關鍵詞: 城管；攤販；沖突；調整

內容提要: 城管與攤販在街頭追逐與互毆屢見不鮮，并多次誘發群體性事件，其背后原因為何？本文通過對一系列事件和政策的梳理，指出思想意識上的偏見，法律政策的失當，是亂像產生的根本原因，國家必須進行政策和法律調整，從根本上解決問題。 三、城管與小販的暴力化 對于軟硬不吃、軟硬皆施的小販，城管時常采取“一腳定乾坤”方法——抄攤兒。兩者開始頻頻交手，以暴易暴。旁觀者驚異于城管的粗暴，但城管卻有自己的無奈。一個城管隊員自曝心理歷程：參加城管之前看見過抄攤兒無法理解，成桶的白米飯被倒在垃圾堆上。后來沒想到我也開始抄攤。我是不得已。文明執法不能解決問題，只好“一腳定乾坤”。在街上執法，這是最高效率的方式。當“一個城管要面對60個無證攤販，不想用暴力都難?！盵29]筆者指導的研究生曾在天安門城管實習，回來感受道：“連我們都想動手了?！?按照現行的行政處罰法，城管對小販進行處罰，至少應當表明身份、告知權利、收集證據等，而實際上小販瞥見城管就溜之大吉。當法律規則難以操作而上級命令又必須執行時，城管只能自創規則。一旦城管擺脫正式規則的約束時，執法就只能憑紀律和良知。紀律和良知若再失守，暴力就開始了。法律不允許城管使用暴力，而完成任務又必須借助暴力，非法施暴成了必然選擇。暴力一旦失控，就難有邊界。深圳街道辦城管隊員當街扒掉市城管隊員的褲子，北京十余名城管當街圍毆警察。[30]為了規避法律風險，城管更愿意借助協管來實施暴力： ……兩名假證販子說，他們先后遭到數名男子圍毆，被罩住了腦袋押上汽車，身上財物被洗劫一空，還搜走了銀行卡并逼問密碼，卡里原有幾百元錢只剩下幾十元。……到下午2點多，一名身著城管制服的女工作人員掀開秦鵬的頭套，要為他做“筆錄”，核實了秦鵬的手機號碼與戶籍地址后，要他寫下“以上內容屬實”并簽字按手印。筆錄后他被重新戴上頭套押上車……，讓他脫掉鞋子下車，摘下他的頭套，命令他“往前走，不準回頭”。秦鵬后來打聽到，自己被拋在十三陵水庫附近…… “賣假證本來就不合法，不敢找警察。”第三天得知另一個同行又“遇劫”了，他們決定求助警察。協管被抓到后，刑警問他：“知道怎么回事嗎？”他說：“不就是釣魚嗎？”“釣魚”者是**城管大隊協管，聽說包括城管副隊長共十三四個被帶到派出所，贓物有許多手機、錢、銀行卡等，光手機就有32部。該案后來移交昌平警方。在取保候審期間，副隊長***仍繼續執法。[31] 案件最后不了了之。這不完全因為官官相護，因為案件事實本身就是“灰色”的。雖然故事充斥著非法鏡頭，但身著城管制服的女工作人員做“筆錄”卻又像在正式執法。小販聲稱“被劫”，保安自稱“釣魚”?！按蚪佟钡臇|西雖然有遺失，但也有的保存在單位里。行動者并非個人暗中進行，而是集體公開行動。即使請教刑法專家，這種行為也難準確定性——既象打劫，又象執法，介乎兩者之間。而以下事件，則完全是黑色的了： 盤踞海淀**小區的“地頭蛇”和城管分片隊員張**、小區物業經理潘**、保安隊長張**勾結，用“城管抽查”的名義打擊不交保護費的小商販。據水果小販劉義等人介紹，收“保護費”始于非典前的兩年，最多時有二十多人收錢，張。*也收。張的勢力范圍“地方大，位置好，一個攤位每月要收兩千元”；緊挨張*，地盤的是物業經理潘**的“攤位”，“每月收1600元”；保安隊長張。*占有四個攤位，每個在八百元左右?！俺枪艹椴椤背闪耸召M手段，不交錢，城管就帶保安來抄你。上級單位檢查時，這些人會提前打招呼。劉義稱：“他們生意興??！我們算了一下，一個人一年至少能收十幾萬?！盵32] 收費始于2001年，警方抓捕在2007年，收費期約六年，期間黑白兩道相安無事。各方分配比例比照權力大?。撼枪軓?*“地方大，位置好”，單個月收2000元；物業經理的地盤緊挨著張**，單個月收1600元；保安隊的攤位月收800元。應當可以納入國庫的數百萬“稅源”流失了。人民政權在張××所管的“片區”被徹底非法化。這種“一個都不能少”式的全面收費持續六年。在人民群眾眼里，“塔院城管”這個“組織”而不是“個人”非法化了。 不到兩個月，朝陽城管**分隊的兩任保安隊長涉嫌搶劫和敲詐勒索小販被警方抓捕。水果小販趙強說，從他去年秋天來這里擺攤，就很少見到城管隊員上街，都是城管保安在街上巡邏。今年7月8日，保安班長和隊長要他們四個賣光盤的每月交2000元保護費。四個小販交錢后越想越后悔：以前遇見保安，逃跑幾率至少是50％。就算被抓，給他們“意思意思”也能拿回光盤，每月損失遠遠小于500元。沒想到他們胃口越來越大，干不下去了。他們選擇了報警。 協管保安為什么可以收保護費？城管隊長說，和平街目前有15名城管，50多名協管，管轄范圍4．6平方公里，人流量大、街面復雜，一些城管偷懶，導致保安單獨執法。劉賓出事后都是城管帶著保安出來執法。 一名城管保安說，我們早上6點半起床，8點正式上班，如果沒有臨時任務，一般每天晚上10點左右下班，沒什么制度約束，工作主要靠自覺。每月工資900元。我們上崗這兩個月，常有小販塞錢塞煙，都被拒絕。“有個中年婦女要給我200塊錢，讓我把她被沒收后停在院子里的三輪車推出來。我拒絕后，她很不解地離開了，臨走還自言自語‘以前都是這樣干的’?！盵33] 這個案例有幾點要注意： （1）此前小販被抓，只要“意思意思”就能拿回光盤。這些“意思”應當給了巡邏保安，而非保安隊長，無法通過保安隊長之手再轉移他人。從保安班長和隊長角度來看，這是“失控”，是手下的人在“黑領導”，所以他們要親自和小販談收費。假如城管有不法之念，宜假手保安與小販交易，避免風險。一旦事發最好保安一走了之，大家安靜。假如保安落網，只要城管一口咬死，就可成功地刷清自己。 （2）保安的收費標準遠遠低于保安隊長，小販的原話是“遠遠小于500元”，估計應在200元以下。高收費逼得小販沒法干，才有了報警和事發。如果收費合理，小販不會報警，兩者相安無事。和平街范圍大、任務重，“很有必要”招聘協管。目前和平街有五十余名協管，而城管只有十五名。招聘協管名為“分擔”事務，而協管一旦到崗，城管就偷懶。城管雖然實行工資與效益部分掛鉤，但實效不大。因為事務分配權在城管，只要讓保安多干點，任務照樣完成。通過任務發包，城管隊員成功轉型，很少上街，“都是城管保安在街上巡邏”。上街如果動手，保安理當沖鋒在前。 （3）保安每天工作時間近14小時，月收入900元，等于或小于普通飯店服務員工資。工作沒什么制度約束，主要靠自覺。巡回時，常有小販“塞錢塞煙”。工資少、工時長而且沒有前途，保安會逐漸腐化，實現從“拒賄”到“收賄”再到“索賄”的轉型。那位送錢被拒的中年婦女說：“以前都是這樣干的”。這里包括兩層意思：其一大家都這么干，其二一直這么干。“這么干”已成慣例。攤販市場被城管和保安們成功地私有化，至少部分私有化了。[34] 北京城管隊員非法化最確切的個案，要數順義區城管高麗營分隊隊長常**。他被法院徑直判以“參加黑社會性質組織罪”和“敲詐勒索罪”。[35]在少數城管暴力化同時，小販社會也開始暴力化了。他們或者自行組成黑社會，或者尋求黑社會保護。[36] 27日下午，兩名城管隊員在遭到暴徒毆打后，竟被要求下跪認錯。說起被打的一幕，城管隊員感到灰心。兩人在勸阻這些攤販離開游覽區時，一名女攤販破口大罵，其他攤販在旁煽風點火。他們收繳一名攤販的秤，攤販一邊打電話，一邊對執法人員說：“你們兩個等著，我要你們好看！”幾分鐘后，9名手持刀具和鐵棍的男子趕來，對安某和薛某大打出手。在毆打過程中暴徒們不斷用地方話辱罵安某和薛某，威脅他們不準再來“管閑事”。其中一名歹徒威脅被打倒在地的薛某，要他跪下向女攤販“認錯”。 執法大隊李隊長說：“這些人居無定所而且三五成群。當執法人員糾正他們的違法行為時，他們氣焰囂張，甚至有些執法人員下班回家還經常會被跟蹤，我們特別害怕自己的家人遭到報復?！彼麄円呀浗Y成幫派，只要一人受到執法人員的清理，他們就全體結幫，并叫來同伙打人，更甚的是，這伙人壟斷了游覽線，不允許其他外地人在他們的‘勢力范圍’內擺攤設點?！盵37] 通過暴力強行劃定并壟斷利益，屬于典型的黑社會行為。這些人居無定所，三五成群，氣焰囂張，跟蹤威脅城管隊員，以至城管“特別害怕”。如果任由事態發展，結果可推而知。從小販角度，由于他們無法組成正常社會，也無法尋求政府保護，只好組成“新疆幫”、“安徽幫”等類型的私人社會，必要時尋求黑社會幫助。據研究黑社會問題的南京大學教授蔡少卿估計，中國黑社會成員超過百萬。黑社會猖獗的客觀原因之一是農村盲流人口涌入城市，迫于生活加入黑幫。[38] 四、小販治理中的個人、社會與國家 攤販治理，并非城市化進程中無法克服的“中國難題”，世界各地都曾經歷過失業人群“攤販化”，經歷過從排斥驅逐到認同疏導。非法化小攤販和激烈的取締，各地也曾發生，但國家正式制度驅使數百萬官員與數千萬攤販，進行長達二十余年流淚加流血的“都市游擊戰”，無論其規模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見。治理小攤販并不難，各國有著近乎共同的答案，要旨是：（1）小攤販合法化，劃定區域和時段，讓其有序經營；（2）成立小攤販自治組織，實現自我治理和約束；（3）國家提供必要的制度規范和監督救濟，協調攤販與其它利益集團的關系，避免攤販社會黑化。這些治理原則，已為韓國、日本、美國等國和我國臺灣地區實踐所證實。[39]大陸有限的幾個試點單位，收效也極其良好： 3月8日下午6點，下班高峰，小攤點擺成一字長蛇陣。賣臭豆腐的，烤羊肉串的，賣餛飩的，三輪車、桌子擺放得井井有條。地面出奇的整潔，不像很多城市臟水橫流，蒼蠅群飛。 “要是幾個月前來，絕對看不到這副場景?！背枪苤嘘犻L江志正說。攤點生意和“市口”直接相關，每個攤位都設法前移，動輒就堵得動彈不得。為搶占地形，攤主們時不時打得頭破血流，成為鎮江市臟亂差的典型。執法隊員跟攤主的關系，勢同水火，“動誰的攤子誰就跟我們‘拼命’。” 城管大隊長尹小雪想，能不能換個思路，讓他們進行自我管理呢？為此，鎮江市城管局聯合公安、工商等部門，先后召開三次協調會，啟動“民主自治”試點。八位攤主一致同意無記名投票選出正副小組長，通過抽簽進行攤位排序。商定自路口向北20米內擺放攤位，按序號定時輪流交換位置，正副組長監督協調。 試點一個月，效果出奇的好。自治組長黃世萍說，現在大家規規矩矩，既用不著起大早搶位子，也不用跟城管隊員吹胡子瞪眼。上家潑了臟水扔了垃圾，下家就會提醒清掃；下家生意忙不過來，上家就在旁邊搭把手。 鎮江城管把民主自治的好處歸納為一箭三雕：秩序規范了，市容整潔了，關系和諧了。城管的工作模式發生質的變化，從執法為主轉變成協調為主。有什么問題，聚在一起開個會，提個醒就行了。城管在與不在，現場的秩序、衛生都差不多！現在矛盾解決了，城管也可以“隱身”了。[40] 義士路小販自治效果“出奇的好”，其實不奇。政府打擊小攤販的理由無非“臟亂差”，而“臟亂差”其實是政府錯誤管出來的，并非攤販經濟的胎記。政府非法化小攤販，攤販們的利益無法保障，無法形成恒定的社會關系網絡。小販之間、小販與居民之間的秩序難以生成，即使生成終當短命，因為這些秩序都在國家打擊之列。朝不保夕的小販，當然無心將攤位裝點的整潔漂亮，因為不定哪天被抄，投入打了水漂。小販無心樹立信用，因為信用依靠日積月累，而小販只能“打一槍換個地方”。由于法律不認可小販之間劃分的利益范圍，小販之間只能奉行“先占為王”的叢林規則，天天搶占地形，“時不時打得頭破血流”。無從講信用、講衛生、講秩序，一切失序，“亂成一團糟”。借用浦東新區張學兵區長的話：“亂設攤是我們管出來的，主要責任在政府?！盵41] 一旦政府轉變立場，事物就回歸本來面目。秩序形成了：通過抽簽進行攤位排序；自路口向北20米內擺放攤位；按序號定時輪流交換位置。自主選擇的秩序被自覺地遵守，無須國家執法。城管在與不在，現場的秩序、衛生都差不多！大家規規矩矩，互相幫助，其樂融融。城管也稱一箭三雕：“秩序規范了，市容整潔了，關系和諧了”。城管的工作模式發生了質變，從執法為主轉變成協調為主。矛盾解決了，大家安生了，城管也隱身了。 攤販經濟的政治和經濟正當性，學界早有歸納。一般認為，攤販經濟并不缺乏效率，它是市場經濟的重要組成部分。攤販經濟不僅增加GDP，還有更多的優點：（1）滿足低層和普通市民階層的生活需要，廉價的攤販市場是他們消費品的理想來源。（2）豐富城市文化。攤販經濟能營造一種特殊的城市街頭文化，讓游客和市民感受地方的特殊風味。如法國巴黎街頭藝人的展示、我國傳統的廟會、夜市，不僅提供購物便利，還是城市文化獨特的景觀。（3）攤販是恢復街道活力，有效利用公共空間，增加城市魅力的佳徑。“歐洲有露天吧臺，亞洲有街道攤販”。攤販制造街頭的喧鬧，活躍著城鄉的交流。（4）解決部分就業。許多人受資金、技術、年齡限制，只能自我就業。起點低、資金少、操作容易的攤販生意，成為就業捷徑。[42]