三、完善城鎮(zhèn)保障體系試點(diǎn)情況

遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)工作自2001年7月啟動(dòng)實(shí)施以來，已取得明顯的階段性進(jìn)展。

——養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶實(shí)行分別管理，做實(shí)個(gè)人賬戶；調(diào)整養(yǎng)老金給付辦法。

分離統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶的聯(lián)系。繳費(fèi)全部納入社會(huì)統(tǒng)籌基金，不再劃入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶規(guī)模從11%降為8%；統(tǒng)籌基金不再占用個(gè)人賬戶資金。同時(shí)，職工個(gè)人繳費(fèi)比例由基數(shù)工資的5%調(diào)為8%；個(gè)人賬戶予以做實(shí)。截止2002年9月末，全省已累計(jì)做實(shí)個(gè)人賬戶基金35.74億元，因做實(shí)個(gè)人賬戶而新增的基本養(yǎng)老基金缺口全部由財(cái)政填補(bǔ)，其中中央財(cái)政占75%、地方財(cái)政占25%。①

調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法。職工達(dá)到法定退休年齡且個(gè)人繳費(fèi)年限滿15年的，基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為職工退休時(shí)全省上年度職工月平均工資的20%，繳費(fèi)年限超過15年的，每超過一年增發(fā)全省上年度職工月平均工資的0.6%，總體水平控制在30%左右。將過渡養(yǎng)老金的系數(shù)調(diào)整為1.2%。對(duì)于未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌、已經(jīng)沒有生產(chǎn)經(jīng)營能力且無力繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，不再納入統(tǒng)籌范圍，其退休人員按企業(yè)所在地的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取生活費(fèi)；截止9月底，此項(xiàng)政策已在三個(gè)市實(shí)施，有1.2萬名此類集體企業(yè)退休人員按月領(lǐng)取了生活費(fèi)。

——醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大。全省14個(gè)市都建立的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，58個(gè)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)中，有39個(gè)啟動(dòng)了醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革。對(duì)困難縣區(qū)和困難企業(yè)，采取適當(dāng)降低單位繳費(fèi)比例、暫不建立個(gè)人賬戶的辦法，先行建立統(tǒng)籌基金以解決職工住院醫(yī)療保障。2002年9月末與2000年末比較，全省參保人數(shù)增加311.9萬人，增長率為296.8%；覆蓋面由12.2%提高到51.2%。

——國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌工作取得重大進(jìn)展。截止2002年10月底，共有100.9萬名國有企業(yè)下崗職工實(shí)現(xiàn)了向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，其中協(xié)議期滿出中心的占25.6%、出中心尚未解除與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系的占12.4%、應(yīng)解除勞動(dòng)關(guān)系的其他離崗人員占37.9%、新減員者占24.1%，完成計(jì)劃并軌任務(wù)的77.4%。支付并軌人員補(bǔ)償金總額為82.3億元，其中企業(yè)籌集資金占38%、中央財(cái)政補(bǔ)助占38%、地方財(cái)政承擔(dān)占24%。已實(shí)現(xiàn)并軌人員中，由企業(yè)承擔(dān)全部經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的占13.2%，由財(cái)政資金予以補(bǔ)助的占86.8%；人均領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金8157元，實(shí)現(xiàn)了低成本并軌。到2002年9月底，全省享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇人數(shù)為54.2萬人，國有企業(yè)的再就業(yè)服務(wù)中心由2000年底的4081個(gè)減少到的960個(gè)，減少了80%。其中沈陽、大連、鞍山、遼陽、盤錦和葫蘆島等6個(gè)市全部關(guān)閉了企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心。

對(duì)于與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系的并軌人員，及時(shí)為他們接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、辦理失業(yè)登記；對(duì)符合享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇條件的人員，按規(guī)定發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金；對(duì)符合低保條件的及時(shí)納入低保范圍。目前已有80%以上的并軌人員辦理了養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)手續(xù)。

——推動(dòng)企業(yè)解決拖欠并軌人員債務(wù)問題。企業(yè)拖欠下崗職工集資款、工資、醫(yī)療費(fèi)、采暖費(fèi)等債務(wù)問題，是困擾并軌工作的重要因素。遼寧省的作法是，在甄別和認(rèn)定企業(yè)債務(wù)、明確企業(yè)償債責(zé)任的前提下，由政府督促企業(yè)做好拖欠債務(wù)的償還工作。省政府下發(fā)了償還拖欠債務(wù)工作的文件，并成立了專門工作機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和推動(dòng)償債工作。要求凡有能力一次償還的企業(yè)必須一次性償清；一次性償還確有困難的，企業(yè)與職工在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂償還協(xié)議，由政府監(jiān)督實(shí)施。對(duì)困難企業(yè)，政府通過統(tǒng)籌組織資產(chǎn)變現(xiàn)等方式，拓寬籌資渠道，幫助落實(shí)資金來源。諸如，企業(yè)通過抵押、出讓土地使用權(quán)，或者轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)等多種渠道來籌措資金；企業(yè)土地使用權(quán)出讓一時(shí)有難度的，市土地儲(chǔ)備中心采取先行收購待機(jī)轉(zhuǎn)售的特殊方式，先行墊付資金。2002年力爭償還拖欠債務(wù)的50%，②到9月底已償還了25.2%。

——促進(jìn)下崗、失業(yè)人員再就業(yè)。在并軌試點(diǎn)過程中，各級(jí)政府采取了四項(xiàng)促進(jìn)再就業(yè)扶持措施：一是政策扶持，制定了促進(jìn)再就業(yè)的優(yōu)惠政策；二是基金扶持，2001年全省共籌集就業(yè)扶持基金1.2億元，為并軌人員再就業(yè)提供補(bǔ)助；三是技能培訓(xùn)支持，2001年免費(fèi)培訓(xùn)下崗失業(yè)人員44.3萬人，培訓(xùn)就業(yè)率達(dá)到60%以上；四是就業(yè)輔導(dǎo)扶持，截止2001年底，全省已建立職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)1381個(gè)，當(dāng)年求職登記人數(shù)110萬人，成交率達(dá)51%。對(duì)就業(yè)困難群體，動(dòng)員全社會(huì)的力量開展再就業(yè)援助和困難救助活動(dòng)，2001年全省共幫助3.6萬名就業(yè)特困人員實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。

——城市居民最低生活保障基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。截止2002年9月，享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障的人數(shù)為154.3萬人，比2000年底增加115.8%，占全省非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的8%。此外，對(duì)城鎮(zhèn)低保對(duì)象及其子女在就學(xué)、就醫(yī)、冬季采暖等十幾個(gè)方面給予了特殊照顧和優(yōu)惠。

——調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府的社會(huì)保障責(zé)任。試點(diǎn)以來，遼寧省建立了社會(huì)保障資金預(yù)算安排責(zé)任制，要求各級(jí)財(cái)政部門調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，通過壓縮公用經(jīng)費(fèi)、調(diào)整專項(xiàng)支出、調(diào)入預(yù)算外資金和變現(xiàn)國有資產(chǎn)等辦法籌集資金，在預(yù)算中足額安排社保資金。省財(cái)政調(diào)整和完善了對(duì)各市社保資金的補(bǔ)助政策，強(qiáng)化市、縣政府的社會(huì)保障責(zé)任，對(duì)困難地區(qū)予以適當(dāng)補(bǔ)助；建立了社保資金決算審查制度。2002年1—6月，各級(jí)財(cái)政籌款28.7億元，其他方式籌集8.5億元，③保證了離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。

——社會(huì)保障管理和服務(wù)社會(huì)化工作取得較大進(jìn)展。全省縣、區(qū)以上民政部門都建立了社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化工作機(jī)構(gòu)，80%以上的街道、社區(qū)建立了社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站，社會(huì)化管理服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)到1699個(gè)。目前，以各種形式納入社會(huì)化管理的企業(yè)退休人員有110.8萬人，占企業(yè)離退休人員的39.9%；登記失業(yè)人員和城市居民最低生活保障對(duì)象全部納入社區(qū)管理。

——社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)建立。由政府部門、用人單位、工會(huì)組織、職工代表和有關(guān)專家組成省市兩級(jí)社會(huì)保障監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)社會(huì)保障政策執(zhí)行和基金管理情況進(jìn)行監(jiān)督。

當(dāng)前，遼寧試點(diǎn)面還面臨著諸多難點(diǎn)，它們主要是：④

——社會(huì)保障負(fù)擔(dān)沉重，資金缺口大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2002年6月30日，全省企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)為651.3萬人，離退休人員為274.9萬人，體制內(nèi)的老人負(fù)擔(dān)率約為42.2%，大大高于全國平均水平；同時(shí)，由于多年來遼寧省經(jīng)濟(jì)滯后，工資水平在全國位居后列，退休人員人均養(yǎng)老金與在職職工平均工資的比率較高，在少數(shù)城市已大于1。這些因素加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的失衡。此外，該省醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)支出也高于全國平均水平。預(yù)計(jì)2002年全省存在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口9.1億元，失業(yè)保險(xiǎn)基金缺口6.4億元。

在城市居民最低生活保障方面，遼寧省要落實(shí)國務(wù)院關(guān)于在2002年實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)，預(yù)計(jì)約需資金13.15億元，但該省地方財(cái)政只能籌集到3.2億元，雖有中央財(cái)政補(bǔ)助的3.7億元，仍存在6.25億元的資金缺口。如果中央財(cái)政不追加轉(zhuǎn)移支付額度，試點(diǎn)成果難以鞏固。

——企業(yè)籌集并軌經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、償還拖欠職工債務(wù)難度大。遼寧省并軌政策規(guī)定，企業(yè)在與下崗職工解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)應(yīng)支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，應(yīng)由企業(yè)自籌20%；與其它離崗人員和新裁減人員解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)應(yīng)支付的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，由企業(yè)自籌1/3。但是在并軌過程中，大部分企業(yè)實(shí)際自籌部分難以達(dá)到規(guī)定比例。

在企業(yè)償還拖欠職工債務(wù)方面，從2001年和2002年上半年并軌實(shí)踐看，有一次性償還能力的企業(yè)較少。2001年實(shí)行并軌的51.5萬人中，債權(quán)人占77.3%；拖欠債務(wù)總額28.4億元（人均拖欠7，136元），一次性償還債務(wù)1.6億元，尚有94.4%的債務(wù)需分期償還。省政府要求企業(yè)在2002年償還拖欠債務(wù)的50%，到9月底實(shí)際償還了25.2%。這些債務(wù)的長期拖欠構(gòu)成了潛在的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

——就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻。遼寧是我國老基地，國有企業(yè)比重高且歷史包袱沉重。在經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，大部分企業(yè)面臨困境，下崗失業(yè)問題十分嚴(yán)重。2000年末，在全省420.7萬國有企業(yè)職工中，各類離崗人員比例高達(dá)41.8%；在一些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源瀕臨枯竭的工礦城市，離崗人員在職工總數(shù)中的比重達(dá)到54%。隨著下崗向失業(yè)并軌工作的推進(jìn)，大量偽裝失業(yè)人員迅速顯性化，加大了勞動(dòng)力市場的壓力。從就業(yè)崗位供求關(guān)系來看，全省城鎮(zhèn)需要和等待就業(yè)者在2001年底約有160萬人，2002年就業(yè)崗位因GDP增長（預(yù)計(jì)8%）可增加20萬個(gè)、因減員可騰出20萬個(gè)，加上通過社區(qū)就業(yè)和靈活就業(yè)方式實(shí)現(xiàn)的70萬個(gè)崗位，總共可安排110萬人就業(yè)，尚有50萬個(gè)就業(yè)崗位未落實(shí)。下崗失業(yè)人員大部分年齡偏大、技能單一，再就業(yè)難度很大。近幾年已實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人員，多為臨時(shí)性或季節(jié)性就業(yè)，工作不固定、收入不穩(wěn)定，再次失業(yè)的可能性很大。預(yù)計(jì)遼寧省2002年的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率可能達(dá)到6%，高于全國平均水平2.2個(gè)百分點(diǎn)。嚴(yán)重的下崗、失業(yè)問題，成為遼寧省社會(huì)保障體制運(yùn)行的掣肘因素之一。

經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，該省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步完善，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的轉(zhuǎn)變；國有企業(yè)下崗職工生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌迅速推進(jìn)；全省社會(huì)保障體系逐步完善。但在當(dāng)前和今后的試點(diǎn)工作仍存在很多困難。由于遼寧試點(diǎn)工作是按照先易后難的原則推進(jìn)的，因而要在2003年底實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)的預(yù)期目標(biāo)，所面臨的任務(wù)尤為繁重和艱巨。

遼寧省試點(diǎn)工作最突出的階段性成果是破解了“下崗職工出中心難，出中心后與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系難”的問題。此外，用“公平與效率相結(jié)合” 取代“效率優(yōu)先、兼顧公平” 作為社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)之一，以及強(qiáng)化政府的社會(huì)保障責(zé)任，通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加大轉(zhuǎn)移支付力度促進(jìn)社會(huì)收入的公平分配，也是遼寧省試點(diǎn)對(duì)我國社會(huì)保障體系規(guī)范化發(fā)展的有益啟示。同時(shí)也應(yīng)看到，遼寧試點(diǎn)工作呈現(xiàn)的問題和困難，在一定程度上反映著現(xiàn)行政策或制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況之間的矛盾，并具有一定的普遍性，對(duì)這些深層次矛盾的關(guān)注和解決，有助于我國社會(huì)保障制度的規(guī)范和完善。四、我國勞動(dòng)保障事業(yè)展望

（一） 2003年勞動(dòng)保障事業(yè)展望

勞動(dòng)保障法制建設(shè)進(jìn)一步。

2003年，我國勞動(dòng)保障立法和法制建設(shè)將繼續(xù)發(fā)展完善。保障公民基本生存權(quán)利的立法理念將成為勞動(dòng)保障法制建設(shè)的基礎(chǔ)。《保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》有望頒行，前者將填補(bǔ)我國社會(huì)保險(xiǎn)立法的空白，提升社會(huì)保險(xiǎn)的立法層次和約束力，規(guī)范和保障社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展；后者將取代1996年頒布的《職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，我國的職業(yè)傷害預(yù)防和賠償制度將更加完善和規(guī)范，勞動(dòng)者的職業(yè)安全將得到強(qiáng)有力的保護(hù)。有關(guān)勞動(dòng)保障的行政法規(guī)和行政規(guī)章也將進(jìn)一步健全和完善。

隨著法律制度的健全完善，以維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利為宗旨的行政執(zhí)法和司法制度也將得到改善并將向勞動(dòng)者傾斜，較為普遍存在的勞動(dòng)者維權(quán)投訴難、查處難、損害賠償執(zhí)行難的局面將有所改觀，勞動(dòng)保障領(lǐng)域的官僚主義和行政腐敗、司法腐敗行為將得到進(jìn)一步遏制。“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾”的法制原則在勞動(dòng)保障法制建設(shè)中將得到更加深入的貫徹。

政府的社會(huì)保障支出繼續(xù)增加。

近些年來，我國社會(huì)收入分配差距加大、失業(yè)日趨嚴(yán)峻、城市貧困人口增加等社會(huì)問題，以及社會(huì)保障供給與保障需求之間的矛盾、社會(huì)保障的體制性矛盾日益突顯。為克服這些問題和矛盾，政府制定了一系列保障政策和措施，并逐漸加大了對(duì)社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障政策的貫徹實(shí)施起到了有力的支撐作用。在未來的一定時(shí)期內(nèi)，引致現(xiàn)存社會(huì)問題的各種因素仍然存在，其社會(huì)效應(yīng)不可能在短期內(nèi)消除。因而可以預(yù)見，社會(huì)保障支出在政府財(cái)政支出中的比重將持續(xù)增長。

預(yù)計(jì)在2003年，政府將加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，動(dòng)員更多的財(cái)政資金用于償還養(yǎng)老金債務(wù)、扶持就業(yè)和再就業(yè)、補(bǔ)貼國有企業(yè)下崗人員生活費(fèi)和城市居民最低生活保障費(fèi)，為體制外低收入困難群體及其家庭提供必要的食物、醫(yī)療、援助。中央財(cái)政的支出仍將集中投放到破產(chǎn)、停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)集中和下崗失業(yè)率較高的地區(qū)、中西部貧困地區(qū)，以及社保基金缺口較大的地區(qū)。

政府財(cái)政中社會(huì)保障支出的增長，表明在我國社會(huì)保障的籌資結(jié)構(gòu)中公共部門缺位狀況正在轉(zhuǎn)變，“資金來源多渠道”的目標(biāo)逐漸實(shí)現(xiàn)。但中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付仍將沿襲非制度化的補(bǔ)貼方式下?lián)堋Ｕ霓D(zhuǎn)移支付行為尚待制度化，以便在社會(huì)保障體系中發(fā)揮規(guī)范的、持續(xù)的作用。

社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)。

——養(yǎng)老保險(xiǎn)。2002年決定養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行趨勢(shì)的各種因素將在2003年繼續(xù)發(fā)生其作用，未來一年的走勢(shì)與已往的軌跡一般不會(huì)發(fā)生較大的偏離。隨著勞動(dòng)保障管理服務(wù)社會(huì)化工作的推進(jìn)，養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放的比例將聯(lián)動(dòng)增長，按時(shí)足額發(fā)放率將繼續(xù)提高，但由于2002年的兩項(xiàng)指標(biāo)均已達(dá)到99%左右的水平，總體上的增長的空間已不很大，剩余空間的填補(bǔ)主要取決于后進(jìn)地區(qū)的增長。養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作將有新的發(fā)展，但受參保人員退休、失業(yè)和離崗后未接續(xù)保險(xiǎn)關(guān)系等減員因素的，參保繳費(fèi)人數(shù)凈增長率不會(huì)很高。養(yǎng)老基金收入在強(qiáng)化征收管理的基礎(chǔ)上仍將保持穩(wěn)定增長，但由于養(yǎng)老金債務(wù)造成的基金收支缺口問題將長期存在；2002年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金調(diào)高的因素將導(dǎo)致2003年基金支出水平同比增長。

——醫(yī)療保險(xiǎn)。2003年醫(yī)療保險(xiǎn)將以規(guī)范管理機(jī)制、擴(kuò)大覆蓋面、解決困難人群醫(yī)療保障問題、完善政策體系為重點(diǎn)，推動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的全面實(shí)施和穩(wěn)健運(yùn)行，提高醫(yī)療保險(xiǎn)的管理服務(wù)水平和運(yùn)行質(zhì)量。醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面工作將以非公有制單位、股份制企業(yè)為重點(diǎn)，并將妥善解決困難地區(qū)建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度問題和困難企業(yè)參保問題，覆蓋人群將達(dá)到50%以上，參保人數(shù)達(dá)到8，500萬人。在減輕參保人醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)、建立困難群體社會(huì)醫(yī)療救助機(jī)制等方面有所探索和創(chuàng)新。

——失業(yè)保險(xiǎn)。在2003年，保險(xiǎn)覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大，著重解決事業(yè)單位和非公有制企業(yè)參保問題。探索完善失業(yè)保險(xiǎn)制度的有效措施，制定界定就業(yè)與失業(yè)的新標(biāo)準(zhǔn)，使從事靈活就業(yè)且收入較低的失業(yè)人員也能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇；切實(shí)保障失業(yè)者的基本生活。積極探索失業(yè)保險(xiǎn)功能由失業(yè)救助向就業(yè)促進(jìn)擴(kuò)展，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金用于促進(jìn)再就業(yè)的支出，發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)的作用。

——“兩個(gè)確保”和城市居民最低生活保障。鞏固“兩個(gè)確保”，仍將是各級(jí)政府和勞動(dòng)保障部門在2003年的重點(diǎn)工作。其中，“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活保障”政策，是在失業(yè)保險(xiǎn)制度尚未建立的情況下，將國有企業(yè)隱性失業(yè)人員“半顯性化”（即由“待業(yè)”轉(zhuǎn)為“下崗”）的措施；“確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放”政策所要解決的，主要是由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以承擔(dān)養(yǎng)老金歷史債務(wù)的償付重負(fù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次較低以及由企業(yè)承擔(dān)養(yǎng)老金給付的制度性弊端等因素導(dǎo)致的養(yǎng)老金拖欠問題。因而這兩項(xiàng)政策都具有過渡的性質(zhì)。隨著下崗保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的增強(qiáng)和養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放制度的確立，“兩個(gè)確保”在我國社會(huì)保障體系中作用將逐步淡出。

最低生活保障作為社會(huì)保障體系的“最后一道防線”，將繼續(xù)鞏固、發(fā)展、規(guī)范和完善。隨著我國市場競爭加劇，短期內(nèi)下崗失業(yè)人員將繼續(xù)增加，一部分群眾的生活將面臨更多的困難；同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)居民人口也將有較大增長，低保制度的覆蓋面將進(jìn)一步擴(kuò)大。城市居民最低生活保障將承擔(dān)更大的責(zé)任和壓力。2003年將以保證做到動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡保”為目標(biāo)，加強(qiáng)低保工作的規(guī)范化管理、完善和規(guī)范低保工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，低保管理服務(wù)水平進(jìn)一步提高。

——工傷保險(xiǎn)。隨著《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布，將形成職業(yè)安全和職業(yè)傷害保障的政策法規(guī)體系和執(zhí)法監(jiān)督體系，我國工傷保險(xiǎn)滯后的局面將迅速改觀，勞動(dòng)者的人身權(quán)利將得到有效的保障。

——生育保險(xiǎn)。將以貫徹《2001—2010年婦女發(fā)展綱要》為目標(biāo)，得到積極、穩(wěn)步的推進(jìn)。勞動(dòng)和社會(huì)保障部將為此制定指導(dǎo)性方案，加強(qiáng)覆蓋計(jì)劃、基金管理、待遇保障方面的政策指導(dǎo)。基金管理和監(jiān)督工作將進(jìn)一步加強(qiáng)，對(duì)基金結(jié)余較多的地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)審查和糾正，保障參保企業(yè)和職工的基本權(quán)益。生育保險(xiǎn)的社會(huì)化管理水平將有所提高，為生育保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

——居民社會(huì)保險(xiǎn)有望結(jié)束多年以來的徘徊停滯局面。農(nóng)村最低生活保障將逐步啟動(dòng)。

——機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)將加緊推進(jìn)。

——社會(huì)保障管理服務(wù)社會(huì)化工作將有較大發(fā)展。以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會(huì)工作雛型初露端倪，預(yù)示出我國社會(huì)工作發(fā)展的廣闊前景。

——?jiǎng)趧?dòng)保障信息系統(tǒng)“金保工程”建設(shè)已于2002年10月份全面啟動(dòng)。這是一項(xiàng)利用先進(jìn)的信息技術(shù)，以部-省-市三級(jí)網(wǎng)絡(luò)為依托，支持勞動(dòng)和社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦、公共服務(wù)、基金監(jiān)管和宏觀決策等核心，覆蓋全國的統(tǒng)一的勞動(dòng)和社會(huì)保障政務(wù)工程。2003年，三分之一的省區(qū)市作為第一批進(jìn)入全國聯(lián)網(wǎng)的單位要完成轄區(qū)內(nèi)各城市的城市數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)省市間聯(lián)網(wǎng)和部省互聯(lián)，建成全國網(wǎng)雛型。2004年，全國絕大多數(shù)省區(qū)市基本完成轄區(qū)內(nèi)各城市的城市數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國聯(lián)網(wǎng)。2005年，所有地區(qū)要全面完成建設(shè)任務(wù)，進(jìn)一步完善全國社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)功能，增加網(wǎng)上應(yīng)用，以網(wǎng)絡(luò)掃描方式實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的采集。以此為契機(jī)，我國社會(huì)保障基金省級(jí)統(tǒng)籌將得以實(shí)現(xiàn)

勞動(dòng)就業(yè)政策。

2003年，擴(kuò)大就業(yè)將成為我國宏觀調(diào)控政策的優(yōu)先目標(biāo)。我國將從5個(gè)方面廣辟就業(yè)門路：（1）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)拓展商貿(mào)、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)渠道，努力發(fā)展業(yè)增加就業(yè)，尤其要積極開發(fā)社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，重點(diǎn)開發(fā)面向社區(qū)居民生活服務(wù)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位后勤保障和社區(qū)公共管理的就業(yè)崗位以及清潔、綠化、社區(qū)保安、公共設(shè)施養(yǎng)護(hù)等公益性崗位。（2）鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)體、私營、外商投資、股份合作等多種所有制經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大就業(yè)，積極發(fā)展有市場需求的勞動(dòng)密集型中小企業(yè)，繼續(xù)發(fā)展勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)，更多吸納下崗失業(yè)人員。（3）促進(jìn)跨地區(qū)的勞務(wù)協(xié)作和對(duì)外勞務(wù)輸出。國家將鼓勵(lì)就業(yè)壓力大的地區(qū)特別是資源開采型城市和獨(dú)立工礦區(qū)，按市場需求發(fā)展接續(xù)性產(chǎn)業(yè)，組織下崗失業(yè)人員到有勞務(wù)需求的地區(qū)就業(yè)，到農(nóng)村承包荒山、荒地，從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。（4）鼓勵(lì)有條件的國有大中型企業(yè)在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、重組改制和主輔分離中，利用非主業(yè)資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)，通過多種方式分流和安置企業(yè)富余人員，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)要利用其有效資產(chǎn)安置職工。（5）鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員通過非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。通過發(fā)展勞務(wù)派遣、就業(yè)基地等組織形式，為他們靈活就業(yè)提供服務(wù)和幫助。

（二）政策建議

（1）應(yīng)亟早制定《社會(huì)保障法》。

目前我國已初步建立起社會(huì)保障法的體系框架，但在立法形態(tài)上尚處于較低層次。首先，現(xiàn)有規(guī)范大多以行政法規(guī)或政府政策的形式出現(xiàn)，不具備法的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于政府部門之間的立場差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性；在實(shí)施過程中，易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空，隨意性較強(qiáng)，效果易打折扣。其次，社會(huì)保障法是調(diào)節(jié)國家公權(quán)與私人部門（法人、公民）私權(quán)之間關(guān)系的法律制度，在法律分類上屬于公法領(lǐng)域，但我國社會(huì)保障公法體系尚未建立，各個(gè)單項(xiàng)法規(guī)的部分范疇從屬于具有私法屬性的《勞動(dòng)法》，這一法律歸屬關(guān)系上的錯(cuò)位，使得現(xiàn)行法規(guī)缺乏對(duì)國家主體應(yīng)有責(zé)任的界定和規(guī)范，導(dǎo)致政府在社會(huì)保障體系中的角色不清、職責(zé)模糊，因而也是政府責(zé)任缺位的法律原因。

當(dāng)前，我國正處在對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和推進(jìn)的階段。因而，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織制定的規(guī)章和原則，借鑒各國社會(huì)保障立法的經(jīng)驗(yàn)，制定一部確立社會(huì)保障的目標(biāo)、宗旨和原則，規(guī)范國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及法人、公民在社會(huì)保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)保障各參與主體之間的法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的社會(huì)保障部門法——《社會(huì)保障法》，不僅是必要的，而且是適時(shí)的。

制定《社會(huì)保障法》，有利于該部門法律體系的完善，有利于將社會(huì)保障制度納入正常的法制軌道運(yùn)行，有利于規(guī)范政府的社會(huì)政策決策行為。提升勞動(dòng)保障立法層次，使之從政府意志上升為國家意志，是我國社會(huì)保障法制建設(shè)中一項(xiàng)根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。

（2）把彌補(bǔ)市場缺陷、維護(hù)社會(huì)安全作為政府的重要職能。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前失業(yè)、貧困、收入分配不公平度（基尼系數(shù)）上升等社會(huì)問題不僅僅是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，而且是市場效率增長過程中產(chǎn)生的巨大外部成本，歸根結(jié)底是市場缺陷引致的社會(huì)后果，已然制約著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這些社會(huì)問題的積累，與政府在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中較多關(guān)注于經(jīng)濟(jì)效率，較少關(guān)注或忽視市場的外部成本、尤其是社會(huì)成本的狀況不無關(guān)聯(lián)。

經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)成本，是市場外部性缺陷的必然產(chǎn)物，因而彌補(bǔ)市場缺陷的責(zé)任注定要由政府來承擔(dān)。社會(huì)保障則是政府干預(yù)市場、保證市場經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)行的重要手段。作為彌補(bǔ)市場缺陷的公共制度，社會(huì)保障具有吸收經(jīng)濟(jì)增長成本、減弱經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的社會(huì)震蕩、改善勞動(dòng)力再生產(chǎn)、提高人力資源素質(zhì)以及增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的歷史作用。因此，政府在社會(huì)保障體系中，不應(yīng)只充當(dāng)制定規(guī)則的“守夜人”角色，而應(yīng)將維護(hù)社會(huì)安全（社會(huì)保障的本義）作為實(shí)施公共管理的主要職能，并相應(yīng)建立以彌補(bǔ)市場缺陷為主要職能的公共財(cái)政體制（不僅僅是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題，因?yàn)楝F(xiàn)有的支出結(jié)構(gòu)是由現(xiàn)行體制決定的），把公共資源切實(shí)用于維護(hù)社會(huì)安全的公共物品的生產(chǎn)和供給。

把社會(huì)保障作為政府公共管理的主要職能，既是轉(zhuǎn)變政府職能、建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制的重要目標(biāo)，同時(shí)也是我國社會(huì)保障體系從初步形成走向成熟、規(guī)范和完善的充分必要條件。

（3）建立反貧困的公共援助制度。

治理貧困的社會(huì)政策有兩種類型：貧困救濟(jì)政策和反貧困政策。前者著重于貧困賑濟(jì)，屬于補(bǔ)救策略，具有消極的意義；后者則著眼于貧困預(yù)防，以消除貧困為目標(biāo)，是一種富于遠(yuǎn)見的、積極的策略。社會(huì)保障的目的不僅在于保障公民的基本生存權(quán)，更在于保障其發(fā)展權(quán)。反貧困制度不止于為貧困者提供維持生存的衣食救助，更重要的是幫助他們獲得重建自立的能力和融入主流社會(huì)的能力，因而需要為貧困家庭提供能夠滿足其多層面基本需求的物質(zhì)幫助、精神關(guān)懷、醫(yī)療保健、居住條件、就業(yè)輔導(dǎo)、子女教育、法律服務(wù)等綜合性的社會(huì)援助，使這些家庭中有勞動(dòng)能力成員能夠積極地參與競爭，幫助他們擺脫貧困并防止再度陷入貧困。為此，需要?jiǎng)訂T起公共部門和私人部門兩種社會(huì)福利資源，形成綜合的反貧困網(wǎng)絡(luò)體系，其中公共部門的貧困援助具有不可替代的主導(dǎo)作用。

目前，我國實(shí)行的城市居民最低生活保障政策局限于解決貧困群體的溫飽問題，保障功能較為單一。困擾貧困家庭的疾病、失業(yè)、子女失學(xué)等問題得不到有效保障，而這些因素恰恰是致使人們陷入貧困、重返貧困和削弱后代人競爭力的根源。雖然在落實(shí)低保政策過程中，一些地方設(shè)法為低保戶解決就醫(yī)、就業(yè)、子女就學(xué)問題，但大多屬于自發(fā)的、個(gè)別的行為。由于缺乏正式的制度支持，其作用和效果有限，難以形成普遍而持續(xù)的保障機(jī)制。

建議政府以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，建立起反貧困的公共援助制度，為貧困家庭（一般為人均收入不足當(dāng)?shù)仄骄べY1/2的家庭）提供最低生活保障、醫(yī)療援助、就業(yè)援助和子女教育援助，滿足其生存和發(fā)展的基本需求，幫助他們?cè)鰪?qiáng)自立于主流社會(huì)的能力。為貧困者提供發(fā)展保障，是使大多數(shù)貧困家庭擺脫貧困的根本措施。

（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)當(dāng)明晰。

長期以來，困擾社會(huì)保障運(yùn)行、尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的基金收不抵支問題，是現(xiàn)有退休人員養(yǎng)老金給付與新制度基金積累之間矛盾的反映；是新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中，養(yǎng)老金歷史債務(wù)償付責(zé)任向新制度轉(zhuǎn)移而給當(dāng)前基金積累帶來的壓力。當(dāng)前，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金失衡問題主要通過兩個(gè)途徑解決：一是由社會(huì)保障職能部門強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有參保人（法人和人）繳費(fèi)稽核及擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率，以增加基金籌資額；二是由中央和地方政府財(cái)政撥款予以補(bǔ)貼。然而，二者在直接責(zé)任與目標(biāo)上具有不同的性質(zhì)。

在我國，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是通過國家強(qiáng)制、由雇主（企業(yè)）和受雇者（職工）共同繳費(fèi)的積累，其性質(zhì)是公共部門強(qiáng)制征收和管理的儲(chǔ)蓄基金，最終要向私人部門償付，因而在性質(zhì)上有別于通過稅收和規(guī)費(fèi)形成的公共部門財(cái)政收入。社會(huì)保障部門的直接責(zé)任是根據(jù)政策法規(guī)界定的范圍實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的完整覆蓋，通過基金的足額征繳和有效運(yùn)營保障基金的積累和增值，其目標(biāo)主要是保障未來給付的安全。財(cái)政的責(zé)任則是通過稅收和其它融資手段（包括國有資產(chǎn)變現(xiàn)、向社保基金舉債）籌集資金以償付養(yǎng)老金債務(wù)，目標(biāo)主要是保障現(xiàn)期給付的安全。因而，動(dòng)用社保基金以支付現(xiàn)期退休人員養(yǎng)老金，本質(zhì)上是一種財(cái)政舉債行為，是財(cái)政與社保基金之間的借貸關(guān)系，并非社保基金的義務(wù)，而舉債是要還本付息的（政府必須將這種債務(wù)表現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，列入預(yù)算赤字，并考慮其到期還本付息的償債能力，不能無節(jié)制地向社保基金透支）；相應(yīng)地，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金給付的撥款，是政府履行其償債義務(wù)的行為，而非對(duì)基金的補(bǔ)貼。目前的操作方式顯然模糊了兩者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

厘清此種關(guān)系并加以制度化（主要是預(yù)算化）很有必要，這不僅有利于分清財(cái)政部門與社會(huì)保障部門的職能與職責(zé)，而且有助于規(guī)范政府行為，避免由于非制度化的操作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的未來給付能力埋下隱憂。

中共十六大勾畫了全面建設(shè)“惠及十幾億人口的、更高水平的小康社會(huì)”發(fā)展藍(lán)圖。它的基本目標(biāo)之一是：工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢(shì)逐步扭轉(zhuǎn)，社會(huì)保障體系比較健全，社會(huì)就業(yè)比較充分，人民生活更加殷實(shí)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步，保證人民共享發(fā)展成果。可以預(yù)見，在新的發(fā)展階段，我國社會(huì)保障體系將從初步形成走向成熟、規(guī)范和完善，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要推動(dòng)力量。

注釋：

①本節(jié)數(shù)據(jù)資料除非另作標(biāo)注，均引自遼寧省試點(diǎn)工作資料。

②岳頌東：《遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)周年考察報(bào)告》。國研網(wǎng)：www. drcnet. com，2002年9月30日。

③同上。

④以下根據(jù)遼寧省試點(diǎn)工作資料和岳頌東《遼寧省完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)周年考察報(bào)告》整理。