（一）

村委會換屆選舉實行直選，廣大農民當家作主的積極性和責任感大為增強。由于選舉工作面廣量大，執行《組織法》的具體程序還不夠健全，部分基層干部群眾的認識不到位，在換屆選舉中還存在著這樣和那樣的問題，主要表現在：

1、到期不換屆?！督M織法》規定，"村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。"然而有些地方借情況特殊，村委會屆滿后往往拖延而不能及時進行換屆選舉，老班子繼續運轉。有些地方進行直選后，由于種種原因，新的村委會主任未選出，思想上有顧慮，就不再組織二次選舉，直接由鄉鎮政府指定某人主持村里工作。

2、登記、公布不過細。有的地方未按照《組織法》的規定，在選舉的二十天以前公布有選舉權和被選舉權的村民名單；有的工作不細致，造成部分有選舉權的村民漏登，沒有選舉權的錯登，導致選舉時部分選民在選舉現場向選舉工作人員詢問，甚至發生沖突，造成選舉無法進行。

3、提名、確定不規范。一是在村選舉委員會組成人員上提名不規范。《組織法》規定，"村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。"有的地方直接由鄉鎮政府任命；有的由村支部、原村委會代替，不經村民提名推選；有的自定名單后，用個別征求意見代替村民會議；有的把鄉鎮派來指導村委會選舉工作的人員列入村選委會成員。二是在候選人提名上不規范。有的地方仍然是搞組織提名，要求村民提組織上定下來的人選；有的地方工作簡單化，不是組織有選舉權的村民直接提名，而是搞一戶一提名；有的地方確定正式候選人不是依據村民提名的得票數，而是依據領導意圖；有的地方為了把"自己信得過的人"列為正式候選人，并能當選，采用"說服"、"勸阻"、"許愿"等形式，動員實力相當的候選人退出；有的地方怕選舉時兩敗俱傷，在村主任候選人安排上做手腳，雙方實力強弱懸殊，搞"拉郎配"。

4、競選不正當。憗少數競選者為達到競選目的，發表了一些好高騖遠的演說，如公開許諾修多少橋、辦多少事，脫離了村里的經濟承受能力，而這些承諾能蒙蔽不少群眾，加之不少地方把競選演說作為選舉大會的一項議程，造成能說會道者在選票中占優勢。

5、計票不真實。有的地方計票人員在遠離選舉現場的地方計票，大家圍成一堆，村民被撇在一邊，計完票不將選票存檔而是將其銷毀，結果令人懷疑；有的地方不當場公布結果，村民如同霧里看花；有的地方甚至搞弄虛作假，偷梁換柱，篡改選舉結果。

6、撤換不依法?！督M織法》規定，要罷免村委會成員必須由本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，并進行投票表決。有的地方僅靠鄉干部的"口諭"就可將村官的"烏紗帽"拿掉，群眾稱之為"嘴邊一張，拿掉村長"。

（二）

以上所列的幾種情況應當說只是個別現象，但其危害不可低估，同推進農村基層民主建設是背道而馳的，分析其產生的原因，主要是：

1、認識不到位。憗對推行村民自治工作，目前一些同志的認識并未完全到位，存在著以下幾種錯誤觀念。一是"過早"觀。認為農民民主素質差，搞這項工作不是當務之急，是過早、過高的要求。崐搞村民自治，搞民主選舉，急不得，要慢慢來。二是"失落"觀。怕搞民主選舉，失去以往對村里的領導指揮權，村干部不會再象過去那樣聽使喚了，鄉鎮分配的任務難以完成。三是"影響觀"。認為搞民主選舉會影響領導權威，影響工作效率，影響社會穩定，擔心村委會選舉會把農村選亂了。四是"冷漠"觀。有的村民認為黨和政府推進村民自治，主要是針對干部，目的在于制止他們大吃大喝，至于自己有什么權利則不關心，缺乏真正的、普遍的、持久的參與熱情。

2、法規不完善。關于村委會的選舉，《組織法》作了原則規定，考慮到各地的具體情況不同，《組織法》又要求各省、自治區、崐直轄市制定出具體的實施辦法。但是由于《組織法》的出臺距離第五屆村委會換屆的時間較近，許多地方來不及制定實施辦法，因而在具體操作上，許多地方做法不一，給有些鉆法律空子的人找到了借口，在一定程度上影響了選舉質量。如在選舉時，對候選人資格審查沒有明確的規定，難以杜絕素質不高的人當選；對于破壞選舉的行為，如何依法處理，規定得不具體，難以制約選舉的不當行為；對選舉的方法，如海選、搞候選人競選演說、競選組閣等，究竟用哪種方式，該方式有哪些步驟和程序，規定得比較含糊；對當選的村干部不愿意干要辭職的問題如何處理，對表現不好或犯錯誤的能否勸其辭職、暫停職務等問題，尚無具體的處理意見。

3、工作不細心。憗有些地方在選舉前不做深入細致的調查研究工作，對民意把握不準，對干部的思想掌握不清，對可能出現的問題分析不透，選舉時只好任其自然。有的地方對選舉工作人員不進行認真培訓或者根本不培訓，倉促上陣，一些工作人員在選舉中，對《組織法》不了解、不熟悉，怕麻煩，圖省事，不按法定程序辦事。

4、意識不強烈。在一些偏遠地區，部分村民的民主意識不強，對自己的民主權利不尊重，在村委會選舉過程中，對提名工作不夠重視，有的隨大流；有的人從個人狹隘利益出發，以自己的好惡來衡量村干部的好壞；有的村民認為，不管誰當村干部，老百姓還是要"種田納糧"，對選舉工作態度不積極；還有的認為，選舉是個形式，是做做樣子的，不必太認真，發現了一些問題也不反映。一部分在外務工經商的人，重鈔票輕選票，借口"忙"，脫不開身而不參加選舉；還有一部分老年人和婦女，因文化水平低，往往找人劃選票，選誰由劃票人看著辦，很容易被一些人利用。

5、環境不寬松。憗在一些地方，宗族、宗派、家族等勢力影響選舉工作是客觀存在的問題。一些情況比較復雜，矛盾比較多的村，往往宗族、宗派勢力比較嚴重，有時能左右選舉形勢。加之每個村都有些"尖頭戶"，他們有著相當的活動能量，在平時的生產生活中，能影響一部分村民，具有一定的煽動性。

6、方法不恰當。《組織法》賦予鄉鎮人民政府指導和幫助村民委員會搞好民主選舉的權利，但有些同志工作方法不當，指導無方，往往自覺不自覺地在村委會選舉中變"指導"為"指令"，內定候選人，進行變相等額選舉，千方百計地讓內定人當選?？h、鄉人大在村委會選舉中有監督和保證的職能，但有的地方的縣鄉人大崐在村委會選舉時，往往不介入，依賴縣鄉黨委領導，對村民反映的問題常常推給民政部門處理。

（三）

實行直接選舉，推進村民自治是保障農民民主權利，團結和調動農民積極性，促進經濟發展的必由之路，必須進一步提高村委會換屆選舉質量，把基層民主政治建設推向前進，為此，筆者建議：

1、健全法規，從制度上規范村委會選舉工作

民主需要法制來保證。搞好村委會選舉工作，既要充分發揚民崐主，又必須自始至終地依照法定程序辦事。就村委會選舉方面而言，當前要著重健全和完善三個方面的內容：

一是要有操作性方面的規定。實踐證明，法律法規規定得比較具體，操作起來對號入座，就不易產生歧義，不容易被曲解，執行起來也比較順利?！督M織法》及各省市制定的《實施細則》要對村委會選舉中的一些規定進一步細化。如，村民的內涵，村選委會的人數構成，選民的公布形式，候選人提名的方法，差額的層次、崐幅度，候選人公布的時間、一次未選出進行另行選舉的時間及得票的規定，選舉經費的列支等等，都要明確和具體化。

二是要有程序性方面的規定。程序體現民主，又規范做法。沒有程序規定，實體規則不能自動實現。程序規則可以補充實體規則的不足，糾正實體規則的偏失。《組織法》及實施細則在選舉方面需要充實的程序應包括：提名程序，候選人確定的程序，介紹候選人的程序，投票程序，確定選舉結果程序，破壞選舉工作的處理程序等。

三是要有處置性方面的規定。所謂處置性的規定就是對違反《組織法》的行為而依法作出的糾正、懲戒等內容的具體規定?！督M織法》雖作了一些規定，但不夠具體。一方面處置權行使的主體不明朗。從《組織法》的規定看，選舉方面出現的問題，村民可以向鄉鎮人大和人民政府反映，可以向縣人大常委會和人民政府及業務主管舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。但出了問題究竟應由誰來調查和處理？不得而知。單從選舉來看，問題出得最多的是組織違法，搞弄虛作假。如果自身違法，自身能處理嗎？從村務公開方面講，《組織法》規定，村民有權向鄉鎮人民政府或者縣級人民政府及有關主管部門反映，有關政府機關應當負責調查核實，責令公布。有關政府機關指的又是誰？另一方面處置權的規定不具崐體。例如，對出現威脅、賄賂村民選舉，偽造、篡改選票，暴力干擾選舉等事件的責任人，法律規定為"依法處理"，但是實際生活中，缺乏適合操作的具體條文，導致處理不當，村民對此意見較大，上級部門也感到為難。建議在這方面要作出一些規定和說明。

2、理順關系，從根本上杜絕行政干預

行政干預是影響村委會選舉的一個重要原因。據報載，福建省1997年村委會換屆選舉，群眾上訪4331人次中，涉及鄉鎮領導不依法辦事的就占80％。為什么會出現如此高的比例？筆者分析，一方面是由于少數領導政策水平不高，民主法制意識較差，日常生活中不按法律和有關法規辦事。但另一方面，更重要的原因是，目前鄉鎮一級政權的關系未理順。實行村民自治，推行四個民主，鄉級政府必然要放權，而基于自身利益考慮，鄉村政權不愿意還權于民，這是產生行政干預的根本原因。推行村民自治，是擴大基層民主政治建設的一個重大舉措，但是，在社會轉型時期，鄉鎮一級往往成為矛盾的交織點，其自身的利益與農民的利益之間的矛盾變得突出起來。在這種情況下，即或因"指導"所限不便由政府出面干預，而以黨的領導為由，黨委出面指劃，則無人強言。如果不理順鄉鎮與鄉村的關系，行政干預則不可避免。這種情形值得研究解決。

鄉鎮與鄉村的關系，從法律上講已經完全解決，黨是領導關系，政府是指導關系，不是領導與被領導的關系。關于黨組織在村委會換屆選舉中的作用，這里不展開論述，但有一點，即黨組織必須在憲法和法律范圍內活動，不能違反《組織法》。關于鄉鎮政府指導好村委會選舉工作的問題，做好了不容易。一方面要提高認識，轉變工作方式；另一方面要解決鄉鎮工作中的一些突出問題，這樣才能標本兼治。

──要理順條塊關系，還權于鄉鎮，進一步完善鄉鎮職能。凡是與鄉鎮和群眾的生產生活關系密切的單位都應下放給鄉鎮管理，不能效益好的單位歸上面管，效益不好的推給鄉鎮。改革要考慮鄉鎮的利益和承受能力。同時鄉鎮政府要職能轉變，逐步向規范、服崐務、監督和社會、文化管理等方面轉變。

──要加大自身改革力度，精簡人員，化解利益矛盾。機構臃腫，人員超編，是鄉鎮自身負擔向農民轉嫁的一個重要原因。因此，要加快鄉鎮體制改革，把好機構設置關，把好職位關，把好人員配備關，大力精簡鄉鎮干部，清理多余人員。同時要大力發展經濟，培植稅源，規范收費行為，不斷增強自身的調控能力。

──要上下聯動，從保證農村穩定出發，積極推進各項改革措施。目前鄉鎮工作中存在的問題，矛盾在下面，根子在上面。如鄉鎮機構設置問題，縣直有什么部門，鄉鎮就設什么分支機構，上面崐不精簡，下面難作為。因此，精簡機構就必須自上而下的進行，逐級進行清理。推行政治體制、經濟體制改革，也要上下同步，協調推進。推行村民自治，實行四個民主，是一項規模宏大，結構復雜的社會系統工作，涉及到各種利益的調整和平衡，如果上面不改革，負擔轉嫁，各種矛盾就會交織于鄉鎮，其自身的利益受到損害，將必然導致向農民伸手，干涉村民自治，農村的穩定和發展就不會從根本上得到保證。

3、強化指導，從體制上保障村委會換屆選舉工作的順利進行

縣、鄉人大和政府及其主管部門在村民委員會換屆選舉中擔負著重要的職責，要切實加強指導，保證這項工作的順利進行。

《組織法》第二十八條規定："地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的崐實施，保障村民依法行使自治權利。"應當說，保證法律法規的貫徹實施，是各級人大的重要職責之一，象《組織法》這樣，作為一條單獨列出是比較少的，說明地方人大在貫徹《組織法》中占有重要的地位，應發揮獨特的作用。就選舉方面而言，至少應發揮四個方面作用。

一是決定作用。要依法行使好決定權，對村委會換屆選舉方面的有關問題及時作出決定、決議。

二是監督作用?？偨Y推廣民主選舉中的好的做法和經驗，對民主選舉中的違法行為及時進行查處。

三是帶頭作用。動員人大代表積極參加選舉活動，充分發揮帶頭作用，促進村民自治的健康開展。

四是宣傳作用。憗開展多種形式的宣傳教育活動，讓民主觀念、法制意識深入人心。

縣、鄉政府及主管部門在民主選舉方面也承擔著義不容辭的重任，要指導和幫助村民委員會真正把群眾擁護的、思想好、作風正、崐有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人選進領導班子。

一要建立組織。要設立專門機構指導村民自治及村委會換屆選舉工作。建議在縣級民政部門設立"村民委員會管理股"，明確專人負責對村委會選舉和自治工作開展指導。

二要把好關口。著重把好選舉的程序關、候選人素質關，通過正確引導，讓選民把真正為民辦事的人選進村級領導班子。

三要強化教育。要教育選民樹立全局觀念、集體觀念和法制觀念，正確行使自己的民主權利；要教育落選者正確對待自己，對待對手，對待群眾，正確對待參選和落選。要嚴格依法辦事，充分相信群眾，尊重民主選舉的結果，杜絕求全責備。對因家族、宗族因素干擾選舉的，一經發現要嚴肅處理，讓群眾明辨是非，保證選舉工作的順利進行。