內容摘要：本文立足于環境權理論、動態社會契約論及利益相關者界說對環境保護公眾參與制度的基礎性考察，以相對宏觀的視角對域外環境保護公眾參與的立法實踐進行了審視，提煉出對我國具有借鑒意義的經驗，并在對本土立法圖景缺陷性分析與深刻審思的基礎上，構造了相對系統的環境保護公眾參與制度框架。

關鍵詞：環境保護 公眾參與 域外鏡鑒 本土構造

公眾參與作為環境保護的社會根基，是當前我國環境保護這一社會系統工程的重要一環。域外環境保護的成功經驗證明，公眾、政府、企業共同保護環境是一種最可持續的三位一體模式。公眾參與并非法律科學上特有的概念，在資源與環境保護法學架構內，我國有學者將其界定為：在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。

環境保護公眾參與的理論基奠

（一）環境權理論

“人類有權在一種具有尊嚴和健康的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環境的莊嚴責任”。環境權的具體主張是聯邦德國的一位醫生在1960年首先提出來的。1969年，美國學者Josph Sax以法學中的“共有財產”和“公共委托”理論為依據，提出了系統的環境權理論。環境權既是一種實體性的權利，又是一種程序性的權利。包括清潔空氣權、清潔水權、安寧權、環境美學權、環境知情權、環境事務參與權、環境請求權、公眾監督權等權益。隨著公眾環境意識的提高，環境權的范圍呈擴張趨勢，環境權作為人類權利譜系中的第三代權利是公眾參與環境保護最堅實的內核。

（二）動態的社會契約論

霍布斯在近代第一個全面闡述了社會契約理論，爾后經洛克、盧梭等人的進一步推演，社會契約理論不斷豐碩起來。但隨著人類社會經濟結構的變化，這種古典的契約自由理論開始滑向崩潰的邊緣，有人追循福柯的后現代話語，高呼“契約死了”。在古典社會契約論不斷受到挑戰的環境下，人類交往安全的維持必將在個體交互性選擇中升華一種新的替代理性實踐，即動態社會契約論應運而生。鄭少華教授認為：所謂動態的社會契約理論是指在公民—國家—社團之間，權利的讓渡不是靜態的，也非一次性，它隨著時代的變遷進行動態的、多次的、連續性的讓渡，在這個過程中，社團的出現一定程度上也調節了契約締結的機械單向格局。動態的社會契約理論以新自然法思想與社會連帶主義思想為底蘊，有利于彌補社會契約理論的不足與契約自由的流弊，在這樣的“非一次性”的社會契約達成進程中，公眾積極參與謀劃環境保護這一現代性事業契合國家與個人動態協商民主締約關系網格。

（三）利益相關者理論

Gunton和Vertinsky（1991）就曾經提到被某種決定直接影響到的群體，亦即利益相關者，應該直接并且有效地參加到決策制定的程序中來。Jackson（2001）隨后指出利益相關者應該是那些自己認為受到影響的群體，而不應該是相關機構認定的受影響群體。對利益相關者分析是很有益處的，具體表現在：幫助了解復雜的問題；幫助發現可能存在的相互影響。它是決策制定中的一種管理和預測可能發生沖突的工具。利益相關者分析旨在研究和區分受到影響群體的立場，越來越多的關于環境問題的沖突，促使人們重視對于沖突的管理研究，而利益相關者分析，尤其是利益相關者參與決策制定過程，已經成為一種很常見的現象。

域外環境保護公眾參與的法制實踐與經驗

（一）環境保護公眾參與在國際法律文件中的展現

公眾參與作為21世紀環境保護的必然趨勢，為國際社會高度重視。許多國際文件如《人類環境宣言》、《里約宣言》、等都對公眾參與提供了國際法依據。公眾參與的思想形成于20世紀六七十年代，1982年10月28日聯合國大會通過的《世界自然憲章》第23條規定：“人人都應有機會按照本國法律個別地或集體地參加擬訂與其環境直接有關的決定；遇到此種環境受損或退化時，應有辦法訴諸補救”。該條規定指出了公眾個人參與權的內容。而公眾參與環境保護的權利首次在國際環境法律中得以確認是在1992年世界環境與發展大會上通過的《里約宣言》中，該宣言第十項原則宣布：“環境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與，讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序”。自此以后，公眾參與原則在有關的國際環境保護法律文件中相繼得到確認。

（二）環境保護公眾參與在域外國內立法中的展現

美國立法：1969年美國制定的《國家環境政策法》（NEPA）第101條（c）款規定：“國會認為，每個人都可以享受健康的環境，同時每個人也有責任參與環境改善與保護”。并于該法案的102條中首開公眾參與環境影響評價制度之先河。美國環境立法中還明確規定了公民訴訟，公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟。為了方便公民訴訟，各單行環境法規還規定了較完備的相關條款。為了減輕原告的訴訟費用負擔，鼓勵公眾對行政機關進行監督，《清潔空氣法》規定法院可決定訴訟費用包括合理數額的律師費和專家作證費由訴訟雙方的任一方承擔。這項規定意味著原告的訴訟費用有可能由被告負擔。

日本立法：《日本公害對策法》賦予了公眾環境異議權，實現了公民參與環境決策的有效法律保障；在其《環境影響評價法》規定了公眾參與環境影響評價的聽證會程序和公眾監督程序，并于該法18條1項規定：“從保護環境的角度出發，凡是對相關環境影響評價報告草案有意見的人，第16條規定的公告時間開始至公開審查時間結束后兩周內，可以文件的方式給項目發起人明確其意見”等。

歐盟立法：確立了公眾參與的法律地位，規定了多樣的公眾參與方式，成立了專門機構—歐洲環境局，獨立負責收集和提供準確而可比較的環境信息。歐盟理事會1997年3月制定的《關于制定公共和私人項目環境影響評價指令修正案》對公眾參與問題作了明確規定；瑞典也將公眾參與作為一項環境法的原則寫進法律；而英國法規定公眾可參與國家環境管理預測和決策的全過程，一切感興趣的人均可參與。除上述國家之外，還有許多國家在法律中規定了公眾參與的內容，如烏克蘭共和國的《自然環境保護法》第九條規定：“公民有權以法定程序獲得關于自然環境狀況及其對居民健康的影響等方面可靠的全部信息”。泰國的《國家環境質量法》（1992）也有相似的規定。公眾參與在域外環境保護實踐中具有重要的地位。

（三）域外環境保護公眾參與經驗積淀的初步概括

考察以上國家環境保護公眾參與立法的例子，可以得知：以憲法法律性文件立法明確規設了公民環境權，為公眾參與環境保護提供了最高法律依據；建立了完善周密的環境信息公開制度，確保公民的環境知情權，避免參與的“在場失語”；明確規定民間環保團體（NGO）在環境保護中的地位、作用及參與環境保護的方式；規定了多種公眾參與方式，建構了“環境公益訴訟”、“公眾參與環境影響評價”、“公眾參與環境立法”以及“立法、執法聽證會”等具體的法律制度；建立了相關減免訴訟費、設立公益律師等配套鼓勵制度；明確規定了公眾環境保護的“全程參與”。 域外國際國內的制度規設，普遍形成了激發公眾參與環境保護機制，從制度層面保障公眾能有效地參與到環境保護活動中來。這些經驗將可能成為我國本土環境保護公眾參與法律制度走向理性化的鏡鑒，值得我國環境法學理論與實務界的深入發掘研究。 本土環境保護公眾參與制度圖景的現實展開與價值反觀

（一）環境保護公眾參與制度立法圖景的現實展開

環境參與權是公民享有的一項重要權利，因此我國法律法規非常重視對公眾參與權的保護。早在1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》規定的“三十二字方針”中就有“依靠群眾，大家動手”的要求，從此出發開啟了我國環境保護公眾參與的新局面。

我國《憲法》第1條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這是我國公眾參與環境保護的最高權源。而在我國《立法法》第58條與《環境保護法》第6條均在各自的立法階層上具體化了這一公民憲法性權利。

2002年九屆全國人大常委會第三十次會議通過的《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。首次以法律形式在我國環境立法中使用“公眾”一詞，明確了公眾在環境保護中的法律地位。2006年國家環境保護總局發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是我國環保領域第一部公眾參與的規范性文件。這一辦法不僅明確了公眾參與環評的權利，而且規定了參與環評的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障公眾的環境知情權，有利于調動各相關利益方參與的積極性。2007年4月，隨著我國《政府信息公開條例》的施行，國家環境保護總局適時制定頒布了《環境信息公開辦法（試行）》，首次全面地明確了信息公開的主體和范圍，明確了環境信息公開的責任，規定了環境信息公開的方式，為公眾參與環境保護提供了知情保障。

（二）本土立法實踐的價值反觀

以域外經驗比照我國本土立法現狀，環境保護公眾參與作為一項環境基本法律制度，尚存在諸多制度性缺陷：從立法價值趨向考察，我國高位階環境立法沒有明確的環境保護公眾參與，環境保護缺乏權利基礎，立法指導思想滯后；從立法技術分析，公眾參與環境保護的規定較為零散，且存在簡單重復，缺乏系統性；當前的公眾參與，主要限于少數人大代表、政協委員的提案、建議和人民群眾的信訪。而這些方式基本上是對環境污染和生態破壞發生之后的反映，是一種消極被動的末端參與，它與真正的公眾參與，即除末端參與外，還應包括預案參與、過程參與和行為參與四個參與有機結合的要求相比，還有很大的差距。對于行進中的我國環境保護公眾參與制度，正視內在缺失是進一步制度再構的必要前提。

我國環境保護公眾參與制度構造的路徑選擇

（一）確立環境權的憲法性權利地位

環境權作為權利遞嬗演進中的第三代，強調的是以人為本，被普遍視為一種新型人權。列寧有言：憲法就是一張寫著人民權利的紙。環境權作為公民的一項基本權利入憲，將在整個環境法體系中起到提綱挈領的作用，為相關制度的順利推進提供“合憲性”依據，保證制度的“合法性”，使環境保護裁判獲得直接的憲法保護依據，獲至公民環境利益的充分救濟。

（二）強化環境保護公眾參與法律意識的生成與培育

我國環境保護事業起步較晚，公眾對環境問題還缺乏了解。加強環境知識的宣傳教育，增強公眾的環境危機感，提高公民的環保參與意識是完善我國環境保護中公眾參與的前提條件。通過舉辦風格多樣的展覽、環境科普講座、利用眾多環境保護紀念日等多種環保教育形式，多渠道地對公民進行環保宣傳教育，使公民充分了解環境保護意義，認識到環境問題不僅是政府和社會的責任，公民作為環境的“第一受益人”（當然，從另一個側面講也是最直接的受害者），保護環境是個人的責任，也是對社會的一種貢獻。

（三）賦予公眾充分的環境信息知情權

環境知情權是指公民和社會組織收集、知曉和了解與環境問題和環境政策有關的信息權力。這里的環境信息包括公共信息和個別信息；前者指向社會公布的信息后者指只有在公眾提出要求的情況下提供的信息。環境知情權從某種意義上說，它“是其他權利得以正確行使的先決性權利，只有知情權得到充分行使，當事人追求的其他權利才有可能充分實現”。為此，環保部門應該嚴格依照我國《政府信息公開條例》與《環境信息公開辦法（試行）》的要求建立一套覆蓋環保行政許可各領域、各層次的環境信息及與公眾有關或將產生影響公眾利益訴求的生態環境信息披露體系，擴大環境信息的“公開性”和“透明性”。

（四）設置環境公益訴訟機制

人類的權利自從其“脫母”的那一刻起就走上了一條不斷被侵犯（甚至是野蠻的）的不歸之路。而權利最終能否作為權利被人民真正享有不在于權利的神圣，毋寧說有一套救濟的機制。公益訴訟是指為了保護社會公共利益，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起訴訟。由于環境權益不僅僅屬于私人權益，更屬于社會公益，所以在歐美各國的環境法中，都普遍采用了環境公益訴訟制度。我國當前要注重立足于現實國情，循序漸進，構建一套既關注環境保護的特殊要求又能保持法律相對穩定、安全性的新型環境公益訴訟機制。

（五）積極發展環保社團

環保社團（NGO）活動以維護環境公益為目的，通過將“原子化”的公民個人組織起來，成立各種民間環境保護團體和組織，參與環境法律法規、政策的制訂、監督、檢查等；開展環境公益訴訟等維權活動；集中開展環境保護宣傳、環境學術交流、環境知識咨詢、環境科技成果推廣等，為公眾參與環境保護提供多種途徑。國家應鼓勵、支持并積極引導成立環境保護社團體（NGO），降低環保社團的準入門檻，放寬環保社團的核準登記條件，對不參與商業經營的環保社團組織實行備案制度，為環保社團創設一個寬松的制度環境。

1.方煉勇.環境保護中的公眾參與[N].湘潭日報，2005

2.汪勁.中國環境法原理[M].北京大學出版社，2000

3.呂忠梅.環境法新視野[M].中國政法大學出版社，2000