摘要：當前我國的農村義務教育財政體制面臨諸多困境，為了保證農村義務教育的普及進程和地區間均衡發展，應在農村地區推行免費義務教育，由政府承擔所有的義務教育經費。同時，各級政府應明確劃分財政責任：中央政府承擔義務教育教師工資，地市和縣級政府分別承擔基建經費和公用經費，省級政府通過專項轉移支付資助貧困地區和貧困學生。 關鍵詞：農村義務教育；財政體制；轉移支付 作者：劉澤云（1975-），男，云南麗江人，北京師范大學經濟與工商管理學院講師，博士 電話：010-80924696， 13693589909；Email: liuzeyun326@sina.com

How Should Governments Fund Compulsory Education in Rural China? : A New Perspective

Abstract: The current financial system for compulsory education in rural China is in straits. In order to guarantee universal and balanced compulsory education in rural China， Chinese governments should provide totally free compulsory education in rural area. Moreover， financial responsibility should be shared by different level governments explicitly: (1) the central government should pay salaries for all the teachers in primary and junior secondary schools; (2) the local governments should account for capital investment and non-personnel expenses; and (3) the provincial governments should provide fiscal transfer payment for less-developed rural area and subsidy for poor students. Key words: rural compulsory education; financial system; fiscal transfer payment

一、前言 20世紀80年代中期以后，我國逐步建立起地方負責、多渠道籌資的義務教育財政體制，這對充分調動地方政府及社會各界的積極性、大力普及義務教育起到了巨大的推動作用。但這一體制未能從根本上解決義務教育經費投入不足，特別是農村地區義務教育經費短缺的問題，并且加大了義務教育發展的地區差距。2001年起，中央決定實施以縣級政府為主的農村義務教育財政體制，并取消了農村教育費附加和農民教育集資。然而，這一措施同樣未能解決農村義務教育投入體制中的深層次問題，因而近年來農村義務教育的發展仍然未能擺脫以往的困難局面，表現為教師工資拖欠問題依然存在、學校基本辦學條件得不到保障、學校運轉困難、債務負擔沉重、貧困學生入學困難、地區之間義務教育發展差距拉大，等等。教育對于提高個人收入具有非常顯著的作用，還能有效地縮小個人收入分配的不平等程度。因此，探究當前我國農村義務教育財政體制存在的問題，尋找擺脫困境的辦法，不但是當前我國農村義務教育發展面臨的最為急迫的任務，是順利實現中央提出的在2010年全面普及義務教育的根本保證和建設縣鄉公共財政制度不可或缺的重要環節，從長遠來看對于推進農村經濟發展、提高農民收入、縮小城鄉差距也具有重要的戰略意義。 二、農村義務教育財政體制面臨的困境 農村義務教育發展面臨諸多困難，究其主要原因，是教育財政體制不完善。當前我國農村義務教育投入的基本特征體現在兩個方面：一是農村義務教育經費的籌措實行“多渠道籌資”的辦法，即經費來源是多元化的，既有財政性的經費，又有非財政性的經費。以2002年為例，非財政性教育經費占農村義務教育經費總量的比重為17.80%，其中最大的一項是雜費收入，占9.78%（胡延品，2003）。二是農村義務教育經費在各級政府間的分擔采取“以縣為主”的方式。1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》提出基礎教育實行由地方負責、分級管理的原則，縣鄉基層政府成為義務教育經費負擔的主體。2001年，國務院頒布《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，進一步強化了地方政府的義務教育財政責任，并規定縣級政府對本地義務教育負有主要責任，將農村中小學教師工資的管理上收到縣。 從表面上看，“多渠道籌資”可以充分動員社會各界的資源用于義務教育，而“以縣為主”有利于調動地方政府的積極性，扭轉過去義務教育投資重心過低（鄉級政府和農民負擔太重）的局面，是一個不錯的制度選擇。然而，這一體制違背了義務教育的免費性質，不能適應我國地區之間和城鄉之間經濟發展差異巨大的基本國情，更與我國現行的財力分配結構存在著尖銳的矛盾，因而不可避免地陷入多重困境。 1、多渠道籌資與義務教育的免費性之間存在矛盾 義務教育屬于公共產品，理應由政府承擔全部費用，不應通過社會渠道籌資，也不應向學生收取任何費用（包括雜費和書本費）。但由于我國經濟發展的總體水平仍然偏低，多年來形成了“人民教育人民辦”的多渠道籌措教育經費的傳統，基層民眾和學生家庭承擔了為數不少的義務教育經費。2002年預算內撥款占農村義務教育總投入的比例不到80%（胡延品，2003），在農村實行稅費改革之前，這一比例更低，而OECD國家公共教育經費占初等和中等教育總投入的比例大多在90%左右。農村義務教育實行多渠道籌資，不但弱化了政府的義務教育財政職能，加重了農民負擔，而且助長了基層政府和學校隨意向農民攤派的惡習，直接導致了這幾年倍受關注的教育亂收費現象。實行農村稅費改革和治理教育亂收費之后，一定程度上緩和了政府、學校與農民之間的緊張關系，但還是遺留下了兩個懸而未決的問題：其一，原先主要依靠預算外資金支撐的學校公用經費和基建經費失去大宗來源，學校運轉困難；其二，由于仍然收取雜費，義務教育名不副實，政府理應提供公共產品的公共財政職能沒有得到充分體現。 2、多渠道籌資與地區之間、城鄉之間經濟發展嚴重不平衡存在矛盾 在我國經濟發展過程中出現的地區差異問題，是近年來很多研究者關注的焦點。研究表明，改革開放以來，我國人均收入的省區差異呈上升趨勢。20世紀90年代以后，地區差異的擴大尤為明顯，而且主要體現為東、中、西三大地區之間的差異擴大（王小魯、樊綱，2004）。至于城鄉發展的差異，更是今年以來上至國家領導人、下至黎民百姓都極為關切的問題。據社科院經濟所的調查，城鎮人均收入與農村人均收入的比率從1995年的2.8上升到2002年的3.1，城鄉之間人均收入差距對于全國人均收入總體差異的貢獻率從1995年的35.9%上升到2002年的43.0%，已成為決定人均收入總體差異的首要因素（李實、岳希明，2004）。如果考慮到城鎮居民還享有醫療、養老保險、失業保險、教育等方面的非貨幣化補貼，那么中國城鄉實際收入的差距在全世界是最高的！ 地區之間以及城鄉之間經濟發展和生活水平的巨大差異使得我國農村地區、特別是農村貧困地區的教育籌資能力非常弱，既體現在財政籌資能力方面，也體現在能夠動用的其他資源方面。關于前者，將在下文中詳細討論，在這里僅僅討論后者。農村地區、特別是農村貧困地區剛剛解決或尚未解決溫飽問題，能夠投入義務教育的社區經濟資源微乎其微。而農村居民的收入主要用于維持基本的生活需求和家庭經濟活動，若要從中拿出一部分支付子女的義務教育費用，勢必會擠占家庭的生產性資金（如購買農藥、化肥或發展副業），甚至擠占家庭的基本消費支出。更為重要的是，我國農村地區普遍面臨人多地少的局面，第二、第三產業的發展又很有限，受過一定教育的勞動力除非外出打工，否則只能與文盲或半文盲勞動力一樣從事簡單的農業生產，獲得微薄的收入。這樣，農村居民對接受義務教育能夠帶來的經濟收益預期不高，因而喪失了投資教育的動力。最終的結論是：目前農村地區（特別是農村貧困地區）義務教育的發展除了財政來源之外，很難從其它渠道獲得資金，因而如果義務教育仍實行多渠道籌資，會因無資可籌而困難重重。 3、農村義務教育投入以縣為主和縣鄉財政普遍困難之間存在矛盾 1994年分稅制改革以后，我國財政收支變化呈現出財政收入重心上移、支出重心下移的特點，財力分布的橫向不平衡和縱向不平衡程度加深。財力分布的橫向不平衡意指同一級政府人均財力的地區差距拉大。與1994年相比，2001年按財政供養人口計算的人均財力的增幅分別為：東部155%、中部131%、西部98%，2001年東、中、西部人均財力之比為1:0.46:0.49（財政部財政科學研究所，2004）。財力分布的縱向不平衡意指不同層次政府的人均財力差距拉大。2001年，按總人口計算的人均可用財力為：中央和省27228元、地市6869元、縣鄉435元，按財政供養人口計算的人均可用財力為：中央116190元、省74696元、地市57444元、縣鄉17180元（胡延品，2003）。財政收入重心上移（財力向中央和省級政府集中），財政支出的責任則層層下落到基層政府，這樣就不可避免地造成農村地區，特別是農村貧困地區的縣鄉財政出現較為普遍的困難局面。以四川省為例，2000年全省187個縣中119個擁有當年赤字；2000年末鄉鎮債務余額195.71億元，相當于當年全省財政預算內收入的83.7%；當年有欠債的鄉鎮4172個，占實際建制鄉鎮的82.6%（課題組，2004）。縣鄉財政普遍拮據使得維持縣鄉政權的基本運轉（即保證財政供養人口工資）都捉襟見肘，更談不上保證教育、衛生等公共產品的充足供給和提供經濟發展所需的資金了。 在義務教育發展政策方面，自1986年《義務教育法》頒布以來，發展義務教育成為縣鄉政府的重要職責之一，也是考核縣鄉政府官員政績的重要指標，從而義務教育支出成為縣鄉政府的一項剛性支出。縣級政府負責對本地教育發展規劃、經費安排使用、教師和校長人事等方面進行統籌管理，鄉級政府則具體負責義務教育的實施。縣鄉財政必須承擔義務教育發展的責任，而縣鄉財政又普遍面臨困難局面，兩者之間存在突出的矛盾。 綜上所述，多渠道籌資和以縣為主的農村義務教育投入體制使得農村義務教育財政無論在預算內籌資還是預算外籌資方面都陷入尷尬的境地。這一體制的最大受害者是農村貧困地區的學齡兒童，他們從一出生便在現代經濟體系中處于不利的地位，而由于不能接受保質保量的義務教育，他們試圖通過接受教育來改善自身處境的愿望也難以實現。孩子們今天的受教育狀況在很大程度上決定了他們明天的經濟地位，一個羸弱的義務教育體系，如何能夠承載發展經濟、改善未來生活的重任！ 三、農村義務教育財政體制改革的政策建議 2003年，中共十六大提出全面建設小康社會的目標，實現這個目標的難點和重點在于農村，2004年年初的中央農村工作會議更把解決三農問題作為全黨工作的重中之重。在這樣一個大背景之下，對現行的不合理的農村義務教育財政體制進行改革，就不僅僅是教育發展的直接要求，而且與增加農民收入、縮小城鄉差距、推進農村整體發展緊緊地聯系在一起。 1、立足國情，在農村和城市實行不同的義務教育財政體制 經濟基礎是決定義務教育投入體制的首要因素。我國城鄉經濟發展和人民生活水平存在巨大差異，而在經濟較快增長的前提下縮小城鄉差距是我國經濟發展面臨的一項長期任務，短期內難有較大改觀。經濟基礎和財政能力的差異使得我國城鄉兒童不僅在獲得義務教育的機會方面是不平等的，而且所獲得的義務教育服務的質量也相差甚遠。繼續沿用城鄉一體的義務教育投入體制將對農村義務教育發展非常不利，因此，應正視城鄉差異問題，在現階段對城市和農村實行不同的義務教育財政體制。 2、普及免費義務教育從農村地區開始，實行單一渠道籌資和普通財政與教育稅相結合的義務教育籌資體制 義務教育的基本特征體現為免費性、強制性和全體性，其中免費是前提，因為只有免費才能實行強制入學，才能保證所有適齡兒童入學。鑒于我國目前的經濟實力和財政能力，要實行免費的義務教育存在巨大困難，故而政府的官方文件中只提“普及”而從不提“免費”，義務教育的籌資也就名正言順地可以借助政府預算外的渠道。如前所述，這種“普及而不免費”的義務教育在農村地區（特別是農村貧困地區）將因預算內資金和預算外資金的雙重壓力而無法實現，即便勉強實現也是保量不保質的低水平教育。因此，如果限于財力不能在全國范圍內普及免費義務教育，那么可以考慮首先在農村地區（特別是農村貧困地區）實施免費義務教育，待國家經濟實力達到一定水平后再在經濟發達地區推行免費義務教育。相應地，義務教育在農村地區實行完全由財政負擔的單一籌資渠道，而在經濟發達的地區仍保持多渠道籌資體制。在這里可以借鑒韓國的經驗：韓國的義務教育經費中有較大一部分由非政府渠道籌措，但由于采取了普及免費義務教育從島嶼、偏僻地區向大、中、小城市推進的策略，不但保證了落后地區義務教育的普及，也實現了義務教育的均衡發展（高如峰，2003）。 目前我國義務教育發展的基本原則是“分區規劃、分類指導”，即以省區為單位，根據各省區經濟發展程度由高到底的順序，把全國普及義務教育的工作劃分為一片地區、二片地區和三片地區，并對各片普及義務教育的進度和目標提出不同要求：首先要求一片地區普及，然后二片地區，最后是三片地區。筆者認為應對這一原則做出重大調整：一是將發展目標從“普及義務教育”改為“普及免費義務教育”；二是在工作步驟上優先考慮經濟欠發達地區，即普及免費義務教育并從農村開始，逐步向城市推行。在農村普及免費義務教育也應分階段進行：先考慮貧困地區，然后再考慮經濟較發達的農村地區。至于免費的內容，現階段可只免除雜費，待條件成熟后再免除教科書的費用。 在明確了財政是農村義務教育的唯一籌資渠道之后，接下來的問題是如何為義務教育籌資。從世界各國的情況來看，解決這一問題有三種方式：一是完全由政府普通財政提供，即政府不單獨開征用于教育的專門稅種，而是從政府普通財政中劃出一定比例用于義務教育，這是當前大多數國家籌措義務教育經費的普遍做法（如日本、德國、英國、法國、印度、泰國、埃及等國）。二是獨立開征教育稅，將教育財政完全從普通財政中獨立出來，義務教育經費全部由獨立開征的定向用于教育的特定稅收收入提供。采用這種方式的國家很少，韓國是其中之一。韓國規定了幾類中央稅和地方稅稅收收入中用于教育的比例，并將所有教育稅收入單獨列入中央財政預算，然后按照各地人口比率以“地方教育讓與金”的方式撥付給地方教育行政部門（高如峰，2003）。第三種方式是將普通財政與開征教育稅相結合。譬如美國的義務教育經費由聯邦、州和地方學區共同分擔，其中聯邦和州的經費來源于普通財政，而地方學區的經費來源于地方征收的財產稅。2003年在全國范圍內實行農村稅費改革以前，我國農村義務教育的財政性經費也來源于普通財政和獨立開征的農村教育費附加兩個渠道，2003年之后則只剩下普通財政一個渠道。筆者建議我國仍應采用第三種方式，否則由于縣級財政稅源不穩定，僅僅依靠普通財政難以保證縣級政府對義務教育的投入。具體操作上宜參照美國的做法：縣級政府開征財產稅并規定一定的比例用于義務教育。與農村教育費附加的累退性不同，財產稅是累進的，而且其稅基將隨著經濟的發展而迅速增長，能夠為縣級政府提供穩定的大宗的稅收來源。 3、建立按照支出項目分擔經費的義務教育經費分擔機制，由中央獨立承擔承擔農村義務教育教師工資，地市和縣級政府分別承擔基建經費和公用經費 由基層政府提供義務教育具有更大的優勢，世界上大多數義務教育的管理主體也是基層地方政府，因而義務教育的管理權限不宜上移到更高層的地方政府，即不宜改變目前以縣為主的義務教育管理體制。但是，“以縣為主”是指在經費管理方面以縣為主（即義務教育經費的分配和使用由縣級政府負責），而不是指投入主體即義務教育的經費籌措以縣為主。目前我國的縣級政府不僅是農村義務教育經費的使用主體，也是經費的投入主體，這是一個誤區。從世界主要國家實施義務教育的進程看，美、法、德、日等國在推行義務教育之初，都曾將義務教育的經費投入責任確定在基層地方政府，這種低重心的投入體制給地方政府帶來了沉重的財政壓力，造成義務教育辦學條件經費困難，學校間辦學條件差距巨大，義務教育推進緩慢。面對困境，各國采取的普遍對策是調整義務教育投入負擔主體，將投入主體的重心上移，加大中央和高層地方政府的投入責任，使中央、和州、省等地方政府成為義務教育的投入主體。我們必須吸取這些經驗教訓，建立起由中央、省、地市、縣四級政府共同分擔義務教育經費的機制。 實現各級政府對義務教育經費的分擔有兩種可供借鑒的方式：一是根據教育支出的項目（即教職工工資、公用經費、基建經費等）確定各級政府的負擔比例，二是根據基層政府的教育支出需求和財政支付能力計算出義務教育經費缺口，不足部分由上級政府通過轉移支付彌補。第一種方式以法國、德國和日本為代表，其中，法國中央政府直接承擔所有義務教育教師工資，小學的公用經費和基建經費由市鎮政府（相當于我國的縣級政府）負擔，初中的公用經費和基建經費由省級政府承擔；德國義務教育教師工資由州政府承擔，公用經費和基建經費由市鎮政府承擔；在日本，義務教育教職員工資由中央政府和都道府縣政府（相當于我國的省級政府）各負擔一半，基本建設費則由中央政府承擔三分之一到二分之一，其余由市町村（相當于我國的縣級政府）承擔（劉澤云，2003）。第二種方式以美國為代表，由學區制定學區預算，州政府通過基本資助撥款保證各學區學校的正常運轉，通過專項撥款滿足地方學區的特殊需要（如特殊教育），中央政府則通過專項撥款實現對州和地方學區教育發展的影響和教育政策的引導。 美國模式具有科學、規范的優點，國內不少學者基于此提出了在我國建立規范的義務教育財政轉移支付制度的設想（如王善邁、袁連生，2002）。但是，這一模式要求基層政府測算義務教育的標準支出和標準收入，從而確定各級政府的轉移支付額度，操作程序復雜，技術上要求很高，而且需要整個公共財政體制的改革加以配合，短期內難以實現。因此，建議按照支出項目確定各級政府的財政責任。一種可供參考的思路是：由中央政府獨立承擔農村義務教育教師工資，地市政府負擔基建經費，縣級政府負擔公用經費和除專任教師工資外的其他人員性經費。由于義務教育經費中人員經費的比例很高（通常在70%到80%之間），而其中絕大部分又是教師工資，由中央政府負擔教師工資便可完全緩解縣鄉財力不足與縣鄉必須承擔義務教育責任之間的矛盾。在操作方法上，可在中央財政設立義務教育教師工資專項，按預算級次單列下達到縣并實行專戶管理。需要說明的事，中央只承擔國家標準工資部分，地方政府出臺的津貼或補貼，則按照誰出臺誰負擔的原則解決 4、建立省級政府對貧困地區的義務教育專項轉移支付制度 通過建立上述經費分擔機制，基本上可以保證我國農村義務教育的正常運轉。但即便在農村內部也存在巨大的地區差異，中西部貧困地區的農村義務教育發展仍然面臨巨大困難，所以必須對這些地區予以特別扶持。為此，中央政府已經建立起多項對貧困地區的義務教育專項轉移支付，這些轉移支付有兩類：第一類用于改善辦學條件，如一期和二期“國家貧困地區義務教育工程”、一期和二期“全國農村中小學危房改造工程”、“農村中小學現代遠程教育工程”、少數民族地區寄宿制學校建設專項資金等；第二類用于提供工資補助，如從2001年起，中央財政每年安排50億元轉移支付資金，補助國家扶貧開發工作重點縣等中西部困難地區發放農村中小學教職工工資。如果農村義務教育教職工工資由中央獨立承擔，那么對貧困地區實施義務教育專項轉移支付的責任應由省級政府承擔，而且只用于改善貧困地區的義務教育辦學條件，即改造危房、改進教學儀器、圖書資料和課桌椅配置、促進信息化建設以及培訓學校管理人員和教師等。省級政府在考慮對貧困地區進行義務教育專項轉移支付時，不應該局限于發展教育的角度，而應從為貧困地區國民提供在現代市場經濟中的公平競爭機會的高度出發，充分重視農村義務教育對于促進農村經濟發展、提高農民收入和縮小城鄉差距的積極意義，為貧困地區改善義務教育辦學條件，盡快追趕上經濟發達地區提供強有力的資金支持。 5、建立省級政府對農村貧困學生的資助制度 即便農村義務教育經費完全由財政負擔，而且省級政府為改善貧困地區義務教育辦學條件提供經費支持，但由于我國農村內部的收入差距很大，部分家庭經濟困難的學生仍有可能因為無力支付義務教育的直接費用（如書本費、文具費、伙食費、寄宿費等）和面臨機會成本（學生因接受教育而放棄的收入）而失學。目前，中央政府在資助貧困學生方面安排有一些專項資金，如2001年起中央財政將國家義務教育貧困學生助學金由原來的每年3000萬元增加到每年1億元，重點資助西部地區家庭經濟困難中小學生；2001年秋季開始，中央財政每年安排2億元專款，開展對家庭經濟困難學生免費提供教科書制度的試點工作，每年約有200多萬名中小學生受益。但筆者認為由中央政府直接對貧困學生實行資助會因中間環節太多而缺乏效率，而且在中央政府承擔義務教育教職工工資之后還要求中央政府承擔該項支出也是不合理的。因此，對農村貧困學生進行資助的任務也應落在省級政府頭上。具體操作方法是：(1)由省級政府部門制定確定資助標準、資助內容和資助金額，資助內容至少應該包括免除書本費，對于非常困難的家庭還應提供學生入學必需的現金支出補助；(2)由縣級政府根據資助標準，聯合財政、統計、民政、農業、教育等部門對本縣需要資助的學齡兒童的資格進行核定，并計算出資助所需總金額；(3)由省級政府以專項撥款的方式承擔貧困學生資助經費。 從長遠來看，上述義務教育財政體制應該在全國范圍內建立，并分三個步驟逐步實現：先在中西部農村地區實行，然后逐步向全國農村地區推進，最后推向城市地區，建立城鄉一體的全免費的義務教育財政體系。