摘要：眾所周知，市場在提供公共產品、解決其外部性方面存在難以克服市場失靈的缺陷，當轉而求助于政府進行干預時又容易發生政府失靈。市場失靈與政府失靈的同時存在，這個空白地帶為非政府組織提供了廣闊的發展空間，非政府組織發揮著政府、市場不可替代的作用。非政府組織是根據解決現代化進程中出現的各種問題的需要而產生的，與政府在功能上具有互補性，兩者唇齒相依。我們在探討發達國家非政府組織發展的歷程中，研究如何讓這一特殊組織和政府一起搞好中國的免費義務教育事業。

關鍵字：免費義務教育、非政府組織（NGO）

一、引言

國家確定實行免費義務教育對國民素質的提高產生重大的推動作用。但是免費義務教育并不意味著教育質量就會提高，教育公平就能夠實現，人民對教育就會滿意了。相反，免費義務教育實行之后還可能出現一些新的問題。但是教育資源作為一種公共物品，由企業提供時，必然以經濟利益最大化為目標，義務教育中存在的問題根本無法得到解決。非政府組織作為一種新的資源配置體制，彌補了政府和企業這兩種主要的資源配置體制的不足。充分發揮非政府組織在教育領域的作用，提高免費義務教育的提供效率。

相對于政府和企業，非政府組織具有鮮明的組織特征和獨特的社會治理優勢，可以促進教育體制的優化，維護教育公平，是教育公益事業和教育服務體系的身體力行者，在提高免費義務教育的效率方面發揮著獨特作用。

二、實行免費義務教育后可能出現的問題

試分析如下：

首先，教育投入不足影響辦學條件的改善

上世紀８０年代，發展中國家教育經費已經平均占到ＧＤＰ的４％，政府承諾要發展教育首先得趕上發展中國家４％的平均水平。二十年過去了，我國教育經費的實際情況不容樂觀，２００２年以來，國家預算內財政性教育經費占ＧＤＰ的比例連續下滑：２００２年３．３２％，２００３年３．２８％，２００４年２．７９％。而實際經費又低于計劃的目標值。在長期的“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的指導思想下，人民群眾成了教育投入的主體。教育經費的嚴重不足，教育資源的匱乏造成了千軍萬馬爭過獨木橋。實行免費義務教育之后，政府可能因為財政負擔過重影響在提高辦學條件方面的投入。學校可能采用其他方法把學校的資金困難轉嫁到學生頭上，如讓他們“自愿”購買輔導材料、試卷、自習費、補課費等，實際上學生依然得不到實惠。

其次，教育機構和家長之間的，互動反饋機制短期得不到改進

教育目前出現的諸多問題，如教育質量不高，師生關系緊張，學生（家長）對教育不滿意等，大都不是因為教育缺錢引起的。免單只能夠解決貧困家庭子女入學問題，為義務教育提供最低水平的保障，而對于提高教育質量并沒有明顯的作用。因此原來義務教育中存在的各種問題均不可能因此消除。

由于客觀上存在著相當多的家長寧愿為孩子選擇優質教育而花錢，而家長的選擇往往又帶有很大的盲目性，這就很容易刺激家教、課外輔導班走紅，反而可能誘發教育腐敗現象，導致學生的兩極分化，師生關系緊張，引發諸多社會問題。

再次，素質教育的差別性服務和教育質量有待提高

素質教育就是要培養孩子的健全人格，促進人的全面發展。應當把德育放在首位，應當保證學生的課外活動時間，組織學生開展社會實踐、文化娛樂等課外活動，其本質上是教會孩子“美的欣賞、善的本質、真的自我”。學校的素質教育已經喊了很多年了，即便是很多的家長開始重視孩子的素質教育了，在課余的時間讓孩子學習音樂、美術、體育等項目，但他們的出發點依然是高考，為了“特長生”的加分。

把升學和高考作為義務教育的大方向時，技能培訓和對特殊受教育群體的重視程度不夠都嚴重影響了義務教育的進程和成果。

最后，教育資源分配不均和稀缺的教育資源得不到充分利用

教育資源分配的不均等已經成為城鄉居民致貧的首要原因。第一，是城鄉之間的教育資源分配不均。農村的教育經費長期由鄉鎮政府承擔，而鄉鎮財政又無力承擔。就變成了要農民自己負擔，大批農村孩子失學。許多地方的小學義務教育名不副實。實行免費義務教育之后，如果繼續采取這種重心偏低的農村義務教育體制，不但會加重事實上的不均衡狀態，對西部地區、貧困地區的農民兒童是不公平的。

第二，是重點與非重點的教育資源分配不均。稀缺的教育經費又著重用來做表面文章。搞 “重點”學校，把有限的教育資源集中到重點學校，以保證這些學校的高升學率。人們看到，只有進了重點中學，才有希望考入重點大學，上得重點大學，就有希望來日取得好職位。人們拼命向重點學校擠，優質教育常常成了少數人的特權，這種不當的教育政策，人為地擴大了教育的不公平。這種用特殊政策、用資金打造出來的名牌學校、示范學校、重點學校人為地制造差距，加劇了基礎教育階段不合理的競爭，造成學校的兩極分化。

三、非政府組織的作用

要提高免費義務教育的效率，必須實現政府，市場、非政府組織三股力量形成合力。如果三種力量互相抵消的話，那么就必然會形成教育的“水桶短板效應”。只有當三種力量互相激勵其積極性、限制其消極性，教育才可能出現高效率。 中國教育沒有新的突破的重要方面是沒有很好的建立起政府，市場、非政府組織之間的有機聯系和對話。這樣不僅加大了政府職能的多元化和復雜化，削弱了政府的宏觀管理，造成了管理漏洞，也不離于非政府組織參與管理，協助教育的發展，推動教育的民主化進程，同時也不利于教育管理成本的降低。

從教育發達國家的實行運行的情況來看，非政府組織可以說是整個教育體制中最有活力和富于變化的部分，它在現代教育體制中的地位還日趨加強。非政府組織的主要作用就是查漏補缺，為需求較高的人提供額外的公共物品，為需求特殊的人群提供特別的公共物品，滿足他們未滿足的偏好和需求，基本上是一種“發現問題—尋求解決”的行動方式。在行為模式上，非政府組織不像政府部門全局安排、統一考慮、一致執行，而更類似于企業“需求—滿足”的行為方式，以社會公共利益的需求為導向開展活動。同時非政府組織具有管理和被管理的雙重地位，對教育基層組織學校而言，它是一管理者的身份出現，對政府組織而言，它又是被管理的對象。如此形成的特殊組織身份更有利于其開展以下工作：

（一）非政府組織有助于擴大教育投入，改善辦學條件

首先，有組織地監督政府的預算分配，代表廣大學生的利益進行申訴，改革國家財政的投資結構，大幅度向教育傾斜，教育投資由2004年占GDP比重的2.79％，調整為占GDP的4％以上(這是1993年教育發展綱要要求到2000年達到的目標，并且是第三世界的一般水平)；其次，是利用其廣泛的社會關系積極推動企業和其它類型的非政府組織參與到義務教育的進程中；再次，非政府組織建立各型教育基金，籌集社會資金，有針對性地為需求的特殊的人群提供教育資源。

非政府組織推動了教育事業和教育民主進程，許多教育事務依靠政府是辦不到的，也不能單獨依靠政府。非政府組織能夠深入民間，凝聚社會資源，構建自組織網絡， 教育活動事務通過當事人有組織辦理從而提高治理績效。

（二）促進了政府，學校和家長之間的聯系

家長可以借助代表他們利益的非政府組織向政府反映，對改進政府工作是一個促進。借助非政府組織的活動可以一方面向上集中反映對教育工作重大問題的看法和解決的設想，使政策的制定更有針對性；另一方面向下轉達政府的意圖，幫助家長理解政府的管理行動。廣大家長可以通過直接參與非政府組織開展的各項公共活動，間接影響政府教育決策的制定與在基層學校的執行。非政府組織可以通過其現實的治理活動搭建起一座溝通政府，學校與家長的橋梁。

（三）能夠提供差別服務，加速素質教育的進程。

推進素質教育，創造讓每一個學生在德、智、體、美、勞、都得到和諧發展的環境。需要與關鍵的變化主體密切合作，如教師、校長、地方政府等。轉變教育觀念是前提，提高教師素質是關鍵，對于教學改革，包括教學內容、教學方法、教學手段等是核心。非政府組織所提供的專業性和技術性教育服務降低了學校運營成本和政府管理成本，有利于教育質量的提高。尤其是非政府組織和政府可以在開發創新式教學法，開發適當的和靈活的學習評估手段方面進行合作。

非政府組織可以提供的服務有：（1）有能力對少數的特殊學生提供差別教育和技能培訓。（2）非政府組織可以作為教師培訓機構的有益工具。教育必須首先從師資隊伍的培養和建設抓起，，扭轉當前成了薄弱環節的局面。為了有效針對學生提供差別教育，教師就必須有一整套的知識和技能；（3）能夠深入學生當中了解他們對教育的需求和學生本身的特長，有針對性地提出對教育工作的改進；（4）可以充當廣大民眾的利益申訴主體，代表學生家長行使教育評估和監督的作用。

（四）有助于教育公平的改進

非政府組織彌補了政府管理的漏洞，有助于減輕政府職能過多的壓力，提高政府工作的效率，尤其是維護受教育階層的利益。市場機制可以促進經濟發展，但是市場機制難以解決復雜多樣的社會問題， 利益多元化必然會導致部分階層的利益受到侵害，并常會造成教育資源分配不公、受教育群體貧富懸殊造成教育機會的不均等問題。而單純依靠政府力量又不足以完全解決社會問題，除了借助教育立法和仲裁之外，受教育者通過代表自己利益組織的集體行動來維護自身的合法利益是一個重要的途徑。

總之，現代市場經濟運行實踐表明，市場和政府對個人和組織單位及其活動進行干預，有著其不足的缺陷。引入第三種力量之后，對市場和政府的力量能起到補充和平衡的作用，由此形成的穩定的三角形力量格局。市場政府和非政府組織相互影響制約，最終形成內在的合力共同影響義務教育的進程。

政府也應在以下方面加強對非政府組織的扶持：第一，加大對非政府組織的資金支持。由政府確定每年從政府預算、財政專項基金或福彩資金中拿出一部分，作為非政府組織服務受教育群體的專項資金。第二，出臺非政府組織捐贈免稅政策。第三，成立相應機構，協調非政府組織的各種資源，規范管理，加強和完善其職能。第四，放寬非政府組織登記制度，使有心致力于愛心公益事業者有一個好的平臺，規范捐贈行為，使民間善款真正用于服務對象。第五，加強國內外非政府組織的合作與交流，加大媒體對非政府組織服務義務教育、解決社會問題的宣傳力度，擴大其在全國的影響力。

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