摘要：21世紀(jì)被稱之為水的世紀(jì)，21世紀(jì)水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。因?yàn)殡S著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源短缺己成為世界關(guān)注的熱點(diǎn)。俗話說(shuō)“水能載舟，亦能覆舟”，“有水一片綠，無(wú)水一片黃”，有些地區(qū)水多，有些地區(qū)水少，甚至連飲用水都十分困難。在缺水地區(qū)大都是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，甚至是不具備生存環(huán)境的干旱荒漠化地區(qū)。

關(guān)鍵詞：水法制 水資源 統(tǒng)一管理

21世紀(jì)被稱之為水的世紀(jì)，21世紀(jì)水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。因?yàn)殡S著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源短缺己成為世界關(guān)注的熱點(diǎn)。俗話說(shuō)“水能載舟，亦能覆舟”，“有水一片綠，無(wú)水一片黃”，有些地區(qū)水多，有些地區(qū)水少，甚至連飲用水都十分困難。在缺水地區(qū)大都是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，甚至是不具備生存環(huán)境的干旱荒漠化地區(qū)。因此，生態(tài)與環(huán)境的核心還是水的問題。有人把水叫做全球性的環(huán)境問題，其意義就在于此。在大多數(shù)國(guó)家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，世界各國(guó)都認(rèn)為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因?yàn)樗侨祟惿脑慈鐣?huì)賴以生存與發(fā)展的“基礎(chǔ)和命脈”。因此，水資源的管理就成為國(guó)家行政改革的重點(diǎn)，但這項(xiàng)改革是一件令人頭痛的工作，也是一項(xiàng)難度很大的工作，但又是必須加強(qiáng)的工作。1992年在都柏林召開的國(guó)際水和環(huán)境會(huì)議，關(guān)于水和可持續(xù)發(fā)展的《都柏林宣言》的指導(dǎo)原則認(rèn)為：水資源的有效管理要求有一種將社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)聯(lián)系起來(lái)的整體方法。有效管理與整個(gè)流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯(lián)系。對(duì)解決水沖突明確指出：水資源規(guī)劃和管理最合適的地理實(shí)體是流域，包括地面水和地下水。….因此，頭等大事是準(zhǔn)備和實(shí)施綜合管理計(jì)劃。

國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明：實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用必須依靠科學(xué)的管理體制，但長(zhǎng)期以來(lái)，我們沒有從戰(zhàn)略的的高度來(lái)認(rèn)識(shí)水資源的短缺及其管理體制問題。由于水資源沒有完全立法，水行政又沒有實(shí)行統(tǒng)一綜合管理，這是導(dǎo)致權(quán)屬管理體制不順的根本原因。水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，它涉及到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、水運(yùn)、交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境以及人民的健康水平等各類產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域；水資源的開發(fā)利用涉及到防洪、排澇、灌溉、水電、供水、水運(yùn)等各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)。從機(jī)構(gòu)的變革來(lái)看，就水利和水電而言，1958年水利和水電合并組成水電部，1978年又分開，1982年又合并，1988年又分開。這種體制上的反反復(fù)復(fù)就是最好的佐證。20世紀(jì)70年代初期，我國(guó)北方省市區(qū)大面積連續(xù)干旱，從大連到廈門沿海城市淡水資源短缺告急，后期京津出現(xiàn)用水危機(jī)，為此，早在1978年就醞釀起草《水法》事宜。80年代初期，為了協(xié)調(diào)規(guī)范水事行為，國(guó)務(wù)院曾研究過(guò)成立國(guó)家水資源委員會(huì)，隨后，1984年11月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了由水電部部長(zhǎng)任組長(zhǎng)與有關(guān)部委共同組成了全國(guó)水資源協(xié)調(diào)小組，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在水電部。1988年在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)體制改革時(shí)，在原有全國(guó)水資源協(xié)調(diào)小組基礎(chǔ)上與全國(guó)水土保持協(xié)調(diào)小組合并又成立了由國(guó)務(wù)院主管副總理任組長(zhǎng)，11個(gè)有關(guān)部委組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審核流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)和處理水資源綜合利用和省際間的水事矛盾，審核和協(xié)調(diào)全國(guó)水土保持工作的方針政策和防治問題。但水資源在地區(qū)、部門管理上矛盾，不僅依然存在，而且由于管理體制不順，反而人為加劇了水資源的短缺。到1988年在長(zhǎng)期調(diào)研、協(xié)調(diào)、論證的基礎(chǔ)上，才將歷時(shí)10年經(jīng)過(guò)60余次重要修改的《水法》，經(jīng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)呈報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議。1998年1月21日經(jīng)全國(guó)人大六屆全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，并于同年7月1日才正式頒布實(shí)施了我國(guó)第一部《水法》，這部法規(guī)的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)水利事業(yè)開始走上了法制建設(shè)的軌道，這對(duì)依法治水、依法管水，從法制上保障水利事業(yè)的發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但在《水法》第九條中規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門的管理相結(jié)合的制度。”雖然條文中明確規(guī)定國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作，但由于分級(jí)、分部門的管理導(dǎo)致了權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互關(guān)系職責(zé)仍然不清；地表水與地下水、供水、用水與排水(包括排污)，水污染的防治與水資源的保護(hù)等管理體制很不協(xié)調(diào)。尤其是對(duì)流域管理沒有明確規(guī)定。事實(shí)上，凡是大型綜合利用的水庫(kù)，擔(dān)負(fù)著防洪、發(fā)電、灌溉、供水、水運(yùn)等多目標(biāo)的任務(wù)，但往往大壩及其建筑物由水利部門管，水電站由電力部門管，船閘再由交通部門管。城市供水、節(jié)約用水由建設(shè)部門管理，淡水養(yǎng)殖由農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部門管理，工業(yè)用水由經(jīng)濟(jì)部門管理等等。由于1988年頒布的《水法》沒有完全從體制上解決水資源統(tǒng)一管理，因此，水資源的統(tǒng)一管理的有機(jī)整體被人為分割，導(dǎo)致部門之間職能交叉和職能錯(cuò)位的現(xiàn)象并存。當(dāng)時(shí)部門之間的開發(fā)利用方針和目標(biāo)缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、定額體系和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面也各自為政，因此，雖有協(xié)調(diào)小組，對(duì)水資源統(tǒng)一管理仍然難以實(shí)施。幾十年的實(shí)踐證明，一龍治水，多龍管水，或多龍治水，多龍管水的體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。這種體制必然導(dǎo)致地表水與地下水、供水與排水、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理，政出多門，分而管之。造成水資源不合理的開發(fā)、不合理的配置、低效利用和人為浪費(fèi)。因此，現(xiàn)行水資源的管理體制己經(jīng)束縛生產(chǎn)力的發(fā)展，體制已經(jīng)成為解決水資源短缺的一大障礙，成為水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展嚴(yán)重制約因素。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的進(jìn)步，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代，水旱災(zāi)害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災(zāi)害中干旱缺水與水污染問題越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大損失，對(duì)人類的生存與發(fā)展，對(duì)人民的生活質(zhì)量和健康水平已構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。由于缺水程度越來(lái)越嚴(yán)重，缺水范圍越來(lái)越大，水危機(jī)越來(lái)越向我們逼近。因此，現(xiàn)行的《水法》已不能適應(yīng)新形勢(shì)下水利發(fā)展的需要。特別是現(xiàn)行《水法》中規(guī)定的水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的管理體制，這種體制的弊端是導(dǎo)致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質(zhì)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的水管理，政出多門，分而管之。這種體制既不利于水資源合理配置，又不利于高效利用和有效保護(hù)，更不利于水資源的綜合治理、綜合開發(fā)，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，直接影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，以及環(huán)境的改善，直接影響提高人民的生活質(zhì)量和健康。因此，加強(qiáng)水法制建設(shè)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

目前全社會(huì)對(duì)水資源戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)，對(duì)水資源的優(yōu)化配置、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的意識(shí)、水的商品意識(shí)、節(jié)約用水等意識(shí)仍然比較薄弱。水利雖已列為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展首位的基礎(chǔ)設(shè)施。1998年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，對(duì)水資源統(tǒng)一管理曾做了重大調(diào)整，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)水利部的“三定”方案，由水利部統(tǒng)一管理水資源(含空中水、地表水、地下水)，但沒有從法律上確立下來(lái)。由于長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是思想認(rèn)識(shí)上、還是經(jīng)濟(jì)體制上，水利只作為農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要方面，一直沒有作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對(duì)待，因此，實(shí)踐當(dāng)中仍然沒有完全理順?biāo)Y源的統(tǒng)一管理體制。

21世紀(jì)是我國(guó)進(jìn)入資源型水利發(fā)展的新時(shí)代，水資源管理體制再不解決，根本談不上水資源的綜合開發(fā)、優(yōu)化配置、節(jié)約和保護(hù)問題，更難以解決我國(guó)北方地區(qū)的水危機(jī)問題。就全國(guó)而言，北方屬于資源型缺水，南方屬于水質(zhì)型缺水，大家己取得共識(shí)，但體制型缺水尚未引起人們的高度重視和關(guān)注。2000年在黨中央、國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)黃河、黑河、塔里木河跨省區(qū)的分水和引黃濟(jì)津跨流域調(diào)水取得了成功，特別是大旱之年，跨省區(qū)分水方案笫一次能夠得到落實(shí)；黃河全年沒有斷流，圓滿完成向天津應(yīng)急調(diào)水4億立方米的任務(wù)。“三河”分水和調(diào)水的成功不僅標(biāo)志著中國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度已進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，而且“三河”成功的實(shí)踐表明，在團(tuán)結(jié)治水與水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度上，尤其是在水資源管理體制上取得了新的突破，樹立了成功的范例。

進(jìn)入21世紀(jì)，黨中央、國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)指出，要積極推進(jìn)依法治國(guó)，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家。因此，伴隨著我國(guó)法制建設(shè)的加強(qiáng)，加強(qiáng)水法制建設(shè)，實(shí)施水資源的統(tǒng)一管理，這是形勢(shì)的發(fā)展，客觀的需要，勢(shì)在必行。

從世界各國(guó)《水法》來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家《水法》的核心都是從流域整體考慮，建立以流域?yàn)閱卧乃Y源管理機(jī)構(gòu)。因?yàn)榱饔蚴且运牡乩硭纬傻囊粋€(gè)整體，每一個(gè)流域都涉及到省區(qū)間、上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一管理才能體現(xiàn)新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院提出的治水思路和制定的水利建設(shè)方針和政策，才能體現(xiàn)江河治理與水資源的統(tǒng)一性和綜合性。只有從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的高度，從深化體制改革、理順生產(chǎn)關(guān)系的高度來(lái)調(diào)整舊的經(jīng)濟(jì)體制，機(jī)構(gòu)的職能和管理體制才能體現(xiàn)國(guó)家政策的走向。因此，建議在修訂《水法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)突出流域管理。目前中國(guó)的流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，過(guò)去雖然賦予了水行政主管部門的部分職責(zé)，但并未授予水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督職責(zé)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際上的水管理的模式，并結(jié)合中國(guó)的國(guó)情、水情制定適合中國(guó)國(guó)情的新的水資源統(tǒng)一管理體制。但考慮到我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)域仍然是各級(jí)政府的主體，行使著國(guó)家賦予的全部職責(zé)。因此，對(duì)防洪、供水、用水、排水、節(jié)水、污水治理和回用、水環(huán)境治理等等，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，我認(rèn)為是比較符合中國(guó)目前實(shí)際的。

總之，實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理，任何一種管理方式都必須服從六個(gè)有利，即：有利于資源的綜合開發(fā)和優(yōu)化配置，有利于資源的高效利用和有效保護(hù)，有利于可持續(xù)利用，有利于生產(chǎn)力發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，有利于提高人民的生活質(zhì)量和健康水平，有利于國(guó)泰民安。

加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理，必須建立健全有關(guān)的配套法規(guī)和政策，例如流域管理法規(guī)、取水許可制度、水價(jià)政策、廢污水排放和用水審計(jì)監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制等等，都必須運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)杠桿運(yùn)作。因此，目前《水法》正在進(jìn)行修訂，建議《水法》在修訂過(guò)程和審議頒布后，都要通過(guò)各種媒體將水資源面臨的新形勢(shì)和新問題向社會(huì)公眾廣泛進(jìn)行宣傳，使全國(guó)人民充分認(rèn)識(shí)水危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量生活水平影響，充分認(rèn)識(shí)水資源統(tǒng)一管理的必要性和緊迫性，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到到管理和保護(hù)好水資源不僅僅是資源的本身，更重要的保護(hù)了我們生存的環(huán)境、保護(hù)了我國(guó)生產(chǎn)力、保障了社會(huì)的安定。因此，我們衷心希望《水法》的修訂工作盡早完成實(shí)施，讓我國(guó)水資源的管理體制邁向一個(gè)新的歷史階段。