關鍵詞: 環境稅；水資源；水保護

內容提要: 環境稅收是指有利于環境保護及生態發展的各種稅收的總稱。我國有必要通過開征環境稅等措施，來解決我國環境保護中的一些深層次問題。目前我國水資源污染十分嚴重，極大地影響了人民生活及社會發展。作者以洞庭湖水保護為例，分析了環境稅在水資源保護方面的優勢和不足。

一、環境稅概述

黨的十七大報告提出建設“生態文明”，充分說明了當前加強環境保護的重要性和緊迫性。“環境政策與珠三角可持續發展——綠色中國論壇”9月12日在深圳召開，國家環境保護部副部長潘岳向外界通報了今年以來推行環境經濟政策取得的階段性成果。潘岳還透露，環境保護部正聯合其他綜合經濟部門制定有關環境稅收政策，并結合國家節能減排行動提出了“環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄”等建議。此后，環境保護部將配合有關部門做好開征環境稅的工作，包括制定具體的環境稅實施方案，推進落后工藝產品淘汰的稅收政策，提出造紙、焦炭等行業落后工藝產品名錄，繼續完善享受稅收優惠的環境保護設備目錄等。 [1]稅收是一種重要的宏觀調控手段。環境稅收是指有利于環境保護及生態發展的各種稅收的總稱。環境稅在環境保護工作中可以發揮重要的作用，其基本內容主要有兩部分組成：一部分是以保護環境為目的，針對污染、破壞環境行為而課征專門稅種，這是環境稅收制度的主要內容；二是在其他一般性稅種中為保護環境而采取的各種稅收調節措施，包括為激勵納稅人治理污染、保護環境所采取的各種稅收優惠措施和對污染、破壞環境的行為所采取的某些加重其稅收負擔的措施。作為環境保護的重要政策工具，環境稅在遏制污染、改善環境質量方面的作用已被國際社會認可。實際上，環境稅已經成為發達國家保護環境的一個有效手段。目前，我國的環境狀況不容樂觀，環境對經濟的約束力在逐漸增大。盡管我國已經初步建立了適應社會主義市場經濟體制及環境保護要求的環境經濟政策體系，這些政策在環境保護和降低污染方面起到了一定的作用，但是存在著一些不足，滯后于我國的環境保護和資源保護，所以，有必要通過開征環境稅等措施，來解決我國環境保護中的一些深層次問題。此文將以洞庭湖水保護為例，分析環境稅對保護水資源的優勢和不足。

二、環境稅有利于水資源的保護

在各種類型的污染中，水污染是最受關注的重點之一。２００５年全國人大常委會《水污染防治法》檢查組發現：我國七大水系中，劣五類水體占三成，水體已失去使用功能，成為有害臟水。２００４年主要水質污染指標已經達到或超過歷史最高水平，污染由地上波及地下，直接影響１．３億居民。國家環保總局公布的資料表明：我國河流、河段有近１／４因污染不能滿足灌溉用水要求，全國湖泊的７５％ 的水域受到顯著污染。水利部門調查顯示：目前我國廢水排放量為６００億噸，８０％的污水未經處理就直接排入江河湖泊，城市水域受污染率高達９０％以上。 [2]就目前我國水資源來說，污染十分嚴重，極大地影響了人民生活及社會發展。洞庭湖是一吸引中外游客的著名景點，其水曾被譽為“天下水”。曾幾何時，洞庭湖碧水共長天，滄溟空闊，一湖浩水，橫無際涯，濤聲起伏，百舸爭流。洞庭湖開發較早，人類影響大，目前環境脆弱：圍湖造田、泥沙淤積使水面面積逐漸減少；濫捕亂獵、人類干擾造成了對物種資源的嚴重破壞；竭澤而漁、掠奪式經營，致使鳥類遠走高飛，有些生物瀕臨滅絕；工業廢水，農藥污染，人口壓力，致使生態環境質量下降。 [3]我國有關部門十分重視洞庭湖水環境的治理，對洞庭湖沿岸的造紙廠進行嚴格檢查，一些環保設施不達標的工廠被迫停工。加強環境執法，對污染企業征收排污費，實施退耕還湖。經過一段時間的治理，洞庭湖水質有了較大改善，但污染只是暫時得到了遏制，仍不能從根本上解決問題。水是一種公共品，具有非競爭性和非排他性。我國憲法第9條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。但現實中，國家在水資源的所有權行使方面存在缺陷，水行政部門代行部分權利，并不利于水資源的保護。自2003年《排污費征收使用管理條例》和《排污費征收標準管理辦法》施行以來，污染排放量有了一定程度的減少。但由于生產廠商（類別）眾多，且不同行業排放物和排放量不同，新技術使用過程中不斷有新類型廢物出現，確定最佳排放標準和排放費的工作十分困難。排污費的征收也不規范，各地方政府環保部門亂征排污費，導致一些企業不堪重負，容易滋生尋租行為。還有，對于超標排放仍無有力措施，缺乏技術改進的激勵措施。環境稅則在改善環境質量有著極大優勢，受到國內外的普遍重視。

西方經濟學家對環境稅效應的研究大體上經歷了兩個階段。第一階段的研究以福利經濟學家庇古為代表，研究重點集中在環境稅對負外部性的矯正方面，強調環境稅的環境改善功能。庇古認為為了克服“負外部性”所導致的邊際私人成本和邊際社會成本之間的差異，政府應當對污染者的每單位產出征收與其所造成的邊際損害等值的稅，通過支付與污染行為相應的價格，把污染者的外部性成本內在化，從而達到控制污染量，實現資源優化配置和環境質量改善的目的。第二階段的研究以Ｐｅａｒｃｅ和Ｂｏｖｅｎｂｅｒｇ為代表，研究重點側重于關注環境稅對稅制效率、社會福利和就業的影響。Ｐｅａｒｃｅ提出對污染行為征稅取得的收入，應當被用來減輕社會福利稅費的負擔，通過這種稅收轉移可能以零福利成本或負福利成本獲得環鏡收益，實現環境改善和福利成本降低的“雙贏”效應。Ｂｏｖｅｎｂｅｒｇ則對環鏡稅“雙贏”效應進行了更全面和深入的闡釋。Ｂｏｖｅｎｂｅｒｇ認為征收環境稅除了會產生更低的污染外部性，實現環境質量改善的“綠色紅利”外，環鏡稅增加的收入還可被用來減少其他已存在的稅收扭曲，弱化稅制對勞動和資本的負效應，促進就業的增加和稅制效率的提高。環境稅“雙贏”效應理論的提出，引起了ＯＥＣＤ國家決策者們的廣泛關注，他們紛紛以這一理論為指導進行了環境稅制改革。ＯＥＣＤ國家在環境稅制改革中采取的具體措施不同，但都體現了“雙贏”效應的核心思想：即開征環境稅促進污染企業外部性成本內在化的同時，降低所得稅以減少稅收的扭曲性，并將環境稅收收入用于社會保險支出，減少社會的福利成本。那么，以這一思想為指導的環境稅制改革是否取得了預想的效果呢？學者Ｂｏｓｑｕｅｔ收集了大量數據，運用比較分析的方法，對ＯＥＣＤ國家環境稅制改革后“雙贏”效應的效果進行了實證分析。其研究結論為：在環境稅實施地區，ＣＯ2 減少量非常明顯，短期與長期記錄的就業有所增加，環境稅“雙贏”效應存在。 [4] 如果能確定合適的環境稅稅率，使排污者帶來的外部成本內部化，當然會有力地改善洞庭湖的水環境。例如，由于洞庭湖區的造紙原料和水資源較其他地區有明顯優勢， 造紙企業盲目無序發展， 已成為湖南省造紙產業的密集區。大部分企業環保意識淡薄， 環保設施不配套，造紙廢水任意排放，已對洞庭湖區的生態環境和飲用水安全構成了嚴重威脅。洞庭湖區紙業污染嚴重的主要原因是企業規模小、治污設施不完善、整體技術裝備水平比較落后以及造紙原料中草類的比重較大、企業環保意識淡薄等。 [5]針對這種情況，可以征收水資源稅、水污染稅和對紙征收有關稅，使有關企業注意污染成本，從而采用新技術，減少污染。環境稅收又可以用來治理污染、給采用先進治污技術的技術以獎勵。按照稅收中性的原則，在開征環境稅促進污染企業外部性成本內在化的同時，降低所得稅以減少稅收的扭曲性，并將環境稅收收入用于社會保險支出，減少社會的福利成本。洞庭湖沿岸造紙企業受此約束，競爭力不行的將破產倒閉，留下一批技術先進的企業，則洞庭湖水環境將得到有力的保護。

三、環境稅在保護水資源方面的不足

環境稅逐漸成為稅法研究者和環境法研究者的熱門話題，仿佛環境稅一開征，環境污染問題就會迎刃而解，而環境稅稅率確定、稅收體系的調整、環境稅征收等具體問題卻少有論述或一筆帶過。筆者在這里將結合水資源的保護，分析一下環境稅的不足。

首先，環境稅率難以確定。稅率過低，對污染者沒有多大約束力，不利于環境保護；稅率過高，納稅者負擔太重，既不公平也不利于效率，還有可能導致污染者違法犯罪的發生。為了讓社會資源的配置達到最佳化，政府通常會例如運用課稅的方法讓廠商支付生產過程中其所造成的“外部成本”。庇古稅就是通過稅收的手段使得私人成本與社會成本盡可能相等，將社會行為產生的負外部性成本予以內部化。但私人成本好確定，社會成本卻極難確定。以往對環境資源問題解決的基本落腳點在于環境容量，其基本思路是通過限制對環境資源的過度使用把人類社會對環境資源的干擾控制在環境容量容許的范圍內，以維持環境資源基礎對人類社會的承載和支持能力。然而隨著對環境資源問題認識的逐漸深入，人們越來越明確地認識到人類根本無法對環境容量有一個全面的認識和了解。 [6]比如，洞庭湖的造紙企業超標排污，但洞庭湖水環境容量是多少難以確定，污染對環境、人的損害極難衡量。科斯認為征稅并不是一種最有效率的方法，于是他提出另外一種也是將“外部成本”加以“內部化”的方法，就是將外部效果視為私人的財產權、并由政府明確規定其歸屬，這種方法將能達成社會資源配置有效率的結果。而波斯納將科斯的思想進一步發揮，主張“用最低廉的代價就能夠避免損害的發生者來負擔防止損害發生的義務”。如果這樣，則究竟由誰負責也會經常因為科學技術的變化而天天不同。雖然科斯和波斯納靠市場交易解決外部性的主張并不理想，但也指出了征稅的缺點。環境問題十分復雜，制定稅率切忌“一刀切”，應施行差別稅率，由各地根據所轄地域的氣候條件、人口密度以及對環境清潔的需求程度確定適用稅率。此外，稅率還應當富有彈性。隨著防治污染技術與裝備的提高與更新，治理污染的邊際成本會不斷下降，環境稅稅率也應隨之調整，這可以使得整個社會防治污染的總成本隨時隨地地趨于縮小，這才是好的環境稅應該達到的境界。

其次，環境稅容易轉嫁，導致不公平。環境稅就其屬性來說屬于間接稅，雖說是由企業交納，但可以轉嫁，最終的負稅人還是產品的消費者，所以從稅制設計角度說，如何使稅負主要落在污染環境的企業而不是廣大無辜的消費者身上是個需認真考慮的問題。例如，洞庭湖的造紙企業可提高紙的價格，從而轉嫁其成本，則對水環境的治理不利。環境稅的征稅對象主要是社會消費品，而社會消費品又分為一般生活消費品和奢侈消費品兩類。對一般消費品不能征稅或只能象征性地征收少量的稅，如果不是這樣，就違背了稅收公平的基本原理，也將會導致稅收的“累退效應”，使環境稅征收失去正當意義。現行資源稅的一個重大缺陷是沒有考慮對水資源這樣一個大宗資源征稅。建議增加水資源稅目，具體稅額根據各地區的水資源稀缺性和經濟發展水平來確定；擴大征稅范圍，盡快把水資源納入征收范圍。可以將目前的居民生活飲用、工業用水的收費改為征稅，具體稅額可根據各地區的水資源狀況和經濟發展水平來確定。對農業灌溉用水可先按低稅額征收。另外，征了環境稅，還應當考慮對現有稅制結構做一些調整，在其他方面減一些稅，或降低一些稅的稅率，如社會保障繳款、個人所得稅中的工薪稅等，確保民眾的賦稅負擔不因環境稅的開征而加重。現在民間反對重稅的聲音已經很高，政府征收新稅還是持相對謹慎的態度為好。

最后，水環境治理受多種外部條件制約。我國的環境污染問題，不是簡單地開征一個稅就可以解決的，水環境污染也是一樣，這不僅因為稅法稅制所起的作用有其自身的局限性，還因為環境治理要受更多的外部條件的制約。環境污染問題雖出在企業，但責任卻是在政府自己。如果不對單純追求經濟增長的發展思路進行徹底反省，洞庭湖水就不可能真正得到改觀。在環境問題上，說過什么并不重要，更不是自己說了就算數，而是在于做了什么以及仍在做什么。 [7]例如，至少到目前為止，ＧＤＰ仍是各級政府官員政績考核的主要標準，在地方政府的默許下，洞庭湖的造紙廠排污管直通洞庭湖。只要這種狀況存在，環境稅的保護環境之意義便是空的，到頭來不過是一種政府增收的手段而已。

【注釋】

[1]羅會武.稅收與水資源保護關系的研究[J].稅務研究，2007，(7).

[2]盛正發.東洞庭湖濕地生態旅游開發研究[J].資源環境與工程，2006，(1).

[3]張曉艷.環境稅”雙贏”效應對我國環境稅制設計的啟示[J].環境保護，2008，(1).

[4]王志升等.湖南省洞庭湖區造紙產業結構調整的總體思路[J].湖南造紙，2007，(3).

[5]武欣中.環保部副部長潘岳：環境稅有望開征[N].中國青年報，2008-09-12.

[6]張璐.環境產業的法律調整[M].北京：科學出版社，2005:20.