多地方出臺的流動人口管理措施都有被動應(yīng)急的特點(diǎn)，無論從管理者的認(rèn)識層面，還是實(shí)踐中的各種制度嘗試，都還存在不少問題。 （一）認(rèn)識方面的問題 在政府層面上，長期以來形成的對流動人口的認(rèn)識并未有根本性的改變，考慮流動人口對城市資源的沖擊較多，對社會穩(wěn)定的考慮多于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，將治安、能源、土地、水資源、環(huán)境、就業(yè)等方面的壓力簡單歸結(jié)于流動人口過多。例如“鐘南山事件”[6]。2006年，居住在廣州的鐘南山院士，因為本人的手提電腦被搶，遂在媒體上表示，為了維護(hù)城市的良好治安，中國應(yīng)該恢復(fù)收容遣送制度。又如2005年初，中國人民大學(xué)張惟英院教授提交的議案——《關(guān)于建立人口準(zhǔn)入制度，控制人口規(guī)模，保持人口與城市資源平衡的建議》，無疑是基于流動人口是導(dǎo)致北京資源緊張重要原因的認(rèn)識核心期刊。實(shí)際上動態(tài)平衡，犯罪率升高的原因很復(fù)雜，遠(yuǎn)不是靠收容遣送可以解決的問題。而農(nóng)民工由于生活條件所限，人均資源消費(fèi)水平大大低于市民的平均水平。表面上看起來，許多社會問題與流動人口有關(guān)，實(shí)際上其深層次原因是社會管理能力不足，無法建立適應(yīng)人口流動的各種資源的動態(tài)平衡管理系統(tǒng)。 （二）制度方面的問題 首先，戶籍制度一定程度上阻礙了人口的合理流動。第二，流動人口權(quán)益保障制度不完善。就業(yè)與入學(xué)歧視，選舉權(quán)與被選舉權(quán)事實(shí)上的無法行使，等等。其中，流動人口的社會保障關(guān)系無法在全國范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)移，成為流動人口社會保障的關(guān)鍵性制度缺陷。最后，信息的采集技術(shù)和共享制度以及財政管理體制都不適應(yīng)動態(tài)人口管理的要求。流動人口管理的混亂和技術(shù)落后，導(dǎo)致“底數(shù)不清”，官方無法掌握流動人口數(shù)量、職業(yè)等基礎(chǔ)信息，不得已采用地毯式走訪的臨時措施。僅最近三年，北京警方至少推行了三次全市規(guī)模的“社區(qū)民警入戶大走訪”行動，片警挨門挨戶查防流動人口[7]。 此外，暫住證在各地仍是主要的流動人口管理措施，即使是推行居住證制度的地方，也是暫住證和居住證并存。事實(shí)上，由于許多流動人口“拒”辦暫住證，暫住證制度已逐漸式微。時任北京市公安局局長的馬振川曾表示，自2003年《收容遣送管理辦法》廢止后，（北京市）流動人口管理基本處于真空地帶[8]。各地的流動人口管理仍屬于前述綜合型模式，責(zé)權(quán)利界定不明、基層實(shí)施機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)、管理邏輯不暢和經(jīng)費(fèi)無保障等問題，在許多地方依然存在。 四、城市流動人口管理的制度探討 （一）地方政府流動人口管理面臨多重約束 地方政府在選擇流動人口管理模式時，至少面臨六個客觀約束[9]：一是中央政府要求各級政府堅持以人為本的執(zhí)政理念，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；二是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)必需一定的人口規(guī)模和比較合理的人口結(jié)構(gòu)；三是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿驼斄Φ挠邢蓿凰氖钱?dāng)?shù)刭Y源、環(huán)境的人口承載力有一定的極限；五是流動人口的增多一定程度上影響了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)、治安和環(huán)境質(zhì)量，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用駥α鲃尤丝诋a(chǎn)生一定程度的抵觸和排斥；六是流動人口對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，要求享受與當(dāng)?shù)鼐用裢却龅暮袈曉絹碓礁摺Ｔ谶@些約束中，前四項比較剛性，后兩項是潛在的約束，是否考慮以及在多大程度上考慮后兩項約束，雖然主動權(quán)在地方政府，但事實(shí)上會隨著各方力量對比的變化，在不同的階段和條件下，不同利益群體的話語權(quán)占主導(dǎo)地位。 （二）進(jìn)一步剝離戶籍的附著利益 由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，以及多年來城市居民習(xí)慣的優(yōu)待，構(gòu)成了嚴(yán)重的“路徑依賴”，大城市戶籍仍然享有一系列的福利優(yōu)待：孩子高考、保障性住房、就業(yè)、醫(yī)療、低保等20多項權(quán)利。一方面，如果讓流動人口享有同城市居民同等的福利保障，目前還不具備這樣的公共品供給能力。另一方面，倘若當(dāng)前就剝離戶籍上的一切附著利益，則會遭遇來自包括執(zhí)政階層在內(nèi)的城市居民的巨大阻力。因此，尤其是在北京、上海等特大城市，戶籍改革只能采取漸進(jìn)的策略，逐漸創(chuàng)造條件，在擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍的條件下，淡化城市戶籍的特殊利益。具體來講，戶籍改革可以遵循以下原則：先以省或者市為單位，統(tǒng)一本區(qū)域的戶籍和社會保障；先完善縣級市市區(qū)、縣城和建制鎮(zhèn)的戶籍制度改革，后進(jìn)行省轄市市區(qū)（地級以上城市）戶籍制度改革[10]。待到建立起全國統(tǒng)一的社會保障體系時，戶籍自然就可以完全放開了。 今年6月7日，廣東省人民政府出臺了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(試行)》，允許本省農(nóng)民工憑積分入戶，尤其是本省戶籍農(nóng)民工及其隨遷人員向縣城、中心鎮(zhèn)傾斜。這一舉措為我國戶籍制度改革的加速提供了極好的試驗平臺。 （三）實(shí)行“居住證”制度，建立安全號碼和信息化管理系統(tǒng) 前面提到，各地已陸續(xù)試行居住證制度。居住證制度應(yīng)建立在兩個基礎(chǔ)之上：一是借鑒西方安全號碼制度動態(tài)平衡，給每個公民匹配一個終生不變、在各種場合通用的安全號碼；二是充分利用信息技術(shù)，完善居住證的電子功能，實(shí)現(xiàn)信息的及時記錄和聯(lián)網(wǎng)共享。西方每個公民，都有一個終生不變的社會安全號碼[11]。這個號碼動態(tài)記載個人的身份資料、教育閱歷、供職變更、家庭情況、財產(chǎn)情況、納稅報告、信用記錄、違規(guī)違章違法記錄等，信息全國聯(lián)網(wǎng)，在社會生活的各種場合發(fā)揮作用。由于這個號碼不能偽造，記載的內(nèi)容也不可抹掉，因此，人們通常會非常謹(jǐn)慎地對待有可能違規(guī)的問題，不愿留下不良記錄。這樣，任何人都不可能對政府部門以及銀行、保險等機(jī)構(gòu)隱瞞自己的真實(shí)情況。在我國，可以用身份證號碼作為這個安全號碼，這要求進(jìn)一步完善身份證管理制度，防止假冒；也要求實(shí)現(xiàn)信息安全聯(lián)網(wǎng)，才能最大限度地發(fā)揮機(jī)構(gòu)和個人對這些信息的使用和監(jiān)督的作用。 （四）成立專門的流動人口管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理主體的多元化 現(xiàn)有的流動人口管理模式既有由政法委、綜治委負(fù)責(zé)的，也有由發(fā)改委、計生委牽頭的；既有派出所指導(dǎo)的協(xié)管員隊伍實(shí)施管理的，也有由各部門抽調(diào)專門人員集體辦公的。無論是哪一種辦法，仍然具有拼接性質(zhì)，均非真正獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)。而流動人口的規(guī)模化和常態(tài)化，要求必須有專門的制度和正式的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，通過法律法規(guī)的權(quán)威賦予流動人口管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威和規(guī)范。流動人口管理機(jī)構(gòu)的主要職能是管理、服務(wù)和維權(quán)。具體包括審核和發(fā)放居住證、錄入有關(guān)人口信息，根據(jù)相關(guān)規(guī)定為流動人口獲得就業(yè)、教育、醫(yī)療等各種服務(wù)提供信息和指導(dǎo)。 我國流動人口的管理歷來是政府包辦，這顯然已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)，也不利于建立公民社會和服務(wù)型政府。政府應(yīng)鼓勵外來人口參與流動人口管理，積極引導(dǎo)流動人口自治組織加入城市社會管理體制，從而促進(jìn)流動人口與政府和本地居民的合作，更好地融入主流社會。 （五）改革財政體制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化 由于中央與地方、基層在財權(quán)、事權(quán)分配以及公共服務(wù)產(chǎn)品安排上存在利益博弈，基層政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，公共品供給主體缺位，供給財力不足，轉(zhuǎn)移支持明顯乏力。此種情況下，各地方政府很難將流動人口的各種公共服務(wù)考慮在內(nèi)。因此，盡快改革財政體制中與流動人口管理不相適應(yīng)的制度安排，是實(shí)現(xiàn)流動人口與戶籍人口公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。 （六）引導(dǎo)農(nóng)民減少空置房，以土地?fù)Q收入換保障 房屋和土地是農(nóng)民最主要的資產(chǎn)和安全保障。由于大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，而現(xiàn)行法律限制了農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓和變現(xiàn)，使農(nóng)村出現(xiàn)越來越多的空心村，積壓巨額資金的同時，也閑置了大量的宅基地核心期刊。對于流動在外的農(nóng)民工，一邊是家鄉(xiāng)漂亮的樓房空置，另一邊是只能租住在城市窄小簡陋的貧民窟里。因此，如何盤活農(nóng)民的資金和土地，使農(nóng)民更多地依靠自己的力量來改善其在城里的生活，是當(dāng)前政府迫切需要解決的制度問題。這里主要涉及三個方面的制度：一是戶籍制度，二是農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，三是農(nóng)房及其宅基地使用權(quán)。 改革歧視性的二元戶籍制度，這在前面已述及。對于第二個問題，在社會保障尚不具備全民均享的條件時，可以嘗試賦予農(nóng)民無限期的承包經(jīng)營權(quán)，并把承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)徹底分離，農(nóng)民的戶籍一旦遷入城鎮(zhèn)后，不再作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一員。所有權(quán)作為田底權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)作為田面權(quán)，田面權(quán)只享有耕種的權(quán)利和收益，不享有集體經(jīng)濟(jì)組織將來的收益。對于農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，可以逐步推廣重慶的地票交易方式，使農(nóng)戶的宅基地變成現(xiàn)金收入。 也許有人擔(dān)心動態(tài)平衡，上述三個條件會引發(fā)農(nóng)民大規(guī)模入城定居。其實(shí)不然。中國的農(nóng)民由于沒有任何保障，是我國最具經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)理性的群體，他們一定會權(quán)衡定居在城市和鄉(xiāng)村的成本及收益，做出理性的選擇。 （七）以產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃引導(dǎo)人口流向，并健全勞動市場的信息發(fā)布機(jī)制 在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人口流動的規(guī)模、方向、速度和結(jié)構(gòu)都是由就業(yè)市場決定的。這就是為什么各地政府采取各種限制措施后，外來人口規(guī)模仍然越來越大的根本原因。因此，大中城市限制流動人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵措施，是減少勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同時，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃，引導(dǎo)這些產(chǎn)業(yè)向二三級城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)中小城市的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，流動人口自然會流向這些地方。 日本曾在20世紀(jì)60年代推行“國土均衡發(fā)展”戰(zhàn)略，以解決“過密”和“過疏”問題，分散轉(zhuǎn)移東京都的人口。1975年后，人口向三大城市圈集中的狀況趨于消失，逐漸分散到中小城市定居下來。韓國政府也采取“地方工業(yè)促進(jìn)法”、“工業(yè)分散法”和“首都圈整治規(guī)劃”等措施，積極引導(dǎo)人口從特大城市向中小城市流動。1980年后，首爾市的人口年增長速度大幅下降，而外圍城市的人口增長速度迅速超過首爾。 我國勞動力市場信息管理比較落后，外來人口尤其是農(nóng)民工主要依靠親緣、地緣等社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取就業(yè)和生活等各種信息，極少通過正規(guī)渠道獲取官方的信息，這種局面既不利于人口有序流動，也增加了外來人口流動的成本。因此，健全勞動市場的信息發(fā)布機(jī)制，也是迫切需要解決的問題。 結(jié)語。綜上所述，采取把流動人口隔離在主流社會之外的“防”和“堵”的辦法，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于今日社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，只會加劇流動人口與主流社會的隔閡和排斥，無助于解決各種社會問題。政府只能順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化的要求，建立動態(tài)平衡的人口管理系統(tǒng)，促進(jìn)人口的自由遷移和流動人口與主流社會的融合。 注釋： ①流動人口管理模式發(fā)展階段在綜合傅崇輝和肖偉兩人觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成我自己的判斷。