引言：

為什么討論農村人口遷移要涉及產權問題

本文提出討論的主要觀點，一是農村勞動力和人口的過剩，并非農業勞動生產率提高的結果，而是“人地關系高度緊張”的中國農業資源稟賦制約之下、小農經濟“勞動替代資本投入”的必然結果；二是80年代以“就業最大化”為主要目標的勞動密集型的鄉鎮企業，90年代在不斷向資本密集轉化，不僅導致吸納過剩勞動力下降和破產、失業率上升，而且失業者沒有社會保障，這個現象背后起決定作用的制度誘因，恰恰是在產權制度改革后才逐漸形成“利潤最大化”的企業目標。

農村剩余勞動力和過剩人口的大規模流動已經是不爭的事實了。但對于農民們“應該”向何處轉移的問題，目前還有很多爭論。本文認為，無論是向現有大中城市轉移的“異地轉移論”，還是向鄉鎮企業轉移的“就地轉移論”，都有事實依據；也都不得不受制于具體的資源條件和制度環境。

城市吸納過剩勞動力的主要障礙，在于其自身的隱蔽失業問題嚴重。國際勞工組織和中國勞動部1995年聯合進行了“企業富余勞動力調查”，認為城鎮各類企業的綜合隱蔽失業率為18.8%，這一數值基本上等于各部門對城鎮就業中隱蔽失業率估算的中間值或平均值。由于國有單位職工占城鎮就業人口的2/3，而且其富裕人員長期以來約占企業員工總數的30%，據此可以認為城鎮的隱蔽失業問題主要發生在國有企業。

其實，中國的城市工業從50年代創業起，就面臨嚴重的失業問題，那時的解決辦法就是“3個人的飯5個人吃”。后來國家工業化采取重工業優先戰略，國營企業不斷追求資本密集，客觀上已經形成了資本排斥勞動的基礎。中國的城市經濟體制改革從一開始就受制于部門壟斷資本，其與農村改革中允許農民占有土地產權的最大差別，在于從來沒有承認勞動者有權分享剩余，更不能奢談職工在企業中的財產權利。從近期的情況看，加大國有企業改革的力度所采取的辦法恰恰是“5個人的飯3個人吃”，可以說是資本排斥勞動、異化于勞動的表現。另據國家計委對有效勞動時間的研究，隱蔽在國有企業內部的富裕人員約有3千萬。這部分城市過剩勞動力正在改革中被排擠出來，參與勞動力市場的競爭。于是，由于國有企業改革使歷來就存在的隱蔽失業顯化，城市吸納農村剩余勞動力的市場空間必將縮小。據推算，1992年在城鎮打工的農村民工為3575萬人，1993年為3865.5萬，1994年4139.9萬，1995年減為3566萬。(資料來源：《經濟綠皮書》，1992-1996)。樣本數據表明：目前已經轉移到非農產業的勞動力當中有80.2%滯留在縣以下（50%仍在鄉村、14.2%在集鎮、15.3%在縣城），只有19.8%進入地級以上的城市。

這些分析表明：農村過剩勞動力看來不得不以就地轉移為主。

人們看到：80年代中期以來農村剩余勞動力以鄉鎮企業就業為主，90年代中期才開始出現成規模的異地轉移。到1997年底統計，盡管中國的城市化率仍然只有約30%，但農村的鄉鎮企業已經發展到2千萬家，吸納農村勞動力非農就業已經達到約1.3億，縣以下農村建制鎮也已經發展到1.8萬個。而且，與1950-80’s的計劃經濟時期國家主導的城市工業化相比，農村這個大規模的工業化和勞動力就地轉移進程，幾乎沒有政府的投入和特殊政策的支持，因此其制度成本相對較低。

然而，就地轉移也有值得討論的問題：

一方面近年來鄉鎮企業增長幅度不斷下滑，從90年代初期年均增長42%下降到1996年的21%和1997年的18%。吸納農村勞動力的能力從80年代每年1千多萬、90年代初7-8百萬，不斷下降到1997年的4百萬，隨之出現鄉鎮企業虧損面增加、關停（倒閉）企業1995年以來年均增加66%、職工失業人數加大；類似于城市企業資本排斥勞動的改革可能成為主要趨勢。

另一方面，已經實現的就地轉移中更值得研究的問題還在于：農村1.3億過剩勞動力的鄉鎮企業就業，并沒有帶動其本來應該帶動的2-3億農業過剩人口的城市化，亦即，沒有明顯促進過剩農業人口隨勞動力的就地轉移而向農村小城鎮遷移。如果農村產業結構和就業結構的高度化，并不帶來人口結構的高度化，也就不能有效地緩解中國“人地關系高度緊張”的基本國情矛盾，農業因此也不能實現可持續發展。

一般而言，農民通過80年代初推行的家庭聯產承包責任制所得到的權利有兩個：第一是集體土地的“使用權”，亦即把土地作為村戶兩級共有財產、兩級都只有“殘缺產權”；此后發展起來的以集體所有為主的鄉鎮企業，也有類似的“殘缺產權”特征。第二是農民的人身自由權，亦即農民對人力資本的“完全產權”。因此，在90年代中期以前的產權制度條件下，土地和鄉鎮企業資產的流動性都很差。農民唯一可自由支配的生產力要素，就是完全歸他自己所有的勞動力。于是，農村勞動力的自發轉移就是必然的，因為只有這個要素率先實現了市場化。

然而市場化改革并不是“千金方”。本文認為，近期在全面推進市場化的宏觀環境之下，針對農村土地和鄉鎮企業“產權殘缺”而進行的改革很可能是一柄“雙刃劍”：鄉鎮企業脫離農村社區的改革，要求這些中小企業必須跨越資本密集的高門檻，否則在市場經濟條件下的規模競爭中“離土離鄉就破產”；而農民進城要交出其作為基本社會保障的土地和作為社區成員占有的集體資產使用權和收益分配權，意味著“離土離鄉就破財”。有鑒于此，對農村人口遷移起主要制約作用的，仍然是農村資產，主要是土地和鄉鎮企業的產權怎樣在改革中落實到人，以及如何交易轉讓的問題。

正文：

一、從農業和農村經濟的角度看：

在農業資源緊約束條件制約之下，

小農經濟必然形成人口過剩

1、基本國情矛盾──人地關系的高度緊張

上下5千年的中國歷史上，農業長期占有重要地位。由于幾千年來農業生產技術發達，在土地資源被高度開發的同時，也客觀上支撐了中國人口的高速增長。自明朝(1303年)中國人口突破6000萬。到1840年的鴉片戰爭，中國人口已達4.2億。其后數百年人口數量居世界第一，因此形成了中國最基本的國情矛盾──人地關系的高度緊張。

從中國歷代人口與耕地變化表中可以清楚看出，人均耕地面積由盛唐時期的17.8畝不斷下降到1949年的2.7畝，下降了7倍。

（資料來源: 1840年前數據轉引自郭慶:《現代化中的農村剩余勞動力轉移》.中國社會科學出版社，1993，P43; 1840年后數據引自吳慧:《中國歷代糧食畝產研究》.農業出版社，1985，P195。）

新中國成立后雖然也大面積墾荒造田，曾經使耕地面積有所增加；但在人口政策失誤而且人口基數過大的作用下，已經不可能從根本上扭轉人均耕地面積不斷下降的趨勢了。

（資料來源:根據《中國統計年鑒》、《中國農業年鑒》計算。）

2、耕地資源的橫向比較

我國雖然國土面積略大于美國，但屬于人均耕地資源最少的國家之一。橫向比較只相當于世界平均水平的33%，美國的11.2%，巴西的24.5%；即使與同樣屬于人口大國的印度相比，也僅相當于印度的42.2%。

（資料來源:《中國統計年鑒1994》P735-736）

據國家土地局調查，1990-94年平均每年減少耕地面積940萬畝，約相當于每年新增的耕地。而可開發利用的后備耕地資源只有約10.6億畝；其中可開發成耕地的僅為1.94億畝。有研究認為中國土地承載的人口極限為15億。而另據人口學界的研究，中國人口到2030年達16～18億時才可能停止增長。因此，人地關系高度緊張將一直是中國的基本國情矛盾。

3、小農經濟條件下人口過剩危機的必然性

在基本國情矛盾制約下，形成了中國傳統農業社會中的小農經濟結構和傳統的子嗣間平分財產的制度，使農村人口增長的同時農地規模越來越小，土地不斷析分細化。

中國的小農經濟有一個重要特征：資本的平均利潤和地租都不會表現為投入勞動在土地上經營的界限，只有在他支付實際消耗的物化成本之后，相對于滿足基本生存需求所實際得到的剩余，才是絕對的界限。這使得在小農經濟條件下，農民習慣以大量不計報酬的家庭勞動投入替代資本投入，在維持了中國農業土地生產率不斷提高的同時并不計算人口增加的成本。因此，我們這個傳統的農業國家所固有的人口與耕地的矛盾，必然帶來人口過剩危機。

4、中國農業的特點：土地生產率高、勞動生產率低

人多地少的國情矛盾和土地占有無限析分的財產制度，使勞動生產率不斷下降。

如果耕地的擴大和生產技術的改進引起的糧食產量的增長速度，低于人口的增長速度，就必然導致勞動生產率下降。我國農業史上，戰國中晚期的糧食畝產量已達216斤，唐時達到334斤；到清代中葉糧食畝產為367斤。本世紀30年代的中國農業的糧食單產，實際上比當時已經現代化的美國農業高得多。然而另一方面，早在戰國中晚期我國每個勞力產糧已經達到3318斤，唐時為歷史最高水平，每個勞力年產糧食4524斤。自唐以來農業勞動生產率不斷下降：明代保持在4027斤水平上；清代每一勞力生產糧食降為2262斤，而到1949年就只有1150斤，比唐時減少3374斤；減少的比例是74%。

1949年建國后全國范圍推行了按照人口平均分配土地的改革，客觀上強化了農戶占有小塊土地、自給自足的小農經濟，幾千年沿襲下來的家庭分工結構和傳統農業內部結構也幾乎沒有改變。50年代的農村集體化也并未改變小農經濟的基本特征：勞動的目的不是提高農產品的商品率以追求利潤最大化，而是為滿足自己的消費需求。因此在小塊土地上不計代價地大量投入勞動。可以認為，幾千年農業史沿續下來的土地生產率高，勞動生產率低的總格局并未隨上層建筑而改變。

表1.4 1949-1993年我國土地生產率和勞動生產率變動情況

年份 1952 1957 1965 1970 1978 1985 1990 1993

農業勞動力(億人) 1.73 1.92 2.25 2.78 2.85 3.04 3.33 3.33

糧食畝產(公斤/畝) 115 139 144 190 274 343 406 427

畝均農業產值指數 100 120 196 － 217 357 456 468

勞均產糧(公斤) 957 1030 877 873 1076 1256 1349 1378

勞均凈產值指數 100 110 92.1 89.8 103 164 210 214

（資料來源: 1. 農業部計劃司編:《中國農村經濟統計大全.1949-1986》農業出版社.1989.P14-15；2. 《中國統計年鑒1994》P329、342、345、358；3. 《中國農村統計年鑒1992》P122；4. 《中國統計年鑒1992》P55；5. 吳慧:《中國歷代糧食畝產研究》，農業出版社，P220）

表1.4是1952年以來以畝均糧食產量和畝均農業產值指數衡量的土地生產率、以農業勞動者勞均產糧和勞均凈產值指數衡量的勞動生產率的變動情況。1978年與1952年相比，糧食畝產提高了1.38倍，以畝均耕地農業產值指數衡量的土地生產率提高了1.17倍，而以勞均產糧衡量的勞動生產率僅提高了0.12倍，以勞均凈值指數衡量的勞動生產率僅增長了3%。有關研究表明，農業集體化時期的農業生產長期徘徊，勞動生產率有所下降，勞均產糧1970年低于1952年，勞均凈產值直到1978年才開始超過1952年的水平。改革開放以來，隨著大量勞動力轉向非農產業，農業勞動生產率才有提高。

綜上所述可以認為：

在傳統農業社會中農村剩余勞動力和過剩人口的增加，產生于人地關系高度緊張制約下的小農平均占有土地的制度作用。小農經濟制度條件下，農戶只有人口擴張的內在機制，而不存在人口控制的內在約束。

中國的基本國情矛盾對農業的資源緊約束問題客觀上已經不可能根本解決，如果政策選擇是維持城鄉二元結構，繼續“資本密集”的發展戰略，推行資本排斥勞動的“改革”，則可能會以農業的可持續發展為代價；不過，即使國家政策合理有效，這就是通過人口結構調整、剩余勞動力向非農產業轉移，來改善人地關系，提高農業勞動生產率，國情矛盾也只可能有限地緩解。

看來，不僅建國以來的工業化城市化進展并沒有解決我們這個人口大國追求發展的前提問題，而且今后的發展戰略選擇帶來的代價可能更加難以估計。

二、從國家工業化、城市化進展的歷史背景分析：

資本密集的城市工業和城鄉分割的二元體制，

使農村過剩人口不得不以就地轉移為主

1、國家資本原始積累的制度經驗

在改革開放之前，中國曾經歷了從五十年代初到七十年代末近三十年的國家資本原始積累過程。其主要方式是：在國家高度集中的計劃經濟體制下，全額占有城鄉各種資源；全環節控制工業、農業和其它各產業的生產、交換、分配、消費等全部經濟過程，從而由中央政府占有城鄉勞動者的全部勞動剩余價值，然后通過國家財政的再分配，轉化為城市工業資本的原始積累。

近三十年原始積累過程，是中國這個落后農業國進入現代化的特殊歷史階段，中國人民為此付出了必要的代價。政府在農村通過“統購統銷”的流通體制和“人民公社”的組織體制這兩個相輔相成、互為依存的制度體系，直接獲取除農民基本生存消費之外的全部農業剩余，以保證處于起步階段的城市工業穩定獲得低價原材料供應和工業勞動力簡單再生產的食品供給；而在城市，則是以非商品交換的計劃體制的內部分配，通過低工資和消費品的計劃配給方式，來獲取城市工人勞動的剩余價值，轉化為國有工業擴大再生產所需要的投入。正是通過這種高度集中壟斷的資源經濟控制方式，保證了中央政府在不到三十年的工業化進程中，多數年份都能形成高達30%的積累率，使中國從五十年代初期一個工業產值和城市人口均占僅15%的典型農業國，在既缺乏外部市場又幾乎無外來投資的惡劣的國際環境中，經過1953-78年的25年原始積累，發展成為工業產值達70%、產業門類齊全、專業分工細致的初步工業化國家。

2、國家工業化過程中形成的結構問題

國家在工業化進程中采取的是重工業優先的發展戰略，必然產生結構性偏差及資本排斥勞動的問題。表2.1反映的是中國就業結構轉變滯后于工農業產值結構轉變的情況。

表2.1 中國GNP與就業的結構變化

GNP部門結構(%) 就業者部門結構(%) 就業結構偏差

a b c A B C (a/A-1) (b/B-1) (c/C-1)

農業 工業 服務業 農業 工業 服務業 農業 工業 服務業

1952 57.7 19.5 22.8 83.5 7.4 9.1 -0.3 1.64 1.51

1957 46.8 28.3 24.9 81.2 9.0 9.8 -0.42 2.14 1.54

1962 48.1 32.8 19.1 82.1 8.0 9.9 -0.41 3.1 0.93

1965 46.2 36.4 17.4 81.6 8.4 10.0 -0.43 3.3 0.74

1972 37.8 44.1 18.1 78.9 11.9 9.2 -0.51 2.71 0.97

1975 37.8 46 16.2 77.2 13.5 9.3 -0.51 2.41 0.74

1978 32.8 49.4 17.8 70.7 17.6 11.7 -0.54 1.81 0.52

（資料來源:引自何道峰等著:《就業.增長.現代化》.中國華僑出版公司.1990.P16）

1952年，中國人均國民收入約70美元，國民收入的近60%來自于農業，經濟活動人口中83.5%的勞動者從事農業，工業勞動力為7.4%，服務業勞動力為9.1%。到1957年，國民收入中農業凈產值的份額下降了10個百分點，從57.7%下降為46.8%，而農業就業的份額僅下降了兩個百分點，從83.5%降為81.2%。從1957年到1977年的20年間，國民收入中農業凈產值的份額下降了12個百分點，而就業中的農業就業份額只下降了7個百分點，同期工業凈產值占國民收入的份額上升了20個百分點，而工業就業份額只上升了不到9個百分點。1952年到1977年間的差距就更明顯了，工業凈產值占國民收入的份額上升了30個百分點，而工業就業份額只上升10個百分點。

由于中國的工業化進程中，國家投資不斷向資本密集的重工業傾斜，工業資本吸收勞動力的能力不斷減弱。據統計，每億元投資輕工業可吸收1.8萬人就業，而重工業僅能吸收6千人就業。中國就業結構偏差因此不斷擴大，城市化水平因此長期停滯不前。

3、計劃經濟時期城市化水平

查閱1951－1978年改革開放之前的統計數據可知，中國城市化水平在計劃經濟時期長期穩定。其間，60年代初和“無產階級文化大革命”曾經有兩次大規模的“知識青年下鄉”，甚至使城市化率逐年下降。

表2.2 中國城市化水平(1951-1978)

年 份 城市化水平(%) 年 份 城市化水平(%)

1951 11.78 1965 17.98

1952 12.46 1966 17.86

1953 13.31 1967 17.74

1954 13.69 1968 17.62

1955 13.48 1969 17.50

1956 14.62 1970 17.38

1957 15.39 1971 17.26

1958 16.25 1972 17.13

1959 18.41 1973 17.20

1960 19.75 1974 17.16

1961 19.29 1975 17.34

1962 17.33 1976 17.44

1963 16.84 1977 17.55

1964 18.37 1978 17.92

（資料來源:中國人口統計年鑒1994. P430）

4、計劃經濟時期的城鄉分割體制

那時的農村，縣以下鄉鎮即為政社合一的人民公社本部所在地，除了執行國家統購統銷政策的、由政府主辦的供銷社和糧站之外，幾乎沒有其它商業單位；甚至連存在于農村幾千年的集市貿易也曾經被當作“資本主義尾巴”而禁止。60年代初頒布的作為農村基本經濟制度的“人民公社60條”明確限制社隊兩級的非農業就業勞動力不得超過5%。因此，農村過剩勞動力只能滯留在村以下。

為保證國家工業化必須的資本原始積累，當時把農業人口和非農業人口采用行政手段區別開來，并通過戶籍制度加以固定。從50年代起，國家頒布了一系列的政策和法令，在戶口遷移制度、糧油供應制度、勞動用工制度和社會福利制度等方面，把城市人口和農村人口分割開來。

(1) 戶籍制度。1958年1月，全國人大常委會第91次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例第10條第2款對農村人口進入城市作出了約束性規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”從此，農村人口向城市的流動由于該戶口制度而受到嚴格限制。

(2) 糧油供應制度。1953年開始實行糧食統購統銷政策，同時實行糧油計劃供應制度。原則上規定國家只負責城市非農業戶口的糧油供應。1953年11月，政務院發布《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，規定“在城市、機關、團體、學校、企業等的人員，可通過其組織進行供應;對一般市民，可發給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買。”1955年8月國務院發布的《市鎮糧食定量供應暫行辦法》則統一規定了市鎮非農業人口一律實施居民口糧分等定量，并按核定的供應數量按戶發給市鎮居民糧食供應證，居民憑證使用糧票購買口糧的糧食供應辦法。與此同時，國家對糧食市場加強了管理。1953年11月，政務院發布《糧食市場管理暫行辦法》，其中規定：“所有私營糧商，在糧食實行統購統銷后，一律不準私自經營糧食。”“城市和集鎮中的糧食交易場所，得視需要，改為國家糧食市場，在當地政府統一領導下，以工商行政部門為主會同糧食部門共同管理之。”“城市居民購得國家計劃供應的糧食，如有剩余或不足，或因消費習慣關系，須作糧種間的調換時，可到指定的國家糧店、合作社賣出，或到國家糧食市場進行相互間的調劑。”上述規定基本上排除了農村人口在城市取得口糧的可能性。

(3) 城市就業制度。1952年8月政務院發出《關于勞動就業問題的決定》，指出在當時的歷史條件下，國家還不可能在短期內吸收整批的農村勞動力到城市就業，因此必須做好農民的說服工作。1957年12月國務院發布《關于各單位從農村中招用臨時工的暫行規定》，明確規定城市“各單位一律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。農業社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區找工作。”甚至規定“招用臨時工必須盡量在當地城市中招用，不足的時候，才可以從農村中招用。”此類勞動用工制度只負責城市非農業人口在城市的就業安置，禁止農村人口進入城市尋找職業。

(4) 社會福利制度。1951年2月政務院發布了《勞動保險條例》，1953年又進行了修改。該條例詳細規定了城市國營企業職工所享有的病傷后的公費醫療、公費修養與療養，職工退休(職)后的養老金，女職工的產假及獨子保健，職工傷殘后的救濟金以及職工死后的喪葬、撫恤等各項勞保待遇。條例甚至規定了職工供養的直系親屬享受半費醫療及死亡時的喪葬補助等。對于國家機關、事業單位工作人員的勞保待遇，國家是以病假、生育、退休、死亡等單項規定的形式逐步完善起來的。城市集體企業大都參照國營企業的辦法實行勞保。此外，50年代形成的城市社會福利制度還保證了城市人口可享有多種補貼，在業人口可由其所在單位近乎無償提供住房。

中國的城鄉分割的各項具體制度，加劇了城鄉社會的分化。最終形成了以工業化和計劃經濟為特征的城市經濟體制和以傳統農業和集體經濟為主要特征的農村經濟體制。正是由于這種二元的社會結構，使得國家工業化的推進，沒能導致就業結構和人口結構的同步調整。 5、城鄉分割制度的影響

由于自50年代以來，實行了嚴格的城鄉分割制度，政府通過統購統銷農產品和實行嚴格的戶籍管制將農村人口強制吸附在狹小的土地上。過量的農業人口擁擠在有限的耕地上，雖然提高了土地生產率，但勞動生產率卻處于停滯狀態。

1970年與1952年相比，農業的幾個效益指標都不盡人意。其中，勞均產糧由957公斤下降到873公斤，勞均凈產值1978年僅比1952年增長3%。農業勞動生產率、糧食的商品率得不到提高，城市經濟的增長也長期受制于基本農產品供給不足。由于糧食短缺，不僅使得50年代城市快速發展的趨勢中斷，而且甚至出現“反向遷移”：60年代和“文化大革命”期間，城市先后有2000多萬人和4000多萬人被迫遣返農村。

6、改革開放以來的城市化進展

70年代末期國民經濟幾乎到了崩潰的邊緣，政府不得不對偏斜發展的工業化政策進行調整；經濟資源的分配也開始向消費資料部門傾斜。同時自從1982-84年中國全面推行以“家庭聯產承包責任制”為名的農村改革、客觀上恢復了農民對土地的實際占有權、經營權和收益權以后，近十多年來，中國出現了城市化加速的現象，其中突出表現在縣以下建制鎮（即農村小城鎮）迅猛發展，由1984年的2700多個發展到現在的18000多個。

不過，盡管1993年與1978年相比，中國的城市化水平提高了10.22個百分點。但是與霍利斯.錢納里等人的標準模式相比（西蒙.庫茲涅茨:《各國經濟的增長》商務印書館1985， H.錢納里:《工業化和經濟增長的比較研究》.三聯書店.1989），中國的城市化水平仍然落后于工業化10多個百分點。

表2.3 發展模型的城市化率與工業化率( %)

人均GNP 城市人口占總人口比重 制造業占GDP比重 工業勞動力份額

<＄100 12.8 12.5 7.8

＄200 22.0 14.9 16.4

＄300 43.9 25.1 20.6

＄400 49.0 27.6 23.5

＄500 52.7 29.4 25.8

＄800 60.1 33.1 30.3

＄1000 63.4 34.7 32.5

>＄1000 65.8 37.9 36.8

（ 資料來源:《發展的形式:1950-1970》，錢納里等，經濟科學出版社.1988）

由于城市體制改革的滯后，舊的城市福利體制和戶籍等政策沒有改變，每增加一個城市戶口，就增加一份財政補貼。又由于社會保障的費用基本上由國家包，負擔也越來越重。1990年，僅全國職工保險福利費用總額就達到937.9億元，比1980年增長5.87倍，年均增長21.3%。

正因為城市的社會經濟體制問題長期得不到解決，城鄉分割的壁壘也就難以突破，農村過剩人口就只能在鄉鎮企業和小城鎮發展過程中內部消化。又由于農村中不斷增加的過量人口，基本抵銷了土地生產率的提高所帶來的農業勞動生產率的增長，使得農村改革以后的這一階段，農業勞動生產率也沒有顯著增長。

7、農村城鎮化的基本動力是地方政府資本的原始積累

資本的原始積累，是任何經濟類型的發展中國家進入現代化不可逾越的歷史性過程。如果說中央政府是在改革前用了大約30年完成了國家資本的原始積累，那么縣以下各級地方政府，則是在1984-86年進行的財政體制改革完成后，才開始進入資本原始積累階段。

在國家資本原始積累的過程中，形成了由中央政府各部門直接控制的國有大工業體系，和由地方政府各部門控制的“地方國營”工業體系。企業的層次級別不同，占有資本及其收益的數量和質量既會明顯差別。由此又產生了中央與地方政府之間、條塊之間在財產占有及其收益分配上復雜的利益關系。可以認為，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部門占有全部資源和城市工業資本和格局，一方面較大影響和限制了縣及縣以下（包括大批國營工業“空白縣”）地方政府占有資產和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了廣大農村和農民大面積的貧困。

應該認識到，80年代中期以來，中國的各級地方政府不僅是政治、行政主體，也是經濟主體，有其自身的財產和收益，并且有擴張這種財產收益的明確動機和行為。這是中國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌階段的歷史現象（溫鐵軍，“國家資本再分配與民間資本再積累”《新華文摘》1993年12月號）。了解當前中國農村問題，尤其要對地方政府追求工業化、城市化的資本原始積累特征予以認識。農村改革已經部分地破除了過去中央政府借以從農村提取原始積累的流通體制和組織體制，人民公社解體后新組建的鄉鎮級地方政府，客觀上已不可能像改革前中央政府那樣，直接占有農業剩余來形成自已的資本積累。其可能做到的，只是占有原人民公社在社一級形成的集體資產，興辦由鄉鎮本級政府直接控制的鄉鎮企業。這就是地方政府追求地方工業化的“啟動資本”。

進入九十年代以來，隨著中央和地方國營企業虧損面的擴大，各級政府財政狀況有所惡化；農民和鄉鎮企業負擔日漸沉重的反映也在不斷增加。據農業部和國家統計局1994年的調查，全國1000家上交利稅最高的鄉鎮企業，資產負債率已達88.6%。到1997年，大部分鄉鎮企業發達地區都出現了負債率大于70%的現象。全國鄉鎮企業虧損額也比上年增加了33%。在這種局面之下，地方財政虧損面擴大，尤其是落后地區地方財政赤字嚴重，致使地方政府行為扭曲。據調查，鄉鎮企業債務中約有1/3屬于政府的行政性、社會性等非生產性占用。

在目前中央政府強調宏觀緊縮的政策環境下，一些地方政府又進一步提出“以地生財、以地興鎮”的口號，并做出了相應的政策安排，這也反映了地方政府以占有土地資本化過程中產生的增殖收益作為資本原始積累來源的明確目標。從調查情況看，有些縣級地方財政收入的20－30%來自于土地出讓收益。有些鄉鎮政府預算外收入的80%，來源于土地出讓收益。相對而言，這些地方在土地和資金這兩大稀缺要素流出農業的同時，農業人口進入城鎮的比例，卻隨著地價上升而不斷下降（溫鐵軍等，“地方政府資本的原始積累與土地的農轉非”，《管理世界》，1996年第5期）。

90年代中期以來，那些一向主張產權清晰化和市場取向的改革者們，在歡呼全國范圍突然興起的“靚女先嫁”式的改革之余又難免迷惑，因為過去以集體經濟的捍衛者自居的鄉鎮政府已經逐漸成為以出賣鄉鎮企業產權為主要形式的改革的實際推動者。其急于甩包袱賣企業、獲取即期收益用于消費的短期行為越來越與城市政府雷同。

綜上所述可以認為：中國80年代中期開始的財政體制改革，使地方政府得到了工業化、城市化發展的自主權，但失去了中央政府在改革開放之前借以獲取原始積累的集中壟斷的計劃體制。九十年代以來地方政府追求工業化和城鎮化占有鄉鎮企業資產和土地資本增殖收益作為資本原始積累的行為，事實上正在加劇稀缺要素流出農業的嚴峻局面。統計數據表明，這并不能有助于實現農業過剩人口向小城鎮就地轉移的政策目標。

三、從鄉鎮企業資產來源所決定的本質屬性

及其改制中的變化，分析其吸納勞動力下降的

主要原因

1、鄉鎮企業追求資本增密，就業率隨之下降；

80年代下半期和90年代上半期相比，鄉鎮企業吸納勞動力不斷下降。每萬元投資帶動的就業從1：1 .2，下降為1：0.8。鄉鎮工業產值每增長1%所帶來的就業增長百分比，從1978──84年的0.57%，下降到1985──92年的0.24%。1984──88年期間，鄉鎮企業平均每年吸收1260萬農村勞動力，到1989──93年平均每年只吸收330萬。根據第三次全國工業普查(人民日報，1997年2月19日)，1995年鄉鎮企業需24560元才能吸收一人就業。

客觀上目前鄉鎮工業資本有機構成低于城市大工業（后者需要7萬多元才能吸納1人就業），定額資本配置的勞動力比率高于城市工業，但從發展趨勢上看，進入90年代以后鄉鎮工業幾乎正在重復國營企業資本深化的發展道路。鄉村工業對農村勞動力的吸納越來越主要依靠資本投資的增加。隨著鄉鎮工業資本增密，它吸納農村勞動力就業的作用越來越弱。

對此，一般性的看法是：鄉鎮工業追求資本密集的道路是不可避免的，這是鄉鎮企業在市場競爭壓力下追求技術進步的結果，更何況工業資本有機構成的提高是工業化的必然趨勢。不過，在做這種似乎簡單的常識性判斷時，很少有人分析鄉鎮企業與城市企業本質屬性不同以及相應的經濟行為差別。

2、鄉鎮企業的創辦動機就是社區就業最大化

早在80年代中期，一批深入基層的中青年進行了國內首次“200家大型鄉鎮企業調查”，曾經得出了符合國情的結論。他們明確指出：鄉鎮企業的創辦動機是農村社區就業和福利的最大化，而不是一般企業追求的“利潤最大化”。以此為基礎，我們在后來的實地調查中進一步認識到，鄉鎮企業與國營企業相比競爭力較強的根本原因，在于其利潤中隱含了被企業占有而未計入的、高達70%以上的社區土地和社會保障轉移收益。而且，這種轉移收益只能在社區化的鄉鎮企業以追求社區整體收益最大化為目標的前提之下，才能順利實現。亦即：以追求農村社區就業和福利為目標的鄉鎮企業與農村社區發展相得益彰，既服務于也得益于社區整體收益最大化。

費景漢、拉尼斯認為，在工業化過程中，由于資本積累、資本與勞動力配置比例、技術創新方式等的不同，形成了不同的工業化方式：其一為資本深化的工業化方式，其特征是工業經濟的增長主要依靠資本存量的增長，部門內資本與勞動力的比率較高；技術創新的勞動力使用偏向很小。另一種為資本淺化的工業化方式，其特征是工業經濟增長中，在資本積累率足夠大的前提下，資本與勞動力的比率較低，每一單位資本對勞動力的吸納率較高，創新的勞動力使用偏向較強。從中國城市和農村不同的工業化發展過程中，人們可以看出不同工業化方式對勞動力轉移的速度和規模有差別。80年代以來農村進行的是資本淺化的工業化方式，在傳統產業的擴展和新產業的興起、在增加總就業量的同時，也促進了勞動力就業結構的轉換。

此外，我們從中國農村實際調研中認識到，產生于農村社區母體的鄉鎮企業，也有小農經濟條件下以不計代價的勞動投入替代資本投入的特征。同理，在不脫離農村社區的環境下，由于土地和勞動力無限供給，以及不對勞動力支付社會保障開支的特殊條件，使鄉鎮企業占用勞動力越多，其收益中來自社區的轉移收益就越多，從而自然地形成了吸納過剩勞動力就業的內在機制，也客觀上使鄉鎮企業具有勞動密集形的企業特征。

3、社區化的鄉鎮企業的資產來源及其改制原則

一般情況下，大多數鄉鎮集體企業都是在“負債經營”的條件下完成其資本原始積累的。如果承認企業財產權益的界定原則只能以初始投入為依據，而且可以用類比法來作為分析方法的話，那么從鄉鎮企業創辦來看，其資產主要來源于4個方面：

一是土地資本轉移收益。城市企業創辦投資的30－40%是為土地占用開支，現在城市的虧損企業通過“退2進3”來實現扭虧增盈，其實吃的也是土地資本從第二產業向第三產業轉化之中的增值收益。而鄉鎮企業80年代創辦時，農村土地從第一產業轉化為第二、三產業的增值收益，幾乎無償或低償被鄉鎮企業占有，這部分土地資本的利潤也不斷轉化為企業積累。所以鄉鎮企業創辦投資的30%應屬于企業所在地的農村土地所有者。

二是福利和社會保障轉化。在農村辦企業可以把節省下來的職工福利和社會保障開支轉化為企業積累。城市企業創辦投資中約30－40%是為食堂、宿舍、辦公樓等非生產性開支，以及勞保福利、醫療、退休和失業等社會保障開支。鄉鎮企業沒有這些社會開支的原因是在農村人口“絕對過剩”條件下的勞動力“無限供給”，以及農民在分戶經營之后以土地為社會保障基礎。在這種有別于城市的特殊條件下，鄉鎮企業虧損可以“停產歇業”甚至不向農民工支付任何待業工資，這說明在農村社區內部，連企業家的經營風險也能夠順利地向農民和土地轉嫁。因此，這部分未開支的社會保障資金轉化形成的企業積累，應屬于社區或企業職工，可以在改制中按工齡和貢獻占有。

三是負利率與稅收減免。銀行信貸利率在80年代低于物價指數條件下形成"深度負利率"，那時的政策條件下，只有以集體經濟為名才能從銀行借貸，造成大多數企業借款是以鄉村組織出面承貸并承擔風險。還有，鄉鎮企業因為解決農村就業和承擔“以工補農”責任而享受的稅收減免優惠，也轉化為企業歷年積累。因此，鄉鎮企業占有負利率和稅收減免優惠形成的資產并非企業家創造的。這部分一般約占企業資產的10%，如果企業改制后不再承擔上述責任，這10%的凈資產就應屬地方政府或鄉村集體所有。

四是企業家的風險收益和管理者的勞動剩余（人力資本剩余）轉化而成的企業資產，這部分約為10－20%，應歸企業管理層和技術骨干。

綜上所述，在鄉鎮企業改制中，清產核資之后對凈資產按照“誰投入誰所有”的原則，進行以量化配股為主要形式的股權設置，這當然并不存在所謂“無償”占有集體資產的問題。其中，企業家和技術骨干應有10－20%的股權，按照一般市場經濟國家企業家的持股比例來看這部分股權已經足以形成對企業家的激勵。普通勞動者即農民和企業職工應該占70－80的股權，地方政府或鄉村集體組織應占有10%的股權。至于勞動者及其組成的集體怎樣持股，怎樣進行收益分配，則是改制中應因地制宜的技術問題。

此外，如果以上述分析為依據，人們對集體經濟發達地區鄉鎮企業不計成本地投入社區公共福利設施和農田水利基本建設，甚至鄉鎮企業高負債中鄉、村的“非生產性占用”占較大比例等現象，也就不難找到解釋了。

4、導致鄉鎮企業追求資本增密的產權改革

由于鄉鎮企業資本的原始積累，主要來源于本應付給勞動者的那部分剩余，以及本來由勞動者占有大部分產權的土地從第一產業轉向二、三產業所產生的增值收益，所以鄉鎮企業改制才應該與城市有所不同。即：必須保障勞動者以勞動和土地替代資本投入所形成的資產權益。哪怕是退而求其次，起碼也要體現它的本質特征。如果不顧國情矛盾，也要按照城市企業“資本密集、排斥勞動”的辦法搞，可能會使鄉鎮集體資產大幅度減少，企業已經吸納的非農就業的過剩勞動力再度失業，甚至有可能破壞國家穩定的基礎。

此前10年的鄉鎮企業改制，大部分是以股份合作制為主要形式的。其與城市國有企業公司制的本質差別，在于前者主要是勞動者聯合起來支配他們自己剩余價值形成的資本，而后者則是已經獨立的資本異化于勞動。因此，80年代以來，鄉鎮企業體現“勞動者聯合”的股份合作制改革并沒有根本改變其“追求社區整體收益最大化”的目標，當然也沒有引起失業問題。

然而近期的改制正在發生根本性變化。由于對鄉鎮企業資產的真實來源缺乏認識，在現行公司法和土地管理法的制約下，企業改制在進行清產核資時，一般都只計算設備和資金等有形資產，而把在企業原始積累中對資本起重要的替代作用的土地和勞動排除在外。并且，對那些鄉村集體并沒有用自有資金投入的企業，企業家會提出在銀行借貸的本息償還之后所形成的企業凈資產應歸企業家所有，而決策者往往無言以對。

有些沒有進行產權改革的大型、特大型鄉鎮企業，其資產更容易以“建立現代企業制度”為名變性流失。在鄉鎮和村的集體所有權主體既不到位也未參與、鄉村干部不很懂得資本市場運作技術的情況下，企業家通過上市、并購過程中，按公司法進行的資產評估和建立章程制度，已經靜悄悄地把本企業過去的上級所有者－－鄉鎮或村的“總公司”排除在外，在企業家成為獨立法人的同時，名正言順地使原來屬于鄉鎮集體所有的企業資產變性流失。這類企業改制后名義上仍然與鄉村集體維持關系，實際上只剩下對土地所有者繳納“地租（土地占用費）”了。

上述類型的產權改革客觀上排除了鄉鎮企業本來對農村社區承擔的解決就業、“以工補農”等責任，也使鄉村集體經濟和農民勞動者喪失了在企業中的資產份額。其正面的作用，是改革者們曾經一度期望的企業成為獨立于農村社區之外的經濟主體。其負面的作用，則是人們始料不及的企業目標機制轉變之后追求資本增密、排斥勞動。本文對此無可厚非，目的在于引起更深層次的討論，人們可以從本文提出的初步分析起步，符合邏輯地思考下去。相信會對我們這個古老文明在世界競爭中的未來有所認識。

1、張慶五：戶口遷移與流動人口論叢，公安大學學報編輯部，1994。

2、 中國社科院農村發展研究所《經濟綠皮書》，1992-1996。

3、 阿瑟．劉易斯∶二元經濟論，北京經濟學院出版社，1989。

4． 吉利斯等∶發展經濟學，經濟科學出版社，1989。

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6、勞動部綜合課題組∶機會和能力∶中國農村勞動力的就業和流動，1996。

7、毛育剛：農業·農地·農家，臺灣大學學風曬印社，1995。

8、邁克爾．P．托達羅∶發展中國家的勞動力遷移模式和城市失業問題，現代國外經濟學文選，第8輯，商務印書館，1984。

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10、魏后凱: 中國鄉村工業化的代價與前景，中州學刊(鄭州)，1994.6

11、符鋼戰:《中國:勞動力市場發育的經濟分析》，上海人民出版社，1992