制度環境下城市設計管理的對比研究

唐燕吳唯佳

摘要：文章說明了“注重實效”的城市設計在我國城市規劃中興起的原因以及借鑒國外經驗建立本土性城市設計運作機制的必要性。重點闡述了“制度環境”差別對不同國家采用不同城市設計管理模式的影響和制約作用。通過對比研究中英美三國制度環境的區別，提出如何合理借鑒英美等國外城市設計的運作經驗，建立適用于我國國情的城市設計管理體制。

關鍵詞：城市設計；制度環境；城市設計管理

Abstract:This article discusses about why the pragmatistic study trend of urban design is paid so much attention to recently， and the necessary to build up adaptive urban design managing mechanism in China. The diffident institutional environments in different countries lead to different management methods of urban design. Through the comparison of different institutional environment of UK， USA and China， the paper points out how to learn the urban deign experience from developed countries and how to set up our own urban deign managing mechanism.

自西方現代城市設計理論與實踐方法逐步引入我國以來，國內城市設計研究逐步實現了從理想到現實、從靜態到動態、從簡單到復雜、從單學科到多學科融合的轉變。城市設計發展經歷了50年代計劃經濟時期“規劃”與“設計”不分的早期階段；80年代現代城市設計觀念、思潮引進和實驗的探索階段；以及90年代后城市設計國際招標興起，實踐項目廣泛開展，城市設計理論日趨繁榮等幾個重要階段。然而我國城市設計在取得長足發展的同時，也面臨越來越多的“門檻”、難點。城市設計停留在編制階段難以付諸實際、城市建設管理失序、城市設計作用異化為“形象招牌”等突出問題引起了許多專家學者的思考，因此在城市設計的美學主義、功能主義、人文主義等各個研究取向中，“注重實效”的研究走向最受關注，成為近年來眾說紛紜的熱點議題。

1“注重實效”與建立城市設計管理體制的必要性

“注重實效”的城市設計取向在西方興起于70年代（特別是在北美）①。當時的城市設計由關注城市空間美學、環境、特色等轉移到更加注重與實施銜接的問題和成功運作。“注重實效”的城市設計取向，其特點在于重視城市設計的實施與可操作性，研究“常常回避意識形態問題，如‘應該做什么？’‘什么是對的？’‘意義是什么？’等；傾向解決如‘必須完成什么？’‘什么可以完成？’‘誰得利？’等實際問題（Wayne Attoe，1995）”。巴納特（Jonathan Barnett，1974），胥瓦尼（Hamid Shirvani，1990），約翰朗（John Lang，1994），彭特（John Punter，1999）等都是探索城市設計運作實效的代表，他們分別通過《都市設計概論》、《城市設計作為公共政策》、《城市設計程序》、《城市設計——美國的經驗》、《美國城市的城市設計導則》等著作，從項目組織、人員參與、資金來源、方案編制、分期實施、管理控制等眾多角度分析了城市設計的實踐過程，提出一系列城市設計運作的重要策略。我國城市設計在經歷二十多年理論與實踐的探索后，繁榮背后的實效問題同樣突出。因此近年來許多學者對此著文討論（盧濟威、金廣君、唐子來等），一系列著作也逐步面世（扈萬泰、莊宇、王世福、陳紀凱等）。

由于城市設計不能僅僅是一個內向封閉的技術質量提高過程，曾經卓見成效的“技術革新”對城市設計領域帶來的巨大推力已經開始減弱。城市設計需要在管理、制度等新層面開拓創新，以實現規劃、設計和管理之間的有效銜接。從國內環境來看，我國目前正處在社會變革、政治經濟轉型的大背景下，改革使得我國的社會發展處在不斷的變動之中，這對策略研究和政策制定提出了挑戰；另一方面，改革也為新制度、新秩序的建立提供了契機，因此把握我國城市規劃的轉型機遇，在變革中探索建立適宜我國國情的城市設計管理體制必要而又緊迫。

2兩類典型的城市設計管理體制

本文討論的“城市設計管理體制”是城市設計運作機制的重要組成部分，是城市設計實現其方案、導則、實施措施的重要環節。發達國家城市設計的研究起步較早，積累了許多運用城市設計工具引導和調控城市建設過程的經驗，特別典型的有美國和英國等。美國嚴格的區劃與英國的設計許可審查制度是規劃管理中兩種重要的制度分支，迥異的規劃模式使得城市設計管理也各具特色，對我國具有較強的學習借鑒價值。1994年第20期的《建成環境（Built Environment）》雜志對歐洲各國的城市設計管理體制進行了專題研究和系統歸納，其中一幅漫畫（見圖1）恰如其分地說明了英國與美國城市設計管理體制的差異②：

2.1美國——與區劃（zoning）相結合的城市設計管理。美國各州乃至各個城市的規劃體制并不相同，城市設計管理體制也不一致，但總的來說，城市設計技術性地介入區劃是美國城市設計管理最顯著的特征，分區獎勵、開發權轉移、規劃整體開發單元以及管制特別區等已經大大拓寬了區劃的基本概念（John Punter，1999）。同時美國還有一千多個城市中實施了城市設計管理與審查許可制度（林欽榮，1995），這些措施充分保證了城市設計的實施途徑和執行力度。如漫畫所示，美國的城市設計管理準則通常會直接告訴開發者，怎樣的設計是允許建設的，這樣開發者可以通過有意識制定滿足要求的方案來獲得開發許可，這就好似面對一個目標明確的圈起跳。

2.2英國——結合“審查許可”的城市設計管理。英國城市設計的實施是借助設計控制的審查體制進行的，中央國土與經濟計劃的指引、地方發展與地方計劃當局對開發申請案的規劃許可制度是實施城市設計的重要工具（唐子來，2001）。城市設計由于是頒發規劃許可的重要考核內容因而能夠得到具體落實。與美國相反，英國城市中各種層次的城市設計管理準則往往不能直接告訴開發者什么樣的設計最終能獲得許可，所有開發案必須經過規劃管理部門的評議后才可得知建設允許與否，所以管理準則對設計的控制是彈性、原則的，開發者需要蒙著眼睛跳過一個方向不那么明了的圈。

在這兩種代表性體制中，英國城市設計管理中的“審查”制度總是成為極富爭議的話題，它使得城市設計控制太過彈性。而在美國，過于僵化的城市設計導則常常被抱怨為創造性設計的抑制因素。因此庫林維斯指出，兩者目前的改進都是在朝對方的方向上邁出一步③。

3英美城市設計管理體制的經驗借鑒

國內針對英美城市設計運作體制的研究總結出了大量改善我國城市設計管理方法的建議，綜合起來可以概括為以下幾方面。

3.1設立機構：在政府規劃管理部門中成立專門的城市設計管理機構或專題小組；

3.2完善程序：制定必要的城市設計編制程序（內容、層次、深度）及審批管理程序；

3.3法規保障：通過必要的法律法規、政策法令等確定城市設計的法律地位及實施保障；

3.4控制引導：將設計成果轉化為可操作的政策導則等，通過控制與引導相結合的方法管理城市建設；

3.5設計審查：建立城市設計審查體制，使城市設計要求成為項目開發建設的許可條件；

3.6公眾參與：確保市民對城市設計的廣泛參與，確保城市設計能體現和維護公眾利益；

3.7評價體系：建立科學的設計評價體系，讓專家、公眾、利益集團等多方共同參與設計的評價、審定以及實施、監督。

結合這些理論探索，深圳、廣州等城市還開展了相應的探索性實踐。但事實證明，要將這些建議變成現實總因要面對市場、體制、程序、人員等諸多方面的阻力而鮮見成效，許多方法策略在現階段實現尚存在很大的難度。可見，逐步推行城市設計管理體制的變革和完善，還必須充分認識考察我國特殊的社會、政治、經濟背景，考察國內外城市設計運作的環境差異，在制度環境的約束中尋找適合我國國情的城市設計體制改革的突破口及其階段步驟。

4制度環境下的中美英城市設計管理體制對比研究

梁鶴年曾經指出，借鑒國外經驗時需要考慮“背景遷移（shift-of-context）”，把甲地的經驗做法轉移到乙地的時候，必須考察其運行背景的吻合程度及經驗改進的可能性（梁鶴年，2005）。也有學者指出，“探討都市設計的實施制度與應用都必須回歸到各國對土地利用與開發管制的基本體制不同，以及各國國情與社會環境發展背景的不盡然一致上，以至發展出各自不同的都市設計實施方式（林欽榮，1995）。”如果將影響城市設計運作的各種相關要素簡要歸納成“技術性因素”與“制度性因素”兩方面，其中各國制度環境的差異及約束對城市設計如何運作實施具有重要的決定作用。制度是從社會、經濟、政治等各方面規范人行為的規則和準則（North，1994）。而“制度環境”則指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律整體框架，其實質是一國的基本制度規定，它的約束力具有普遍性特征（Davis，1994）（見圖2）。具體來講，決定城市設計管理體制的制度環境約束主要有國家政治體制，經濟法律環境，城市管理制度，城市規劃體制，土地開發方式乃至所有權等多個方面，城市設計管理體制的建立必須與這些環境規則相適應。對比中英美三國城市設計運作的制度環境如表1。

通過比較可以看出，在地方分權、土地私有、權利制衡的美國，城市設計的實施管理主要依托具有法律效力的區劃得以實現，可以稱之為城市設計的規范性管理；而在以中央集權、土地開發權國有為主的英國，城市設計的整體策略依賴于設計審查，通過管理過程中自上而下與自下而上的互動，逐步貫徹、落實、實施，對此也可以稱之為城市設計策略指導下的個案管理。我國以公有制為基礎，中央集權與地方分權相結合，經濟正處在逐步市場化的轉型階段，規劃管理主要依賴行政審批，通過以城市總體規劃為依據的行政許可管理城市建設。由于城市設計在城市美學、空間關系認識和理解等方面有很高的專業要求，對于習慣通過頒發“一書兩證”來落實城市總體規劃的管理模式來說，其要求已遠遠超出現有管理人員的知識水平和專業素質，所以編制相應的規劃、制定有關的標準，成立一定的委員會等來輔助城市設計的實施似乎已成為必要的選擇。因此，我國城市規劃改革的一個當務之急就是要研究如何使得城市設計獲得良好的運作實施機制，使之既適應于我國目前的制度環境，又不游離于現行規劃管理制度之外。

5制度環境約束下我國城市設計管理體制的建設思路

約束和管理具體建設行為的城市設計制度是一種公共干預，制度設計的目的是為了對“市場力量決定城市未來社會、政治、經濟、環境秩序”的過程設定限制條件。由于缺乏積極有效的城市設計管理機制，目前我國城市設計的定義以及實踐內容還處于一種隨意、自發、混沌的狀態中。而制度環境的差別使得他國的城市設計經驗無法直接應用到我國。建立適合我國國情的運作管理機制，需要根據國家法律、管理環境、政治經濟狀況及城市設計本身的特點從以下幾點著手：

5.1處理好城市設計與城市規劃的相互關系。在我國，城市設計與城市規劃的關系始終不夠明確，兩者在實踐操作過程中常常出現交叉、重疊或分離的現象，導致城市設計乃至城市規劃管理的失效。因此只有明確兩者關系才能具體深入探討城市設計的運作方式以及城市設計的地方化、規范化等諸多問題。從現階段來看，城市規劃從法律、規劃編制程序到審批管理等制度都已基本成形，是城市設計運作的基礎。就成本與收益關系來看，城市設計應當在《城市規劃法》確定的制度體制內運作實施，而不是另起爐灶建立一套全新的城市設計管理體系，以最大限度地減少建設新制度需要的高昂成本④。因此，發展城市設計管理體系是完善我國城市規劃體制的重要內容，城市設計管理須從屬或依托于已有城市規劃體系。

5.2城市設計管理制度的建立應當走地方化道路，體現地方特色。由于我國幅員遼闊，地區發展不均衡，東中西部城市所處的經濟發展階段和城市建設狀況各不相同，城市設計的任務和階段目標也不相同，因此現階段城市設計管理體制的建立應當在國家總體發展政策的指導下，研究城市規劃與城市設計的制度關系，從區域到地段、從政策指導到法律約束、從方案競賽到建筑設計，由弱及強地確定從城鎮體系規劃、總體規劃到詳細規劃不同層次規劃管理中城市設計的約束作用。據此，我們應從地方出發，積極鼓勵地方城市規劃管理部門依據各地的城市特點和具體發展需求確定不同的管理方式及辦法，而非期望建立一套從中央到地方，自上而下、科學嚴謹的城市設計管理體制，以及“國家——省——地方”不同層次的城市設計政策（或導則）體系。走地方化道路可以有效借鑒美國的城市設計運作經驗，整個國家不囿于統一模式，各地相互取經，反而衍生出許多機動靈活、可操作性強的實施運作方法，更好地體現出城市設計靈活豐富，集藝術性、創造性、科學性于一體的個性特征。

5.3探索“非正式”途徑結合“正式”途徑的城市設計管理體制創新⑤。面對我國城市設計的混亂局面，很多人呼吁城市設計要像法定規劃一樣，通過國家法律法規來明確城市設計的編制主體、編制內容以及審批程序等，將城市設計制度化以保證其有效實施。這種通過法律途徑將城市設計完全固化的做法固然簡單明了，但城市設計也會因此失去藝術的優勢；加之空間質量難于科學度量而僵化，患上同總體規劃一樣難纏的部分頑癥。故而我們需要探索在現行管理制度下，借助“非正式”與“正式”兩種途徑來實現城市設計策略的貫徹實施。較好的做法是通過國家法規等“正式”途徑，落實好不同層次城市設計的審批程序以及與不同層次城市規劃的法律關系，使得城市設計切實成為提高城市空間環境品質的規劃管理手段和項目審批的重要依據。而城市設計方案編制的靈活性（諸如競賽、競標、概念設計等）與多層次性（包括城市設計總圖、外部空間設計等）應當視為“非正式”規劃或設計研究的一部分予以保持，不做過于硬性的規定；在成果形成、達成共識之后，可依法定程序納入相應層次的法定規劃進行管理。這與英國結合規劃許可制度實施城市設計的做法類似。此外，也可借鑒美國的區劃經驗，各城市在城市設計總圖、局部地段城市設計及相應技術方法中加強定量研究，增進城市設計實施管理依據的科學性，以降低城市規劃管理中建設項目審查的技術難度，輔助規劃決策及實施。

5.4完善城市設計作為地方“公共政策”的管理屬性。城市設計作為公共干預具有兩種基本方式，分別是形態的和規章的（唐子來，2002）。我國現有的城市設計工程名目繁多、形式各異、內容千差萬別，但總體上城市設計往往被當作實現優質物質空間形態的技術工具，城市設計的公共政策屬性總是受到冷遇。但城市設計不僅要設計良好的城市空間形象，還要為城市政府提供吻合城市制度環境的各種“政策”，這樣才能將理想藍圖轉化為引導、管理城市建設的可操作性依據。所以改變城市設計重物質形態成果、輕政策引導的現實狀況，是提高城市設計可操作性的必要途徑。

參考文獻：

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