摘要通過分析軌道交通引入PPP(Public-Private-Partnerships，公私合作模式)的目的，結合軌道交通PPP項目特點，研究適合于不同城市軌道交通發展需求的PPP模式，分為以競爭為驅動和以融資為驅動兩大類，提出一些創新思路供探討。

關鍵詞城市軌道交通公私合作模式競爭融資 PPP(Public-Private-Partnerships)，即公共部門與私人企業合作的一種融資模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目形成一種相互合作的關系。這種合作關系主要通過一套協議和計劃來進行，其目的就是提供基礎設施和公共服務。合作各方共同承擔投資、風險、責任以及分享回報，其內容通常包括融資、設計、建設、運營以及維護基礎設施和服務等內容。通過這種合作模式，合作各方可以達到比預期單獨行動更為有利的結果，既能滿足投資者營利性的要求，又能提高基礎設施和公共服務的效率和質量。下面探討軌道交通項目PPP模式的創新與應用，以期能提供一些新的融資建設思路。 1 軌道交通引入PPP模式的目的 軌道交通具有投資額巨大、價格受到政府監管、投資回收期長及公益性等特點，決定了它不同于一般的產品或服務，不可能實現完全意義上的產業化，因此“民有民營”的模式很難取得成功。而我國在軌道建設初期所采取的“國有國營”的建設和運營模式證明，在城市政府經濟基礎薄弱的現實條件下，這一模式存在著政府財政負擔重、難以保證建設資金和補貼資金的到位、運營效率低下等問題。為了拓展資金來源，提高效率，可以在地鐵的投資、建設、運營等不同環節建立多樣化的收益模式，吸引社會投資，采用公私合作機制。對于軌道交通而言，引入PPP模式通常出于如下考慮。 1.1 實現資金的最佳價值 具體可以體現在以下幾個方面:一是通過社會投資人的競爭性選擇來增加壟斷領域的競爭，為項目從設計、建設到運營整個生命周期提供一個持續的激勵;二是利用社會投資人的專業資源和創新能力，提供質量更高、更有效率、更有創造性的服務，帶來更富創新性的收入來源的機會;三是將部分風險轉移給能夠更好地控制那些風險的社會投資人;四是促使政府投資方和社會投資人對各自的風險和成本進行全面、長期的考慮，以最低的長期經濟成本在項目期限中持續提供優質服務。 1.2 彌補政府財政資金的不足 軌道交通項目投資大、周期長，政府沒有能力提供充足的資金。為解決公共需求與資金間的矛盾，政府需在部分工程建設上引入多元化社會投資，以加快軌道交通建設，滿足公共需求。PPP模式下社會投資人的投資和融資，緩解了政府在建設期投入的資金壓力。 1.3 提升軌道交通服務的水平 在PPP框架下，為保持持續提供公共服務的資格，實現投資的最大收益，同時提高自身商譽，社會投資人必須具有滿足用戶需要、提升其服務水平的內在動力。同時，社會投資人所具有的商業頭腦和管理經驗、專有技術和專業人員、類似項目的經歷和經驗，為服務水平的提升提供了客觀支持。 1.4 降低成本 對于社會投資人而言，降低成本以獲得更大的利潤，是其組織的天性所在。PPP模式可以充分利用這一特性，激勵社會投資人通過制定最佳方案、適用規模經濟、創新性技術、更加靈活的采購與締約方式，降低一般管理費用，以提高效率、降低成本。 2 軌道交通項目PPP應用現狀 PPP模式的由來可追溯至20世紀80年代，當時英國交通量持續猛增，但又限于政府資金預算的制約，交通部門開始通過在私人部門創立交通運營企業來提供服務。當時，英國正處于經濟衰退期，私人企業特別是大型國內工程建設單位又面臨建設工程的減少，這些客觀條件促使新制度的形成。 倫敦地鐵、北京地鐵4號線、深圳地鐵4號線等采用了PPP模式。 倫敦地鐵自1863年開通，其后100多年一直由政府建設和運營。至1998年，政府決定采用公私合作(PPP)方式來保證倫敦地鐵網絡在未來30年有足夠的投資。倫敦地鐵公司通過招標選定了由3家基礎設施公司組成的聯合體，簽署了關于提供基礎設施的服務協議，負責線路在未來30年內的維護、更新和重建等長期投資計劃的實施。這3家公司，在15年之內每年將投入13億英鎊，其中8.7億英鎊用于服務系統的升級，3.7億英鎊用于維修系統的長期投資。根據PPP方案，政府對地鐵線路規劃、票價和綜合服務的措施將保留，由倫敦地鐵公司繼續運營，獲取票務收入，全面負責對乘客的服務和系統的安全;倫敦地鐵公司每4個星期向3家基礎設施公司聯合體支付一筆基礎設施服務費，作為投資回報。 北京地鐵4號線在國內首次采用PPP模式，將工程的所有投資建設任務以7∶3的基礎比例劃分為A、B兩部分，A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設，由政府投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資、運營和維護，吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經營協議，要根據PPP項目公司所提供服務的質量、效益等指標，對企業進行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的資產，以無償或象征性的價格租賃給PPP項目公司，為其實現正常投資收益提供保障;在項目成熟期，為收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產生超額利潤，將通過調整租金(為簡便起見，其后在執行過程中采用了固定租金方式)的形式令政府投資公司參與收益的分配;在項目特許期結束后，PPP項目公司無償將項目全部資產移交給政府或續簽經營合同。 深圳地鐵4號線由港鐵公司獲得運營及沿線開發權。根據深圳市政府和港鐵公司簽署的協議，港鐵公司在深圳成立項目公司，以BOT方式投資建設全長約16km、總投資約60億元的4號線二期工程。同時，深圳市政府將已于2004年底建成通車的全長4.5km的4號線一期工程在二期工程通車前(2007年)租賃給港鐵深圳公司，4號線二期通車之日始，4號線全線將由香港地鐵公司成立的項目公司統一運營，該公司擁有30年的特許經營權。此外，香港地鐵還獲得4號線沿線290萬m2建筑面積的物業開發權。在整個建設和經營期內，項目公司由香港地鐵公司絕對控股，自主經營、自負盈虧，運營期滿，全部資產無償移交深圳市政府。 3 軌道交通項目PPP模式的創新 由于提供基礎設施、公共服務的經濟背景和需求不同，PPP較傳統的采購形式靈活多樣，是一個動態的、不斷演變進化的概念范疇。不同的國家根據不同的標準，對PPP的分類各不相同，每種模式有其一定的適用范圍。結合軌道交通PPP項目特點，筆者研究了適合于不同城市軌道交通發展需求的PPP模式，分為以競爭為驅動的PPP模式和以融資為驅動的PPP模式兩大類。 3.1 以競爭為驅動的PPP模式 此類PPP模式適用于已基本形成軌道交通運營網絡的城市(如北京、上海等)，這些城市中的軌道交通已成為市民出行的主要方式之一，客流趨于穩定增長態勢。因此，采用以競爭為驅動的PPP模式，打破壟斷建立適度競爭格局，可以有效利用存量資產，提高增量資產的價值。 3.1.1 線路經營權出讓 線路完全由政府投資建設，建成后委托有運營經驗的社會投資人負責運營管理和相關資源開發。社會投資人由政府通過市場競爭機制選擇，以特許經營費作為標的。運營公司可以是社會投資人獨自組建，也可由政府和社會投資人共同出資組建。運營公司只有使用管理權，承擔專業化的運營職能，采取商業化的運營模式以實現公司盈利，政府負責監督、規范運營公司的運營。新加坡地鐵采取了這種模式。 此種方式的優點是:市場化運作存量資產，引入適度競爭，以降低運營成本和提高運營效率，改變長期由國有運營公司壟斷經營帶來的效率低下、虧損嚴重、依賴政府補貼的局面，加快國有運營公司的改革。 3.1.2 補償BOT模式 補償BOT模式的引入，是由于軌道交通項目前期投入強度大，后期內部財務效益差，全壽命周期內難以實現自我平衡。因此，對于新線建設，設計科學的盈利結構、吸引社會投資人參與競爭，是補償BOT模式的關鍵。北京地鐵4號線和深圳地鐵4號線采取了這種模式。 補償BOT模式雖然是建設新線的一種融資思路，但它所起的主要作用仍然是在線網建設和運營過程中引入了競爭，改變建設和運營市場的壟斷格局。

4 結語 隨著軌道交通的發展，基于融資和引入市場化運作機制的需求，必將進一步推動PPP模式在軌道交通領域的應用。從本質上講，PPP模式是政府及其國有投資公司和社會投資人之間一系列復雜的合約安排。在實踐中，我們要深入分析每個具體項目的特點，在綜合考慮各種現實狀況和平衡參與各方實際情況的基礎上，選擇適合需求和易于操作的PPP模式。當前應用不同PPP模式時，應在以下兩方面加以把握。 (1)政府部門應根據當地城市軌道交通的不同發展階段、網絡規模、建設規劃和政府價值取向等，認真研究切合其城市特點的軌道交通管理體制，建立清晰的政企關系和科學合理的補償機制，培育適度競爭，為以競爭為驅動的PPP模式實施提供規范、有序、健康的市場。 (2)隨著經濟的迅速發展和資本的積累，中國已經進入資金相對充裕的新階段，出現了龐大的銀行存貸差額，閑置資金不斷增加;外匯儲備逐年攀升，過去資本與外匯的雙缺口已被雙剩余所取代，外資作為資金補充的功能越來越小。在未來軌道交通采用以融資為驅動的PPP模式時，應充分吸引國內有實力的企業參與，這樣在操作和協調上更容易，而且風險相對較小。