論文摘要 義烏市“大綜合執(zhí)法”試點(diǎn)涉及城管職權(quán)整合，體現(xiàn)了較多的行政法學(xué)問題。無論是行政職權(quán)的來源，還是現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)范的支持均給予了職權(quán)整合的“大綜合執(zhí)法”以肯定。在行政法的另一視野下，則體現(xiàn)了規(guī)范行政權(quán)行使，高效便民，服務(wù)行政等行政法學(xué)理念。當(dāng)然，實(shí)際所取得的效果是最佳的佐證?？梢姟按缶C合執(zhí)法”模式在理論層面與實(shí)證層面都有其存在與推廣的價(jià)值。

論文關(guān)鍵詞 城管 職權(quán)整合 行政法學(xué)理念

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，城市管理中出現(xiàn)了許多新的問題，包括自然環(huán)境污染嚴(yán)重、食品藥品偽劣成風(fēng)、違法搭建等。為了解決這一系列問題，各級(jí)政府進(jìn)行了不斷地摸索與嘗試。嘗試過程中，雖然解決了燃眉之急，但從新聞媒體的一系列報(bào)道可知，目前我國在城市管理領(lǐng)域出現(xiàn)的問題顯著，體制不順、職能交叉、多頭執(zhí)法、管理缺位、執(zhí)法擾民等等現(xiàn)象依舊普遍。為了更進(jìn)一步地解決這些問題，各地都展開了創(chuàng)新之舉，如本文所要展開論述的對象——義烏“大綜合執(zhí)法”模式。 義烏“大綜合執(zhí)法”模式將縣級(jí)多個(gè)執(zhí)法部門的職權(quán)劃轉(zhuǎn)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)，由其開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的多項(xiàng)執(zhí)法工作。對于此問題，從行政法學(xué)的視野加以分析，勢必從行政職權(quán)整合的相關(guān)問題談起。因此，本文將從行政職權(quán)產(chǎn)生之視角論證城管職權(quán)整合的正當(dāng)性，并結(jié)合行政法學(xué)的相應(yīng)理念分析職權(quán)整合后的執(zhí)法現(xiàn)狀，以探尋這一模式的可推廣價(jià)值。

一、城管職權(quán)整合的正當(dāng)性分析

（一）以行政職權(quán)產(chǎn)生的邏輯結(jié)構(gòu)論證 根據(jù)職權(quán)產(chǎn)生的邏輯結(jié)構(gòu)可知，有職責(zé)才有職權(quán)的產(chǎn)生。“法律首先賦予了行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)，為保證這些職責(zé)的完成，法律又授予行政機(jī)關(guān)以相應(yīng)的職權(quán)，并賦予各種管理手段。”因此，職權(quán)的整合前提是職責(zé)的整合。行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)由憲法和行政組織法規(guī)定，在此姑且不論，先就職權(quán)與職責(zé)的關(guān)系進(jìn)行必要之說明。行政機(jī)關(guān)為履行其職責(zé)，必須具有相應(yīng)的職權(quán)。職權(quán)是職責(zé)的保障。那么何為職權(quán)呢？通常將其理解為行政權(quán)。這也正是行政法所關(guān)注的全部內(nèi)容，是行政法得以存在和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。故而，我們應(yīng)將更多的目光聚焦于行政職權(quán)。 既然談及城管職權(quán)的整合的正當(dāng)性，必須關(guān)注在職權(quán)產(chǎn)生時(shí)所欲達(dá)到的目的與整合后現(xiàn)行職權(quán)所能達(dá)到的目的是否一致，或是后者強(qiáng)于前者。從上述職責(zé)產(chǎn)生職權(quán)可知，責(zé)有多大權(quán)有多大，權(quán)的行使旨在保障責(zé)的實(shí)現(xiàn)，因此，只要責(zé)的實(shí)現(xiàn)不存在問題，職權(quán)的整合便是符合職權(quán)所創(chuàng)設(shè)的預(yù)期目的的。 （二）現(xiàn)行規(guī)范的支持 談及城管職權(quán)整合的第二個(gè)問題，便是這一整合是否違反現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，即小標(biāo)題所指的現(xiàn)行規(guī)范的支持。首先，從法律層面來看，主要是《行政處罰法》第16條關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定以及《行政許可法》與《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，具體在職權(quán)有何機(jī)關(guān)來行使的問題上，法律層面未有明確規(guī)定。 其次，是國務(wù)院的規(guī)范性文件。國務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定，先后具體發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)[2000]第63號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]第17號(hào)），這兩個(gè)規(guī)范性文件還是沒有直接賦予也無法賦予城市管理綜合執(zhí)法其他方面的行政職權(quán)，但概括性的指出了城市管理綜合執(zhí)法所涉及的具體領(lǐng)域。從國務(wù)院的相關(guān)規(guī)范性文件可以看出，行政職權(quán)的整合并非其所欲調(diào)整的內(nèi)容，其調(diào)整的內(nèi)容主要集中在職權(quán)行使的規(guī)范層面。 再次，是省級(jí)的規(guī)范性文件。主要文件是《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)[2007]13號(hào)），該意見也只是為佛堂鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)培育上提供了些許思路，并未提供職權(quán)的相應(yīng)依據(jù)。再則，在獲得國務(wù)院批準(zhǔn)并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案后，省級(jí)人民政府有權(quán)調(diào)整其所屬的內(nèi)設(shè)工作部門；在獲得上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案后，縣、市人民政府有權(quán)調(diào)整其所屬內(nèi)設(shè)工作部門。 筆者認(rèn)為，職權(quán)的整合只要不影響行政機(jī)關(guān)職責(zé)的履行以及行政相對人能找到被追究行政責(zé)任的主體，其合法性是可以不證自明的。

二、城管職權(quán)整合背后的行政法學(xué)理念

從城管職權(quán)的整合看，其涉及的行政法學(xué)理念是較為豐富的。這也體現(xiàn)了城管在當(dāng)今行政管理體制中的重要作用。行政法學(xué)的旨趣在于檢討行政應(yīng)如何受到法的拘束，以確保人民的基本權(quán)利。因此，探討城管職權(quán)整合的行政法學(xué)理念時(shí)務(wù)必圍繞“約束行政機(jī)關(guān)權(quán)利，保障相對人基本權(quán)利”的宗旨展開。以下筆者將從規(guī)范行政職權(quán)的行使，高效便民原則及服務(wù)行政理念這三個(gè)方面進(jìn)行分析，以便給予行政職權(quán)整合模式的更多支持。 （一）規(guī)范行政職權(quán)之行使 規(guī)范行政職權(quán)的行使，防止行政職權(quán)的濫用，是行政法所關(guān)注之重點(diǎn)。有學(xué)者還專門提出了“行政濫用職權(quán)”之概念，認(rèn)為行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或者履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或者超常規(guī)的使用。那么，如何才能防止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力便成為行政法治所急需解決的問題?？v觀現(xiàn)有做法無不體現(xiàn)于三個(gè)層面，即源頭控權(quán)（規(guī)范行政法制）、完善行政程序及事后的監(jiān)督與救濟(jì)。為完善這三個(gè)層面的需求，行政法學(xué)人前赴后繼，不辭辛勞而奔波忙碌，政府也為達(dá)到良性之治尋求著良方，“大綜合執(zhí)法”便是一例。 在未開啟“大綜合”之門前，作為弱勢一方的相對人在接受處罰時(shí)，甚至不清楚處罰他的主體是誰，為什么有好幾個(gè)行政機(jī)關(guān)就同一事由找我接受處罰？等等。這就是多頭執(zhí)法、職能交叉的問題。在職權(quán)整合之后，這些困頓便不解自破。

其次，職權(quán)規(guī)范行使的另一個(gè)問題是，在未整合前部門之間存在著利益之爭，就極容易產(chǎn)生職權(quán)濫用的問題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所遺留的行政機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、人浮于事、效率低下的現(xiàn)象依存。改革開放至今，雖在行政體制改革上下了工夫，但就部門行政職權(quán)而言，尚存在著職權(quán)交叉重疊，尤其在城管執(zhí)法的問題上更是顯見。 在城管職權(quán)整合之后，行政綜合行政執(zhí)法局集2000多項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)，包括發(fā)展改革、教育、民政、勞動(dòng)保障、交通、林業(yè)、文化廣電新聞出版、衛(wèi)生、計(jì)生、環(huán)保、安監(jiān)等部門行使的行政處罰及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職能。這樣，這些職權(quán)的行使主體便已明確，相對人的救濟(jì)也便有了明確的處理機(jī)關(guān)，從而使行政職權(quán)得到規(guī)范行使。 （二）高效便民原則 談及高效便民原則，首先從高效談起，行政中的高效所需的具體要求中，一項(xiàng)重要的內(nèi)容便是完善行政組織法制體系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高行政人員素質(zhì)上。城管職權(quán)的整合便是組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將縣部門的權(quán)力下放到城管執(zhí)法大隊(duì)，以形成縣鄉(xiāng)合力，從而保障了行政執(zhí)法的效率。 其次，對于便民而言，凡對行政法有所了解者皆知，便民主要體現(xiàn)在政府的“窗口”上，其中最能體現(xiàn)便民的當(dāng)屬《行政許可法》中關(guān)于集中辦理與聯(lián)合辦理的問題。綜合執(zhí)法局佛堂大隊(duì)為體現(xiàn)便民，亦設(shè)立了一個(gè)類似行政審批中心的便民服務(wù)大廳，主要在于解決相對人在處罰或被采取行政強(qiáng)制措施后接受處理的問題。原先部分職權(quán)由于未被整合到執(zhí)法大隊(duì)，相對人接受處理必須跑縣城，這難免給相對人帶來很大不便，因此從便民這種理念上講，這當(dāng)屬地方政府管理創(chuàng)新的一種追求方向。 （三）服務(wù)行政理念 除了對公共行政事務(wù)進(jìn)行管理外，行政權(quán)的最大使命就在于不遺余力地為社會(huì)成員提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。自十七大報(bào)告首次明確建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的重要舉措，強(qiáng)調(diào)要以“公共服務(wù)”作為政府職責(zé)體系整合的核心內(nèi)容以來，我國一直朝著服務(wù)型政府的方向努力，這點(diǎn)在進(jìn)行“大綜合”創(chuàng)新上也有所體現(xiàn)。 在服務(wù)行政逐漸走上政府工作舞臺(tái)的今天，這種服務(wù)行政的理念不僅僅是體現(xiàn)在職權(quán)整合后的城管上。雖然，綜合執(zhí)法局目前尚不足以在服務(wù)行政領(lǐng)域大范圍開展活動(dòng)，其過多地職責(zé)在于規(guī)制行政以提供社會(huì)發(fā)展之必要秩序，但其在整個(gè)職權(quán)運(yùn)行過程中，也無不體現(xiàn)著服務(wù)行政的理念。

三、“大綜合執(zhí)法”模式推廣的價(jià)值及路徑

以上論述了城管職權(quán)整合中所體現(xiàn)的行政法學(xué)理念，確實(shí)在這些理念之下，我們看到了行政執(zhí)法的效果。的確，行政執(zhí)法的“大綜合”，不是簡單的職能1+1，也不是人員的1+1，而是1+1>2的全新構(gòu)架。 既然從行政職權(quán)的產(chǎn)生，現(xiàn)行規(guī)范的支持及行政法學(xué)理念與整合后的成效進(jìn)行了“大綜合執(zhí)法“模式在行政法治、現(xiàn)實(shí)效果上的論證，那么模式的推廣自然有其施展的空間。以下就簡談推廣的價(jià)值及路徑。 既然是試點(diǎn)，必有望在更廣的范圍內(nèi)推廣。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府的職能問題正面臨著越來越大的考驗(yàn)。當(dāng)然，從行政法的角度去思考，只要能夠有效地限制行政主體之權(quán)利而保障相對人權(quán)利的情況下，都是能夠在當(dāng)代中國社會(huì)開展運(yùn)行的?！按缶C合執(zhí)法”模式之所以能夠取得成績，主要是切實(shí)解決了當(dāng)前城管執(zhí)法問題的現(xiàn)實(shí)狀況，不光解決了城管執(zhí)法自身的問題，還在一定意義上推進(jìn)了我國基層職權(quán)的改革。義烏城管用自己對行政管理體制的創(chuàng)新有效地解決了城管執(zhí)法的困頓，從而為“大綜合執(zhí)法”的試點(diǎn)增添了推廣價(jià)值。 通過本文上述論述，“大綜合執(zhí)法”模式符合現(xiàn)行法律的規(guī)定，也符合現(xiàn)代行政法治所追求的價(jià)值目標(biāo)，因此不妨在一定范圍內(nèi)不斷擴(kuò)張。筆者認(rèn)為，“大綜合執(zhí)法”模式可以在全國部分城市先行展開，如各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的部分區(qū)縣先展開，再于省內(nèi)推廣。當(dāng)然，過程中，可有相應(yīng)的行政立法予以保障。因?yàn)?，職?quán)的整合需要一定的過程，循序漸進(jìn)；否則容易導(dǎo)致職權(quán)混亂，從而在短期內(nèi)形成職權(quán)行使的混沌。 隨著我國依法治國理念的不斷深化，特別是依法行政已越來越被社會(huì)各界所重視，加之城市社會(huì)的不斷進(jìn)步，城市管理的要求也在逐漸地提升，城市管理中的行政法問題更是政府與行政法學(xué)人所需關(guān)注的。行政職權(quán)的融合是城市治理的一種創(chuàng)新之舉，在取得成效的背后，也應(yīng)思考是否尚存不足，尤其是涉及到權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容，陷于本文的研究旨趣及篇幅在此只能稍帶提及。