一、中國高等教育財政體制的演進

新中國成立后中國高等教育財政體制，概括起來可以分為以下三個主要階段： (一)中央統一財政與分級管理(1949—1980年)。 1949年新中國成立以后中央實行了高度集中的計劃經濟體制，相應地也建立起了高度集中的財政體制。當時各項經費包括教育經費均由國家財政統一列支。教育經費列入國家預算，實行統一領導，中央、省(直轄市、自治區)、市、縣分級管理的體制。各地方政府根據當地需要擬訂教育發展計劃，逐級上報，最終由中央政府進行統一調整和平衡。高等教育實行“條塊結合”的管理辦法，中央各部委與各省(直轄市、自治區)制定自己的高等教育發展計劃與經費預算，上報中央平衡、審批。這種高度集中的教育財政管理體制是與當時高度集中的政治體制相吻合的。但這種過分集中的教育財政管理體制，不利于發揮地方政府發展教育的積極性，影響了地方高等教育發展的進程。 (二)地方負責與分級管理(1980—1993年)。 1980年，中國財政體制進行了重大改革，國家預算管理由過去的“統收統支”改為“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”體制。即由中央政府統一管理國家全部財政收支的中央財政體制，變為中央和地方分級管理財政收入與支出的分級負責的新財政體制。與此相適應，財政用于高等教育的支出，根據學校行政隸屬關系，分別由中央和地方財政各自負擔。中央院校仉由中央政府負責，全國各省的地方高校所需經費均由各省財政部門負責計劃撥款，中央不再統一高等教育財政。高等院校辦學經費也開始由政府包辦、單一撥款，向以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的體制過渡。 1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出，高等院校“可以在計劃外招收少量的自費生，學生應繳納一定數量的培養費。”1987年，國家開始推行非義務教育的成本分攤和回收制度，把原來的助學金制度改為獎學金、助學金和貸學金制度，并鼓勵高校拓寬經費來源。這樣就把地方高等教育的管理權和責任同時交給了地方政府，使它們可以根據本地區社會經濟發展對人才的需求，適當調整本地區的高等教育機構，調動了各省、自治區、直轄市投資辦高等教育的積極性。1989年，原國家教委等三部委聯合發出《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》，從政策上肯定了高等教育應該實行成本分擔和成本回收制度。當年，全國大部分高等院校開始收取每年100—300元學費，開始了將國家負擔全部高等教育費用的舊體制轉變為由國家和個人分擔高等教育費用的新體制的改革過程。 1992年中國高等教育開始較大范圍的推行招生收費制度改革，自費學生的比例得到提高，學費水平也得到提高。同時為了使高等教育主動適應社會主義市場經濟的需要，更好地貫徹教育公平性原則，轉變高校的培養機制，激勵學生奮發學習，提高教育質量，原國家教委提出了逐步實行公費、自費并軌的思路。 (三)教育財政的新體制(1993年以后)。 改革開放以前，中國三級教育對學生普遍實行免費教育的制度，教育經費全部由政府負擔。在高等教育和中等職業技術教育階段，政府還為學生提供助學金(生活費)和免費提供醫療、住宿及部分交通費。這種教育財政制度在改革開放后，尤其是20世紀80年代后半期，受到理論上的質疑。 在市場經濟下，受教育是可以獲得預期經濟和非經濟收益的，因而受教育者或其家庭應付出一定的代價，應交納一定的學費，作為獲得回報的投資。同時，非義務教育，尤其是高等教育，目前還是選擇性而非普及性教育，如果只有部分或少部分人才能接受非義務教育，而采取“免費”政策，等于多數人承擔納稅負擔，少數人收益，有悖于公平。因而在市場經濟中，對非義務教育征收學費，是一種合理的制度安排，也是緩解教育經費短缺的有效途徑。況且，20世紀80年代以后，隨著中國居民收入水平的明顯提高，對非義務教育征收學費也逐漸成為可能。鑒于此種認識，中國從1989年開始對高等教育受教育者象征性征收學費，并于90年代中期將其普遍化，對非義務教育普遍實行收費制度。1993年2月中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》，并將上海外國語大學和東南大學作為收費并軌試點院校，當年進入這些院校的新生統一交納學費，此后并軌試點院校逐年擴大，雖然這時的收費標準仍然比較低，但“并軌”的實踐從客觀上推進了中國高等教育成本分擔程度的提高。1995年9月，全國人大正式頒布了《教育法》，這兩項法案的頒布都提出要在中國逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、校辦產業的收入、社會捐集資和設立教育基金等多渠道籌措教育經費的新體制，從而在法律上確立了教育經費的多元投資體制，同時明確了財政經費在多元教育投資中的主體地位。1997年在經過幾年的“并軌”過渡之后，中國高等教育開始全面實行收費制度。 這種規定在新中國教育史上還是第一次，它體現了教育與經濟發展的關系，約束了中央和地方政府的行為，為財政性教育經費的增長和教育財政撥款增長伴隨經濟發展而穩定增長提供了法律保證。

二、中國高等教育財政現存問題分析

中國高等教育財政的改革，已取得相當的成效，但仍存在不容忽視的問題，直接影響高等教育財政行使其職能的特定方式和政策工具的作用效率與效果，主要體現在以下方面： (一)財政壓力巨大，高等教育經費不足。 目前中國的高等教育經費嚴重不足，這主要源于中國總教育經費的嚴重不足。在中國高等教育規模不斷增長的情況下，教育經費不足以至影響高等教育事業發展的問題日顯突出。衡量一個國家教育經費多少的主要標志，是看教育經費占國民生產總值(GNP)的比例。從20世紀70年代到 90年代，中國每年教育經費占當年GNP的比例，各年都在2％左右，總是占世界各國的倒數第十幾位。世界上發達國家的教育經費一般占GNP的 5％—7％，而與中國經濟水平相當的發展中國家，教育經費一般占GNP的4％左右。如要按人均教育經費算，中國更少得可憐。 中國教育投入之所以這樣低，固然與中國人口多、包袱重、經濟實力不強有關，但這并不是因為國家經濟實力不是造成的。其主要原因在于國家對教育的重視程度不夠，是投資導向的失誤。解放后，中國重視工業的發展是正確的，但是忽視了教育的地位和作用，把發展教育事業作為非生產性投資。采取“一工交，二財貿，剩下多少給文教”的投資政策，在這種剩余原則的指導下，教育所得到的投資很少。中國在過去20年中(1978— 1998年)，國民生產總值以年平均9．8％的速度遞增，經濟實力明顯提高，但國家財政對教育的投入并沒有大幅度的提高。一般來說，當一個國家的國民生產總值的年平均增長速度超過5％時，教育投入應有大幅度的增長。由于政府在教育上的投資未能與經濟發展速度同步增長，故財政性教育經費支出占國民生產總值的比例一直不高。 當然，從近年來政府對教育投入的總量來看，財政撥款有較大幅度增長。1998—2002年，全國教育經費累計投入20265億元，其中，財政性教育經費支出累計13431億元，分別比前5年累計增長了119．8％和92．2％；財政性教育經費占GDP的比重逐年提高，從1998年的2．59％提高到2002年的3．41％。這個投入離《中國教育改革和發展綱要》提出的財政性教育經費占國民生產總值的比例達到4％的目標，尚有較大距離。應當說明的是，以上是就總的教育經費而言，具體到高等教育經費，約占教育總財政投入的20％左右。因此中國高等教育財政性經費在國家總教育經費不足以及高等教育財政經費占總教育經費比例不高的雙重作用下顯得捉襟見肘。 (二)高等教育經費的主渠道薄弱、結構不合理。 中國的高等教育經費處在由政府包辦、單一撥款，向以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的體制的過渡階段。1978年以前，中國高等教育的98％來自國家財政撥款。1985年，在改革高等院校助學金制度后，高等教育經費中已包含了少量的學雜費和培養費。1987年，國家開始推行非義務教育的成本分攤和回收制度，把原來的助學金改為獎學金、助學金和貸學會制度，并鼓勵高等院校拓寬經費來源渠道。1993年后，根據《中國教育改革和發展綱要》的要求，全面推行國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業收入、社會捐資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制。這一改革，進一步明確了投資主體的多元化、投資形式的多樣化格局，強調了國家財政的主渠道作用。但正如前所述，中國高等教育財政性經費又正面臨很大的壓力，中國財政性教育經費占國民生產總值的比例過低，并且高等教育的財政經費也只占總財政性教育經費的 20％。所以，中國的高等教育經費的主渠道還很薄弱。中國高等教育經費的絕大多數由政府投入，這不僅對高等教育經費財政造成巨大壓力，而且也引發了社會不公平問題。近年來政府的財政撥款雖然已經逐年遞減，但其所占比重仍然偏高，說明中國的高等教育仍沒走出市場化的道路，輔助渠道還沒完全發揮其應有的作用。另外，中國對專門針對教育而征收的稅費比例又過低，近年來一直低于1％，沒有很好的發掘教育稅這一條教育經費來源渠道。 高等教育學生繳納的學雜費應是高等教育經費的重要來源渠道，也是高等教育走向市場化的基礎。雖然多年來中國高等教育學雜費呈上升趨勢，但還是偏低，而且相當部分的學生是免收學費的，并且還能領取助學金，即所謂的“公費”生。這不僅對高等教育財政經費造成巨大的壓力，也不利于中國高等教育的長期規模發展。因為考慮未來中國高等教育的進一步擴展，在校生數量的增長和生均成本水平的提高兩個因素結合。會使高等教育經費需求的增長速度遠遠高于國家財政收入的增長，在這種情況下要保持高等教育經費在高等教育經費來源中的比重，必將會使國家財政面臨更加巨大的壓力。此時財政性高等教育經費在高等教育經費來源中份額也必將下降。而從非財政經費來源看，學費收入必然要起到主要的作用。因為高等院校學費收入是當前中國高等教育所有經費來源中惟一與在校生人數直接關聯，能夠隨著在校生規模的擴大成比例的增長。同時鑒于成本水平是確定學費水平的重要依據，學費收入也較容易隨生均成本水平的提高而增加。然而，高等教育學雜費在中國高等教育經費來源中所占比例十分有限，所以，高等教育學雜費持續偏低也是引起中國高等教育經費緊張的主要原因。 (三)財政性教育經費事權、財權不統一。 中國財政性教育經費的預算管理，長期處于事權和財權分離的狀態，教育經費的預算未能單獨立項。政府的教育行政部門主管教育事業，而教育事業經費撥款和教育基建投資則分別由政府的財政部門和計劃部門負責，屬于國家預算科目中的二級科目“款”級，所以在預算表格的匯總歸類時，教育財政預算總額要與文化、科學、衛生部門的預算匯總成整個財政事業費預算中的“類”級和財政基本建設費預算中的“類”級。1999年財政部將教育事業費升格為“類”級，但教育基本建設費仍設在“款”級科目中。由于財政性教育經費的財權、事權不統一以及教育經費預算等級較低而造成一系列問題：一是教育經費預算數量相對彈性較大，缺乏透明度。二是教育發展和政府對教育的撥款脫節。三是教育部門無權行使有效的宏觀管理權與調控權，造成教育資源浪費。 教育行政部門未能實際參與教育經費預算的制定工作，也無權統籌管理和直接安排被批準的預算內教育經費，明顯違背了《教育法》的有關規定。導致政府有關部門只注重根據財力的大小作教育預算，是一種維持性教育預算而非發展性教育預算，使教育經費支出和教育經費的管理效益難以得到保障。因此，事權和財權的分離是中國的教育財政預算管理中的一大弊病，還有待改革。 (四)高等教育撥款依據和收費標準不合理，不科學。 中國高等教育財政的撥款依據，長期以來始終沒能與教育成本等相關指標掛鉤。1949年至 1985年，高等教育財政撥款的依據是“基數加發展”，政府按各高校的規模大小及日常開支需求核定一個撥款基數，以后各財政年度的經費開支預算便在上年基數上，按財政狀況增減本年度的經費數。1985年至今，因高等教育財政體制發生重大改革，與此相適應的撥款機制也有明顯的變化：由“基數加發展”改為“綜合定額加專項補助”。“綜合定額”是根據上年度生均成本費和本年度在校生規模核定的；“專項補助”則依據各高校發展的特殊需要，經學校申請，教育主管部門批準后撥給。1985年以前的撥款依據，實施起來較為簡便，但沒有考慮生均成本和規模效益。因此不易克服撥款中的盲目性和制止不正當的開支行為。此后雖然采用了新的撥款模式，但由于新模式所依據的“生均成本指標”是前一年的決算數而非符合本年實際的成本額，因此仍反映不出當年物價波動對生均成本增減的影響，也不能準確地反映財政性教育經費的使用效率。在當前中國高等教育經費十分緊張的情況下，合理高效地使用教育資金，提高資金使用效率就顯得非常重要，因此中國的高等教育撥款依據有待合理科學的改革。 另外，中國現行教育法和有關行政規章也均未對學費標準做出明確規定，《高等教育法》雖然提出了應按國家規定繳納學費，但對學費的確定原則、程序、基本依據等重要問題卻沒有明確規定，這就導致了操作上的主觀性和隨意性。而國外許多國家對高等教育的收費標準均有明確規定，如澳大利亞政府曾規定高校基本收費標準為直接教育成本的20％；美國高等院校生均學費占居民人均可支配收入的比例，從20世紀60年代至 80年代中期一直在20％左右，其中公立院校在 10％左右，私立院校在45％—50％之間。學費占高等學校學生直接成本的比例，印度為18％，肯尼亞公立和私立學校分別為11％和42％，印度尼西亞公立和私立學校分別為11％和20％(鐘宇平、陸根書，1997)。而且在收費政策上還存在著較大非市場因素的影響，其表現在于：一是本專科學費由政府統一定價，無質量差異和地區差異，成本與收費價值背離；二是研究生教育與本專科生教育實行雙軌制，既不符合教育公平的原則，也不符合成本回收原則。在實行高等教育收費的國家，成本回收是按市場化原則來實行的，個人收益率與成本回收率成正比。學習層次越高學費越高，學校越好學費越高。按照“受益原則”，不僅是誰受益誰付費，而且受益高也應付費高。由于中國高等教育收費標準的非市場化，造成了價格機制不能合理的調節高等教育這一特殊產品的供求。從而在供求不均衡的狀態下，造成了高等教育資源使用效率的低下和資源浪費。 (五)對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠。 在政府投入是高等教育經費主渠道的前提下，能否開拓非政府渠道，關鍵在于政府的政策導向。從中美高等教育經費來源構成比例來看，中國高等學校吸納社會投資、捐贈、為社會服務等籌資渠道還有較大空間。私人捐贈是國外名校重要的收入來源，哈佛大學至1997年所獲捐贈市值高達110億美元，麻省理工學院至1998年所獲得捐贈市值達36．781億美元，耶魯大學至1999年所獲得捐贈市值達72億美元。捐贈之所以能大行其道，除了文化傳統等原因外，很重要的原因是政府實行了鼓勵捐贈的政策。中國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規定。目前只是實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外，沒有其他稅收優惠以鼓勵社會捐贈。企業投資也是高校經費、特別是科研經費的重要來源之一。大學通過合同研究、專利出讓、聯合科研、聯合培訓等方式，競相從企業獲取經費。對這些投資者，也應在稅制上給予一定的政策優惠。 另外，中國高等教育經費來自于社會的投資也不是很高，雖然近幾年民辦高校發展迅速，民辦高等學校和民辦高等教育機構在校生占高中教育機構在校生總數的比例與其他國家和地區相比仍然偏低。除泰國私立高等教育學生數占全國高校學生數50％左右且在繼續增長外，韓、臺、菲、日此比例皆在70％甚至80％以上。中國民辦高校的發展長期受國家政策的制約，中國《教育法》規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”；《高等教育法》也相應規定“設立高等學校，……不得以營利為目的”。而許多市場經濟調查或預測，都表明教育產業是當前以及未來新的經濟增長點，許多有眼光的企業家也看好這一產業，很想向民辦高校投資，而投資必然要求回報。因此，如何解釋和解決“不得以營利為目的”，就成為民辦高校亟待解決的問題。如果得不到合理合法的解決，則投資、集資、融資、承包制的合法性都成問題。

三、中國高等教育財政改革的框架設計

在世界范圍內高等教育財政與管理改革的大背景下，立足于中國的特殊國情，研究基于公共財政框架下高等教育財政改革的基本框架，對于改進與完善中國高等教育財政體制，提升高等教育財政的多樣化職能作用的協同性等，無疑具有重要性和緊迫性。 (一)重塑中央財政和地方財政對高等教育的分權模式。 按照中央財政和地方財政分僅的規范，中央財政的事權范圍是“全國性事務”或受益范圍遍及全國的公共物品的提供，地方政府的事權范圍是“地方性事務”或受益范圍在某一區域內的公共物品的提供。高等教育具有很強的地方性事務的特征，它的受益范圍也主要在特定區域范圍，在此前提下，地方政府負責本地區高校的財政責任具有相對合理性。中國目前進行的高等教育管理體制“以省級政府為主”的改革其實就是對高等教育事務“地方性”的確認。在這一改革趨勢下，中央財政和地方財政的事權范圍也需要重新認定。需要指出的是，盡管高等教育主要是地方性事務，但某些事務卻又超出了地方性事務的范圍，如地區差異的協調、高等教育的公平保障等，應視做“全國性事務”由中央政府承擔。即中央政府和地方政府高等教育財政責任的劃分不應當根據學校行政隸屬關系來劃分而應當根據具體的高等教育事務的特征來劃分，屬于地方性事務的由地方財政承擔，屬于全國性事務或地方不便履行的事務由中央財政承擔。 在高等教育管理體制改革的趨勢下，中央財政和地方財政事權范圍的重新劃分非常必要，目前處在過渡階段的轉制學校的經費仍由中央財政提供只能是一種過渡，否則又會出現管理中事權與財權相分離的現象，這會使以地方政府統籌為主的體制目標變成一種沒有實際意義的形式。中央財政和地方財政事權范圍的重新劃分將改變中央政府僅為少數高等學校提供經費的狀態，使中央政府能夠真正面向全國的高等學校。對此我們可以從美國的經驗得到借鑒。由于美國高等教育的管理權在州政府，州政府對高等教育的財政撥款也就占了政府對高等教育撥款總額的主要部分。可以預計，隨著高等教育管理體制改革中原各部委所屬院校管理權限進一步明晰，未來高等教育財政體制在政府財政責任分擔方面將會出現重心下移的特點，地方政府將負擔起高等教育公共經費撥款的主要任務。 與此同時的問題在于，如果所有的學校均轉為地方高校勢必使地方財政面臨更大的財政壓力，原來不具備資源優勢的學校經費可能會更加窘迫，公共教育資源的受益分布可能會更加不平等。為此，中央政府的宏觀協調就顯得尤為重要，其主要職責應是平衡差異，保障公平。一方面，可在高等教育財政中通過轉移支付平衡地區間公共高等教育資源的差異也是中央級教育財政不可推卸的職責。通過中央政府的轉移支付彌補地方財力薄弱地區高等教育對公共資源的需求是扶持經濟不發達地區高等教育發展的重要措施，也是平衡公共教育資源分布的重要途徑。另一方面，通過建立由中央政府負主要責任的高等教育學生資助制度，確保中央財政可以用相對豐裕的經費為大學生提供資助，這可以使高等教育公平得到更為切實的保障，可以更為有效地對處境不利的群體進行積極的補償。 (二)實行高等教育基金制。 教育基金是由社會捐資設立，由專門機構進行投資運作，投資收益用于資助教育事業的新型基金。教育基金能在短時間內把社會閑散資金聚集起來，通過專門機構，在基金增值的前提下，以彌補教育投入的不足。早在1993年，中共中央、國務院在《中國教育改革和發展綱要》中就已指出，要“改革對高等學校的撥款機制，充分發揮撥款手段的宏觀調控作用。對于不同層次和科類的學校，撥款標準和撥款方法應有所區別。改革按學生人數撥款的辦法，逐步實行基金制。”在中國像享有“希望工程”商標專用權的中國青年基金、曾憲梓教育基金會等早已設立，而且已經廣泛服務于教育事業，所起的作用和產生的效果也非常明顯，對教育事業的發展將是一個有力的促進。但從全國范圍來看，基金設立還屬稀缺之物，沒有得到全面的開展和最大限度的實行，而且在高等教育經費緊缺的情況下，中國還沒有建立相應的高等教育基金。但從長遠來看，這是一種發展趨勢，在中國市場經濟體制的建立和不斷完善，改革政府對高校的財政撥款機制的條件下，逐步實行高等教育基金制時機已經成熟，應逐步設立和實行教育基金制，使政府的高等學校撥款、科研項目合同撥款和學生資助撥款逐步向基金制過渡，現在國家教委直屬高校、中央其他各部委所屬高校和地方院校也都在逐步實施撥款制度的改革，基本趨勢是確立高等教育基金制的管理方法，以“普通基金加專項基金”的方式分配高等教育事業費，并在時機成熟時成立專門的高等教育基金委員會，負責高等教育經費的分配。 (三)完善高等教育財政預算管理制度。 在切實貫徹《教育預算執行條例》的同時，一些高等教育預算管理的基礎性工作也有待加速完成：如，需要重新確定教育預算的收支分類。在未來的預算改革中，應對教育預算的支出分類進行細化，使之與教育各類活動的性質和功能相一致，并且和教育服務提供機制的改革相一致。 現行的國家預算中，按預算等級依次分為類、款、項、目四級，教育事業費屬于文教科學衛生事業費類中的款級，教育基本建設費屬于基本建設類中的社會文教費款級。為增強撥款程序中的公平性和透明度，應實行各級財政的教育經費預算單列，將教育經費在國家和地方財政預算中的款級地位升格為類級，使教育事業費和教育基建費在類級分配后，便統一起來由教育主管部門支配，進而實現教育經費事權和財權的統一。只有這樣才能確保政府對教育的足量投入，克服教育發展與政府撥款相脫節的狀況，提高教育投資的使用效益；才能減少教育經費核撥過程中的主觀隨意性，根據教育發展的輕重緩急和自身規律來核撥經費，兼顧公平與重點，進而實現教育資源的優化配置；也才能確保教育主管部門有效行使財政的宏觀管理權和調控權。 (四)改革高等教育經費財政撥款模式。 在當前國際范圍內高等教育財政管理的新形勢下，中國的高等教育財政撥款體制必須改革。依據高等教育撥款模式的效率、公平和公開的基本原則，并結合世界高等教育撥款模式的發展趨向和有益經驗，中國高等教育撥款模式的改革方向是加強績效評價與撥款的結合，增強撥款的科學性和透明度，促進公平與效率，鼓勵創新與進步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發揮出更好的效益。 具體來說，首先要實行多政策參數的撥款公式。其次，建立健全高校質量評估機制和評價指標體系，將評估的結果與撥款直接掛鉤，運用績效對高等學校的所有撥款使用的效益、效率和質量進行衡量，以決定后繼撥款的多少、方向、形式和方法等。再次，要保證教學的常規撥款與提高水平的專項撥款分開撥付，提高教育撥款的透明度和針對性，最大限度地發揮教育資金的使用效率；同時發揮合同撥款的優勢，用于科研和專項基金的分配，以確保教育經費的使用效率和質量，提高科研水平，使高校間建立起既合作又競爭的良性發展氛圍，從而有助于發揮高校的自主性，提高中國高等教育的整體水平。最后，還要加快政府職能轉變，形成政府宏觀管理、高校自我約束、社會參與評價相互結合的有效機制，推動高校成為“面向社會依法自主辦學的法人實體”。總之，高等教育撥款的基本原則是要具體問題具體分析，采取多種方法；要盡量公式化，減少人為因素；要以績效為基礎，提高使用效率；要隨時代發展而不斷改進，以適應高等教育發展的實際需要。 (五)建立高等教育經費多元籌集模式。 中國的高等教育財政改革的根本方向是要解決高等教育經費短缺這一制約其發展的瓶頸問題。“開源”和“節流”是兩條根本途徑。而其中的“開源”無疑又是解決這一問題的重中之重。“開源”即是指建立高等教育經費多元籌集模式。根據發達國家辦學的成功經驗，我們可以得到各國在高等教育經費籌措方面的共性和一般發展趨勢，即財政性教育經費為主，多渠道籌措教育經費并存。 在保證財政性撥款主渠道地位的前提下，應積極拓展擴大非財政性教育經費的比例和來源渠道。實踐證明，面對窮國辦大教育的社會現實，高等教育這種多渠道籌措經費的模式是行之有效的，可使政府從高等教育的巨額投資中逐漸解脫出來。從近年高等學校教育經費情況看，其他渠道注入經費已占35％。進一步擴大社會、個人對教育經費的投入，不僅在客觀上減輕了政府對教育投入的負擔，而且能使全社會、全民族來關心和促進中國高等教育的發展。然而與發達國家的高等教育經費來源相比，中國政府財政撥款占教育總投資量的比例仍很高。所以必須繼續努力深化高等教育投資體制改革，爭取更多的社會、個人資金投向高等教育。在眾多非財政性渠道來源中，學費收入已成為擴大教育經費來源不可缺少的渠道。從20世紀80年代起，中國實行向學生收取學費制度，現今中國開始實行并軌招生制度，學生不分公費還是自費，一律實行交費上學。除此之外，還應積極拓展其他的經費來源渠道，主要包括：其一，高等學校通過興辦企業以及學校與校外企業的聯合獲得充裕的資金。其二，鼓勵民間捐贈來籌集資金。高校要把捐贈所得在教育經費結構中擺在一個特殊而重要的地位來看待。同時國家要在政策上給予支持。其三，發行教育彩票。其四，發展民辦高校并發行股票籌集資金。其五，爭取國際銀行組織用于發展高等教育的硬貸款。中國作為世界銀行的主要成員國，可以申請長期硬貸款額度，作為發展中國高等教育的貸款基金。 (六)科學確定高等教育成本回收政策。 無論從公平的角度還是效率的角度考慮，高等教育實行成本回收政策都是應該的。高等教育成本回收對實現教育機會均等、公平與提高高等教育系統資源配置效率都有積極的意義。適度的收費，可在一定程度上舒緩公共財政壓力，增加高校收入，擴大接受高等教育的學生規模，更大限度地滿足社會與個體對高等教育的需求。因此，高等教育實行成本回收政策應該成為高等教育財政的一個長期策略。科學確定高等教育財政成本回收政策，需要考慮以下幾個方面的問題： 1．科學的確定成本回收的水平。確定高等教育成本回收水平時，學生及其家庭的支付能力和高等教育的需求價格彈性是必須考慮的重要因素。增加學費對整個入學人數并無多大影響，但卻可能對處于平均收入水平以下階層的學生產生影響。因此，提高大學學費雖然對整個高等教育系統有益，但有必要考慮那些處于該系統邊緣的人可能受到的影響。雖然中國高校應該收多少費用還是一個有待探討的問題。但應根據各地區和各收入階層的差別的不同情況來考慮，將成本回收的水平確定在一個較為合理的水平。 2．成本回收要與適度收費與建立完善的助學制度相結合。成本回收政策的實施必然會導致部分低收入學生因學費問題而上不起學的事情發生，中國近些年來也經常發生這種情況。這無疑是成本回收帶來的負面影響。要解決這一矛盾，為有效地幫助貧困學生與吸引有才能的青年進入大學，就必須建立和完善助學、獎學制度，以彌補成本回收帶來的負面影響。 3．要積極發展民辦高校吸納民間資金。在國家財力有限的條件下，如果能把有限的資源集中投入到有選擇的公立高校，以維持國家的學術地位，而把部分現有公立高校轉為民辦并為私立高校提供較為寬松的發展空間，以促進高等教育規模的擴展。一方面，讓公立高校仍主要用分數標準選拔學生并使其享有較多的國家獎學金，以保證優秀人才不致家貧而被拒之于高校門外，另一方面，讓民辦或私立高校適當引入經濟支付能力標準選拔學生，以滿足一部分讀得起書的學生的求學愿望。所以私立高校對減輕公立高校的壓力，緩解人們日益增長的對高等教育的需求與政府不斷下降的財政支持的能力之間的尖銳矛盾，具有重要的意義。 4．引入延期支付措施，減小實施成本回收的阻力。引入延期支付措施主要是通過選擇視收入償付的貸款和抵押貸款以及畢業生稅等方式實現的。中國的貸款計劃實行十年，情況并不盡如人意。原因是目前中國高校的學生貸款，是高校按一定比例從國家財政撥給的高等學校經費中劃出，管理采用由學校貸款由學校回收的做法，因此常常要求學生在畢業時即還貸，而不是在學生畢業后以獲得的工資收入來還貸這種真正意義上的學生貸款方式。使得中國高校的學生貸款率低，回憶率低，起不到應起的作用。所以應更有效地確定貸款目標，在降低資助程度的同時減輕學生的債務負擔，通過設計更有效的回收機制，把借款不還的情形降到最低程度。 (七)完善高等教育管理體制。 中國高校教育經費十分短缺，但又不同程度地存在著教育資源的浪費，造成高等教育效益很低。本著從內部“節流”的原則應進一步完善教育管理體制。要精簡學校管理機構人員，減員增效。開展辦公軟件的研制開發，促進學校辦公自動化，提高辦事效率。同時推進后勤服務社會化，包括學生宿舍的管理社會化。盡快推進后勤服務尤其學生宿舍管理的社會化，不僅能使學校從后勤服務，學生宿舍管理的巨額投資中解脫出來，將主要精力投入到學校教學、科研中去；同時也將后勤服務和學生宿舍管理推向市場，提高競爭意識，增加內在動力，特別是加快學生宿舍的改造、擴建、新建，緩減學校對學生住宿需求日益增加的壓力。另外也可以在加強學校安全管理的前提下，建立開放式的學生管理模式。以此建立起內部符合教育規律、外部適應市場機制需要的競爭機制，促使高校向高水平、高質量方向發展，推動高等教育更好地與社會需求和環境協調發展。 (八)制度與環境配套措施。 為確保高等教育財政改革措施更加完善和改革措施的順利進行，在切實實行上述改革措施的同時，政府還應該采取其他一些配套措施，并保證相關政策的穩定性。 首先，加大政府對接受高等教育的宣傳力度。政府要逐漸普及高等教育，提高全民族的文化素質，實施科教興國的大方針，必須深入農村進行大力宣傳，讓廣大農民認識到讓子女接受高等教育既有利于國家、民族，也有利于自己。教育的需求與收入差距是必然聯系的，在發達國家，接受高等教育者的收入遠高于那些沒有接受高等教育者，并且這一差距長期存在于學生畢業后的整個就業生涯。中國的情況也是如此。政府有義務宣傳接受高等教育的重要性，激發更多的人接受高等教育的愿望，從而提高中國人口的總體素質以及推動高等教育事業的發展。 其次，加強法律制度建設。國家的法制建設對高等教育改革也是至關重要的，是高等教育財政改革措施和政策得以實行的法律保障。第一，完善《高等教育法》和有關行政規章，應對繳納學費的確定原則、程序和基本依據等重要問題做出明確規定，以克服操作上的主觀性和隨意性。同時，對于民辦高等教育的投資、集資、融資和承包制的合法性等，應給予明確的解釋。第二，改進《教育預算執行條例》，提升高等教育預算和決算的層級，并對教育經費撥款方式和績效評價體系等進行適時補充與完善，使其成為《預算法》在高等教育預算編制與執行方面的具體操作依據。第三，形成一系列有機的財政資助法律體系。如，結合我國已制定的國家助學貸款的有關政策措施，應出臺《國家助學貸款法》，對國家助學貸款的性質和意義、有關各方的權利義務界定及違約責任、有關貸款管理機構的組織方式等問題做出明確規定，使國家助學貸款制度的建立和實施具有法律依據。第四，修改《公益事業捐贈法》，明確給予捐贈者以稅收減免等優惠政策，進一步激發高等教育社會捐資助學的積極性，充分調動潛在教育資源。此外，增強法制觀念，間接降低高等教育財政風險。現實中，法制觀念薄弱已經影響到高等教育財政工具的作用效果。如國家對高校推行的學生貸款政策，因法制觀念薄弱，一些單位和個人不守信用而賴債的現象大有存在。加之銀行在激烈的社會競爭中已形成了許多不良資產，出于還貸顧慮和生存顧慮，銀行不得不對此項政策十分審慎，致使此項政策在實踐中很難實施，有些名不副實。面對這種情況，除了各金融機構主動采取配合措施做好貸款工作，學校用道德規范來約束學生的行為，更重要的是要讓法制觀念深入人心，通過強硬的政策盡快在全國范圍內建立起個人的信用登記系統，建立學生個人信用檔案，并逐步實現系統內聯網，對走出校門的畢業生進行信息追蹤，形成以經濟手段、法律手段、社會監督手段共同約束的監督體系，降低高等教育財政風險。