[摘要]農(nóng)村義務教育“普九”債務已成為制約我國農(nóng)村經(jīng)濟、社會、教育發(fā)展的重要因素，對這個問題的解決體現(xiàn)出重要的歷史和現(xiàn)實意義，其解決策略具體包括政府加大財政投入、逐步建立各級政府合理分擔“普九”債務的償還機制、利用社會大量多渠道籌措資金等多種措施，但在化解“普九”債務的過程中要注意避免新債務的產(chǎn)生和專款被不當使用。

[關鍵詞]農(nóng)村義務教育；教育經(jīng)費；“普九”債務

農(nóng)村義務教育“普九”債務是我國農(nóng)村社會發(fā)展中的一個不和諧音符，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、危及農(nóng)村社會穩(wěn)定、影響農(nóng)村教育發(fā)展的一個突出問題，研究農(nóng)村義務教育“普九”債務問題對積極防范和治理農(nóng)村債務風險、維護農(nóng)村穩(wěn)定、推動農(nóng)村教育發(fā)展、構(gòu)建和諧社會，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村義務教育普九“債務”的現(xiàn)狀

20世紀90年代初，我國政府提出要在20世紀末全面普及九年義務教育，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國義務教育取得了顯著成就。截止到2005年我國僅初中在校生就達到59579491人。2006年我國小學毛入學率達到106.3％，初中毛入學率達到101.9％。全國99％的人口地區(qū)實現(xiàn)了普及九年義務教育，特別是西部地區(qū)的“兩基”攻堅和農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障體系的實施，為農(nóng)村義務教育的全面普及打下了堅實的基礎，農(nóng)村義務教育的面貌得到了很大改善。在各地義務教育事業(yè)取得較大發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了一些問題，農(nóng)村“普九”欠債問題就是其中之一。

所謂農(nóng)村“普九”債務，是指國家在全面推進普及九年義務教育的過程中，各級政府和學校為了在規(guī)定的時間內(nèi)完成普及九年義務教育的目標而產(chǎn)生的債務。

我國政府在20世紀90年代制定了普及九年義務教育的相關標準，并逐縣檢查驗收。在教育投入不足和“普九”達標壓力的驅(qū)使下，基層政府和學校不得不大舉借債搞建設，遂形成全國大范圍內(nèi)的“普九”債務問題。全國大部分農(nóng)村地區(qū)的教育部門都存在著不同程度的欠債情況，據(jù)統(tǒng)計，僅農(nóng)村“普九”負債就高達500多億，而且具有欠債分布地區(qū)廣、數(shù)額大、拖欠時間長等特征。如：東部某省截至2006年義務教育的負債仍有100億元左右，陜西省2002年止共拖欠“普九”債務15億元。云南省達20億元，成都市某縣1996年以前的債務高達2164萬元，至今拖欠已經(jīng)超過10年。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國現(xiàn)有“普九”欠債中拖欠8年以上的應該在1/3以上。由于多種原因，大量的“普九”債務逐漸成為“死債”，無力償還，見表1。

農(nóng)村義務教育的“普九”債務嚴重影響了農(nóng)村義務教育的發(fā)展。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民教育負擔沉重，農(nóng)村學校校舍簡陋破敗，教學條件惡劣，縣鄉(xiāng)九年義務教育達標后債臺高筑，許多地方發(fā)生了債權人堵政府、封校門、趕學生、鎖教師、阻止教師上課等情況，嚴重影響了正常的教學秩序。

二、化解農(nóng)村“普九”債務問題的策略

化解農(nóng)村義務教育“普九”債務問題關系著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關系著社會主義新農(nóng)村的建設，具有重要的歷史和現(xiàn)實意義，就其策略來說，具體包括以下幾種。

(一)政府加大教育財政投入

農(nóng)村“普九”債務深刻暴露了我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟基礎較差、社會文化落后的現(xiàn)狀，讓縣一級政府或家庭主要承擔教育經(jīng)費的責任在可行性上存在著一定的困難，讓家庭負擔義務教育經(jīng)費也有悖于義務教育作為公共產(chǎn)品這一屬性。“以縣為主”的投資管理體制并不能從根本上改善我國農(nóng)村義務教育財政體制不合理的現(xiàn)狀。為此，我們建議，國家應把義務教育的投資主體進一步上移，強化中央和省級政府在義務教育投資方面的責任和義務，逐步建立國家公共教育財政新體制，切實解決“普九”債務問題。

(二)逐步建立各級政府合理分擔“普九”債務的償還機制

在明確各級政府的職責后，應遵守義務教育投資的可行性原則，根據(jù)各級政府的財政能力來確定其化解債務的比例。根據(jù)國際比較與預測，各級政府負擔教育經(jīng)費的比例應達到85％-90％(目前我國沒有突破75％)，各級政府分擔義務教育經(jīng)費的比例應是中央為15％-20％，省一級為20％-25％，縣一級為65％-70％。因此，我們認為，在此基礎上，要考慮東西部之間和城鄉(xiāng)之間的差異性，中央和省、市級政府要配套相應的資金，加大對貧困地區(qū)“普九”債務配套資金的傾斜力度，加快貧困地區(qū)“普九”債務的償還進度。

(三)以法律的形式規(guī)范各級政府的教育投入

當前農(nóng)村義務教育的公平公正程度，應該說離法律的要求還有不小的距離。我們認為，應該把教育投入納入法制化軌道，建議盡快制定《教育投入法》，以法律的形式把國務院、省、地、縣、鄉(xiāng)各級政府應該投入教育的經(jīng)費比例明確起來，確保教育經(jīng)費投入的穩(wěn)定來源。對于農(nóng)村義務教育這樣的奠基性工程，需要政府予以高度關注，法律法規(guī)是其穩(wěn)定發(fā)展的主要保障之一，盡快修改完善原有法律和制定新的法律可以使農(nóng)村義務教育的發(fā)展有法可依。得到保障。

(四)國家要采取獎勵措施鼓勵地方還債

國家采取一些獎勵措施，對還款及時的地區(qū)要給予一定的資金獎勵。在償還上，華中師范大學的范先佐教授認為，要建立“普九”債務化解激勵機制，提倡“償債也是政績”的理念，將償債實績納入政府政績考核范疇，對償債實績實行“以獎代補”。對市、縣政府每償還一定數(shù)量的“普九”欠債，中央和省級政府就按一定比例予以獎勵，獎勵經(jīng)費市、縣政府可繼續(xù)用于償還“普九”債務，以此形成良性循環(huán)直至債務完全化解。 (五)利用社會力量多渠道籌措資金

鑒于我國“窮國辦大教育”的現(xiàn)實，廣泛吸引社會資金進入農(nóng)村教育意義重大。我們可以通過以下方式來吸引社會資金：一是建立政策性的教育銀行，通過貸款、投資、擔保、補貼、貼現(xiàn)等資金運作方式來保障教育金融業(yè)務的順利開展；二是發(fā)行教育彩票，廣泛吸收社會資金，將所籌得的資金中拿出一部分用于農(nóng)村教育；三是以國家投入為基礎，建立全國性教育發(fā)展基金；四是運用產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠、稅收減免等手段，鼓勵社會捐資農(nóng)村教育等。

三、農(nóng)村“普九”債務問題解決的重要意義

農(nóng)村“普九”債務問題已經(jīng)影響到國家、農(nóng)民之間的和諧關系，也危害到了社會的穩(wěn)定。因此，解決“普九”債務問題已經(jīng)成為推進社會主義新農(nóng)村建設乃至整個現(xiàn)代化建設的一項十分緊迫的任務。

(一)有助于深入落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制

農(nóng)村“普九”債務問題的解決對促進農(nóng)村義務教育的持續(xù)健康發(fā)展、提高我國農(nóng)村地區(qū)人口文化素質(zhì)、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、增強農(nóng)民脫貧致富的能力起到了重要作用。同時，它也是農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制落實的重要體現(xiàn)。

農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制從政策層面具體落實了“普九”債務的主要承擔人以及具體的償還措施，雖然目前關于這方面的具體實施細節(jié)還處于制訂過程當中，但是應該看到，關于農(nóng)村“普九”債務問題的危害已經(jīng)被黨和政府所認識并高度重視，各項政策處在不斷的修訂過程中，具體的責任也已經(jīng)落實到位。相信很快這個落農(nóng)村義務教育頭上的沉重擔子就會徹底解決。

(二)有助于促進全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的化解

農(nóng)村“普九”欠債是全國鄉(xiāng)村債務的重要組成部分，義務教育“普九”債務的化解對于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務負擔具有重要意義。

2005年，有學者在湖南省的129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)做過一個針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題的調(diào)查，調(diào)查的6縣31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務平均值為1498萬元，據(jù)此估算，湖南全省鄉(xiāng)村債務總額不會低于299.6億元，相當于2004年湖南省GDP比重的5.3％，財政總收入的49.3％。其中某縣負債1億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有5個，最高的鄉(xiāng)負債達1.7億元。在129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有54％的鄉(xiāng)村債務形成的主要原因是義務教育、公路、水利、電力等基礎設施建設；有25％的鄉(xiāng)村債務形成的主要原因是完成稅費任務的缺口；有9％鄉(xiāng)村債務形成的主要原因是辦鄉(xiāng)村企業(yè)的貸款；有8％的鄉(xiāng)村債務形成的主要原因是鄉(xiāng)村的運轉(zhuǎn)支出；有4％的鄉(xiāng)村債務形成的主要原因是鄉(xiāng)村干部工資欠款。

湖南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務僅僅是中國眾多省份的一個縮影，就全國而言，據(jù)有關部門的調(diào)查數(shù)據(jù)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額采用中間值法則的話，債務總額不會低于6000億元，如果采用高值估算，全國可能突破1萬億元。據(jù)全國人大執(zhí)法檢查報告測算，全國僅農(nóng)村“普九”負債就高達500多億元，加上城鎮(zhèn)義務教育“普九負債”，該債務總量至少占全國鄉(xiāng)村債務的十分之一。由于缺乏償還渠道，鄉(xiāng)村負債一直是農(nóng)民負擔反彈的隱患。沉重的鄉(xiāng)村債務嚴重影響了基層政府的正常運轉(zhuǎn)，減少了公共產(chǎn)品和服務的支出以及投入，導致了鄉(xiāng)村公共權力機構(gòu)或組織的癱瘓，引發(fā)了農(nóng)村社會的各種危機。從對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查情況看，不良債務問題已引起了農(nóng)民群眾的強烈不滿，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。農(nóng)村“普九”債務問題的解決，不僅有助于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務負擔，而且有助于為化解鄉(xiāng)村其他公益事業(yè)債務探索路子，積累經(jīng)驗。

(三)有利于創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，促進新農(nóng)村建設

近年來，中央實施的農(nóng)村稅費改革和一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，改善了農(nóng)村干群關系，促進了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，為新農(nóng)村建設打下了良好基礎。但從一些地方的情況看，“普九”債務和其他鄉(xiāng)村債務已成為影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。有些地方為了償還債務，擠占挪用村內(nèi)“一事一議”的公益事業(yè)籌資款，還擠占上級下?lián)艿膶ｍ椯Y金，影響了新農(nóng)村建設。及時化解“普九”債務，嚴格控制新債，可以進一步消除不穩(wěn)定因素，為新農(nóng)村建設創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；可以培養(yǎng)造就有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，為新農(nóng)村建設提供長遠的、可持續(xù)的智力支撐。

四、化解農(nóng)村“普九”債務時應注意的問題

(一)預防新債務的產(chǎn)生

目前，國家主要對2005年12月31日前的農(nóng)村“普九”債務進行清理、核實、化解，但在2005年以后債務仍然在積累。根據(jù)重慶市財政局教科文處處長周慶良介紹，截至2006年底，重慶市“普九”債務又增加了4億多元。這也反映了許多地區(qū)的普遍情況。很多農(nóng)村學校在完成“普九”驗收后繼續(xù)借債維持學校的運行。“普九”債務需要償還，學校需要繼續(xù)運轉(zhuǎn)，不少學校高息向銀行借款或者個人借款，僅僅是利息的支付就已經(jīng)壓得許多學校喘不過氣來了，更不用說是還本金了。這種滾雪球似的債務造成了惡性循環(huán)，也在一定程度上影響了化債工作的順利進行。因此，在農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制實施后，在切實地解決“普九”債務的基礎上，要預防新債務的產(chǎn)生，保障農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制的順利實施。

財政部副部長張少春認為，要防止農(nóng)村義務教育發(fā)生“滾雪球”式的新債務，必須五管齊下：第一，對涉及農(nóng)村義務教育的建設項目應由縣級人民政府通盤考慮，確需建設的項目要用政府財政資金解決，不留缺口；第二，建立健全債務監(jiān)控體系。在清理核實的基礎上，逐筆登記造冊，建立債務臺賬和債權債務數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，探索地方政府性債務管理辦法；第三，實行債務控管領導責任制。不得超越自身財力借債搞建設、上項目，不得搞不切實際的達標升級活動。對違反規(guī)定擅自舉借新債的，將追究有關單位領導和直接責任人的責任；第四，加強農(nóng)村中小學財務會計管理。加強學校預算審核，對超標準、超預算和沒有資金保障的建設項目與投資不予批準，嚴格控制公務支出，嚴格控制學校的公用經(jīng)費支出，嚴禁超標準發(fā)放教職工津貼補貼；第五，嚴明紀律，嚴肅查處違法違紀行為。地方在籌集償債資金時，要確保資金來源穩(wěn)定可靠，不能借新債還舊債，不能擠占挪用其他專項資金，不能影響農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的順利推進。

(二)避免專項撥款的不當使用

《教育部關于進一步做好農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革有關工作的通知》第一次正式確定了農(nóng)村“普九”債務解決的主體是國家。在2007年12月25號召開的全國清理化解農(nóng)村“普九”債務試點工作電視電話會議上，財政部部長謝旭人提到國家將安排專項資金60億用來解決農(nóng)村“普九”債務，明后年會根據(jù)化解情況增加撥款，國家也會根據(jù)各地的實際債務情況給予補助。這些專用款項是化解農(nóng)村“普九”債務的最主要來源，必須要保障這些資金真正用到解決農(nóng)村“普九”債務問題上，做到專款專用，杜絕政績工程、形象工程等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

化解“普九”欠債是一項長期而又艱巨的任務，不僅需要國家的政策支持，還需要地方教育主管部門和各級學校的積極配合，同時也需要人民群眾理解并做好監(jiān)督的工作。它的解決事關我國農(nóng)村教育質(zhì)量的提高、事關農(nóng)村教育的發(fā)展速度，更是國家構(gòu)建和諧社會、建設新農(nóng)村的基石。因此，“普九”債務問題需要通過全社會的共同努力來完成。