論文摘要 如何從源頭上規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)隊(duì)伍管理和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制，已成為各級檢察機(jī)關(guān)積極探索的一項(xiàng)重要工作。本文以檢察干警執(zhí)法檔案建設(shè)的實(shí)踐為基礎(chǔ)，就如何建立好檢察干警執(zhí)法檔案的相關(guān)問題進(jìn)行思考。

論文關(guān)鍵詞 執(zhí)法檔案 功能設(shè)定 執(zhí)法監(jiān)督

近年來，隨著人民群眾法治意識、維權(quán)意識的日益增強(qiáng)，對檢察干警的執(zhí)法要求也越來越高。如何從源頭上規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)隊(duì)伍管理和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制，已成為各級檢察機(jī)關(guān)積極探索的一項(xiàng)重要工作。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以高檢院“規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)執(zhí)法公正”專項(xiàng)活動為主線，大力加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)，努力提高執(zhí)法能力和執(zhí)法質(zhì)量，以加強(qiáng)對辦案全過程的監(jiān)督和控制為目標(biāo)，以健全執(zhí)法規(guī)范為基礎(chǔ)，積極探索推進(jìn)干警執(zhí)法檔案建設(shè)，努力從源頭上規(guī)范執(zhí)法行為、構(gòu)建執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制，確保司法的公正性、嚴(yán)肅性與廉潔性。本文主要以我院干警執(zhí)法檔案建設(shè)幾年來的實(shí)踐為基礎(chǔ)，就如何建立好檢察干警執(zhí)法檔案的相關(guān)問題進(jìn)行思考。

一、檢察人員執(zhí)法檔案的概念

檢察干警執(zhí)法檔案是檢察干警執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、上級決定、命令等情況的客觀記載，是對檢察干警所辦案件的質(zhì)量、效率、社會反映等主要指標(biāo)以及在司法活動過程中有無違反辦案紀(jì)律等主要情況進(jìn)行審查考評后的結(jié)果記載。它全面、客觀、準(zhǔn)確、真實(shí)地反映了檢察干警的執(zhí)法行為，并對執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)、整個流程以及執(zhí)法行為的優(yōu)劣進(jìn)行考核評估、動態(tài)管理，形成了系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)范、完善的執(zhí)法監(jiān)督體系。首先，主體方面，對象應(yīng)是具備執(zhí)法主體資格的干警，即具有執(zhí)法職責(zé)崗位工作的干警的具體執(zhí)法行為，主要涉及檢察機(jī)關(guān)反貪、偵查監(jiān)督、公訴、瀆檢、民行、監(jiān)所、控申等業(yè)務(wù)部門檢察干警的執(zhí)法過程、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法效率、執(zhí)法效果等方面。其次，執(zhí)法檔案的構(gòu)架是全程、全方位的寫實(shí)記載，體現(xiàn)執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)、整個流程。再次，執(zhí)法檔案的建立有專門的案件質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤管理和考核評估，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檔案的功能和意義。

二、檢察干警執(zhí)法檔案的功能設(shè)定

（一）規(guī)范功能 檢察機(jī)關(guān)在建立執(zhí)法檔案工作中，進(jìn)一步明確了執(zhí)法部門和干警的個人職責(zé)，從受理案件、登記、分流、辦理等環(huán)節(jié)入手，細(xì)化辦案操作規(guī)程，制定反貪、偵查監(jiān)督、公訴、瀆檢、民行、監(jiān)所、控申工作流程管理制度，建立案件質(zhì)量監(jiān)督管理辦法、案件質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確各訴訟環(huán)節(jié)在時(shí)限、質(zhì)量等方面的標(biāo)準(zhǔn)要求，對辦理的每一起案件及辦案人員、辦案過程都有詳細(xì)記載，使每個執(zhí)法環(huán)節(jié)和程序有章可循。 （二）引導(dǎo)和反饋功能 如果說規(guī)范功能是一種靜態(tài)意義上的功能，那么引導(dǎo)和反饋功能是執(zhí)法檔案的一種動態(tài)功能。建立好檢察執(zhí)法檔案，是對檢察干警辦案態(tài)度、辦案效果、辦案質(zhì)量進(jìn)行全面考核的真實(shí)記錄，檢察機(jī)關(guān)通過對執(zhí)法檔案中反映的問題及時(shí)加以糾正、區(qū)分責(zé)任，對執(zhí)法辦案中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法加以總結(jié)和推廣，使執(zhí)法檔案成為引導(dǎo)推動干警規(guī)范執(zhí)法的“動力源”，促使執(zhí)法者在執(zhí)法過程中，嚴(yán)格依法執(zhí)法、公正執(zhí)法。反饋功能事實(shí)上是引導(dǎo)功能的一個組成部分，正是通過反饋的手段達(dá)到執(zhí)法隊(duì)伍管理者和被管理者之間的信息溝通，從而實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)與評價(jià)的目的。 （三）評價(jià)和激勵功能 建立執(zhí)法檔案，就是要對執(zhí)法主體的整個辦案過程進(jìn)行客觀綜合的評價(jià)，其在辦案之初主要體現(xiàn)其靜態(tài)的預(yù)設(shè)性規(guī)范功能，在執(zhí)法過程中體現(xiàn)其引導(dǎo)和反饋功能，而在案件辦理結(jié)束后則重點(diǎn)體現(xiàn)為評價(jià)和激勵功能（激勵功能其實(shí)是評價(jià)功能的正面反映）。執(zhí)法檔案的記載信息，集中體現(xiàn)執(zhí)法部門和執(zhí)法干警的辦案數(shù)量、工作業(yè)績，并作為執(zhí)法部門的評先、執(zhí)法干警晉職晉級、提拔使用的重要依據(jù)，進(jìn)而充分調(diào)動執(zhí)法干警的工作責(zé)任心、積極性和主動性，不斷加大辦案力度，提高執(zhí)法水平。

三、建立檢察干警執(zhí)法檔案的必要性和實(shí)踐意義

全面推進(jìn)干警執(zhí)法檔案建設(shè)，發(fā)揮檔案的規(guī)范、引導(dǎo)、反饋、評價(jià)和激勵作用，對于規(guī)范干警執(zhí)法行為，加強(qiáng)案件流程管理，提高執(zhí)法水平和案件質(zhì)量，督促檢察機(jī)關(guān)和檢察干警在執(zhí)法辦案中更好地彰顯公平正義的價(jià)值追求具有十分重要的意義。 1.建立執(zhí)法檔案是檢察干警執(zhí)法監(jiān)督管理工作步入規(guī)范化、科學(xué)化的重要標(biāo)志，對提高司法效率和司法公正，具有重要的意義。執(zhí)法檔案對每一名執(zhí)法者所辦案件的質(zhì)量、效率等主要指標(biāo)進(jìn)行審查考評后的結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)記載，使得執(zhí)法者的執(zhí)法過程在執(zhí)法檔案中一目了然，有助于對執(zhí)法干警進(jìn)行有效監(jiān)督，完善了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，預(yù)防和懲治自身腐敗的制約機(jī)制。 2.建立執(zhí)法檔案，是提高案件質(zhì)量的需要。執(zhí)法檔案的建立，改變了以往以案件的最終處理結(jié)果來確定辦案質(zhì)量高低的單一性標(biāo)準(zhǔn)，使得辦案質(zhì)量在實(shí)體和程序上有了雙重保障，是一種規(guī)范、科學(xué)、合理的辦案考核評價(jià)機(jī)制。 3.建立執(zhí)法檔案是加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。建立執(zhí)法檔案，全面地記錄執(zhí)法部門和執(zhí)法干警嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦案等方面的情況，有利于促進(jìn)執(zhí)法干警自覺接受監(jiān)督，從思想上警醒自己嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法，從而推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義。

四、當(dāng)前檢察人員執(zhí)法檔案建立過程中存在的問題

我院自2010年作出關(guān)于建立執(zhí)法檔案的部署后，經(jīng)過實(shí)踐，檢察執(zhí)法檔案“權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督有效”的特點(diǎn)得到了充分論證，同時(shí)也反映出了檢察執(zhí)法檔案管理機(jī)制本身還存在的問題。 1.標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，管理部門分散。如何建立檢察干警執(zhí)法檔案，怎樣建檔、管理、有效利用等沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)收集和管理執(zhí)法檔案的機(jī)構(gòu)也是五花八門，有的是紀(jì)檢監(jiān)察部門、研究室、政治部在收集各類檔案，分別管理；有的是紀(jì)檢監(jiān)察部門、研究室收集，還有的是紀(jì)檢監(jiān)察部門在收集管理。 2.建檔工作量大，評查也易流于形式。檢察執(zhí)法檔案管理的要求是一人一檔、一案一檔、一檔一評，但事實(shí)上，從現(xiàn)有的技術(shù)層面上對全部執(zhí)法人員的建檔已是一項(xiàng)牽扯大量人力的浩大工程。由于案多人少，評查制度很難得到全面落實(shí)，客觀上會造成評查工作不細(xì)致、不嚴(yán)格。 3.反饋滯后，監(jiān)督的實(shí)時(shí)性受到限制。建立執(zhí)法檔案的一個顯著功能是實(shí)時(shí)監(jiān)督。但是實(shí)際辦案中，由于內(nèi)外因素的制約，案情的監(jiān)督反饋機(jī)制滯后，案件前、中期監(jiān)督成效往往在事后才能得到反饋，不能即時(shí)反饋到相關(guān)職能部門，致使案件辦理過程中出現(xiàn)的瑕疵問題不能得到及時(shí)有效糾正。 4.機(jī)制欠缺，執(zhí)法檔案管理與績效考核等機(jī)制尚待磨合。執(zhí)法檔案的一個基本特點(diǎn)在于為執(zhí)法績效綜合考評體系提供詳實(shí)依據(jù)，但在具體考核中對執(zhí)法檔案的可參考程度沒有明確的取舍范圍，沒有統(tǒng)一的考核達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，使得執(zhí)法檔案在干警執(zhí)法績效考核中的作用大打折扣，造成了執(zhí)法檔案與單位及干警個人的評先創(chuàng)優(yōu)、提拔任用工作聯(lián)系不緊密、可操作性不強(qiáng)。 5.收集和評估不及時(shí)。檔案建設(shè)中的動態(tài)性、同步性的執(zhí)法情況，除了干警個人或者當(dāng)事人之外，獲取的渠道不多，同時(shí)對執(zhí)法活動情況沒有進(jìn)行及時(shí)評估，只是停留在執(zhí)法活動有關(guān)情況的收集記錄階段，很難達(dá)到一人一評、一事一評，使執(zhí)法檔案的各項(xiàng)功能作用沒有得到有效發(fā)揮，制約了執(zhí)法檔案的可利用率。

（一）規(guī)范制度建設(shè)，明確執(zhí)法檔案的機(jī)制架構(gòu) 檢察執(zhí)法控制體系，應(yīng)當(dāng)是任何人進(jìn)入執(zhí)法進(jìn)程之中，就不再以個人的意志來決定自己的行為，而是在規(guī)范的框架下行使檢察權(quán)，這也是執(zhí)法檔案規(guī)范功能的體現(xiàn)。在建檔之前，首先要明確執(zhí)法依據(jù)，即制定案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容涵蓋執(zhí)行實(shí)體法的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行程序法的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、辦案效率標(biāo)準(zhǔn)、法律文書制作標(biāo)準(zhǔn)、辦案效果標(biāo)準(zhǔn)。其次要明確執(zhí)法流程，即制定辦案工作規(guī)則，每個執(zhí)法環(huán)節(jié)的操作規(guī)則。再次要明確執(zhí)法職責(zé)，即制定各執(zhí)法崗位職責(zé)規(guī)范、履職紀(jì)律。最后要明確執(zhí)法效果，即制定案件質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，在對照上述標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對執(zhí)法人員所辦案件進(jìn)行質(zhì)量評估，對辦案活動進(jìn)行考核引導(dǎo)，以進(jìn)一步激勵執(zhí)法人員的工作積極性，從而促進(jìn)檢察人員公正、嚴(yán)明、廉潔、高效地履行職責(zé)。 （二）統(tǒng)一建檔標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法檔案的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn) 從建檔須知、檔案目錄、基本資料、處理結(jié)果、適用法律、當(dāng)事人意見反饋等基本環(huán)節(jié)入手，統(tǒng)一建立干警執(zhí)法檔案的基本標(biāo)準(zhǔn)、原則、方法及要求，促使執(zhí)法檔案逐步轉(zhuǎn)向規(guī)范化、有序化軌道。具體可分為兩個部分：一是建立以人——執(zhí)法主體為中心的檔案，主要記錄干警基本情況、執(zhí)法資格認(rèn)定情況、執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)情況、述職述廉情況、執(zhí)法情況總結(jié)及考核情況、獎懲情況等。二是建立以案件——執(zhí)法客體為中心的檔案，主要紀(jì)錄執(zhí)法主體對案件事實(shí)、犯罪性質(zhì)的認(rèn)定情況，執(zhí)法行為的合法性、及時(shí)性、規(guī)范性情況，執(zhí)法過程中處理影響社會穩(wěn)定的重大問題，涉法涉訴信訪工作，督導(dǎo)、督辦案件的辦理，專項(xiàng)治理工作，預(yù)防犯罪情況，案件質(zhì)量考評情況等。 （三）加強(qiáng)組織管理，完善執(zhí)法檔案的績效考核體系 從管理學(xué)的角度來說，一切管理活動都是以提高效益為目的的，執(zhí)法檔案的組織管理也不例外。管理好干警執(zhí)法檔案，最大限度發(fā)揮其規(guī)范、引導(dǎo)、反饋、激勵效能，是建立好執(zhí)法檔案的保障。 一是實(shí)現(xiàn)與績效考核的對接。要將執(zhí)法檔案作為考核干警執(zhí)法能力、執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)的重要組成部分，以執(zhí)法檔案反映所辦案件的質(zhì)量等列為重點(diǎn)考核內(nèi)容，進(jìn)一步完善檢察干警執(zhí)法績效考核體系。我們主張現(xiàn)階段宜由案件督查和質(zhì)量控制部門——研究室作為主要職能部門，政治部、監(jiān)察室配合共同管理好干警執(zhí)法檔案，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檔案與人事檔案、廉政檔案的對接，完善執(zhí)法干警績效考核體系。 二是實(shí)現(xiàn)與執(zhí)法過錯責(zé)任追究或評先創(chuàng)優(yōu)的對接。要將執(zhí)法檔案作為檢察干警責(zé)任查究或評先創(chuàng)優(yōu)的主要依據(jù)，對錯案責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)根據(jù)《檢察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》追究辦案人的責(zé)任；對執(zhí)法人員在執(zhí)法中違規(guī)違紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)紀(jì)檢監(jiān)察有關(guān)規(guī)定處理；對案件質(zhì)量不高的，應(yīng)當(dāng)采取通報(bào)、撤銷主訴、主辦資格等措施予以處理。執(zhí)法檔案的評查結(jié)果還要作為執(zhí)法人員評優(yōu)、立功、晉職、晉級、晉銜的重要依據(jù)，堅(jiān)持用執(zhí)法檔案說話、以檔案記載服人，充分調(diào)動干警的工作積極性和主動性，切實(shí)增強(qiáng)干警的執(zhí)法責(zé)任意識。 三是實(shí)現(xiàn)與提拔任用的對接。要把執(zhí)法檔案作為提拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考，通過對執(zhí)法檔案的深入分析，對提拔對象的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法水平等各個方面做出全面客觀公正的評價(jià)，選拔出組織信任、干警信賴、群眾支持的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，不斷加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)。 （四）推進(jìn)信息化進(jìn)程，提高執(zhí)法檔案的可利用率 實(shí)踐中干警執(zhí)法檔案的信息化錄入率偏低，在很大程度上制約了執(zhí)法檔案的可利用率，使執(zhí)法檔案不能達(dá)到完全共享的目的。為此我們可以依托現(xiàn)有檢察業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，建立起便捷、規(guī)范、實(shí)用的電子執(zhí)法檔案，即在檢察業(yè)務(wù)管理軟件中設(shè)置執(zhí)法檔案生成程序，實(shí)現(xiàn)建檔、監(jiān)督、考核一體化運(yùn)作模式。干警在業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)錄入信息，同時(shí)成為執(zhí)法檔案的錄入信息，真正做到執(zhí)法過程中檔案隨之建立，執(zhí)法完畢后檔案隨之生成。同時(shí)還可以將執(zhí)法流程、職責(zé)規(guī)范、法律解釋等制度固化到電子信息系統(tǒng)之中，設(shè)置預(yù)警功能，防止人為“疏漏”；可以對審訊進(jìn)行全程電子監(jiān)控，并作為證據(jù)采集的輔助依據(jù)加以利用，防止刑訊逼供；可以對案件的討論定性健全備案制度。