【摘要】 對我國當前關(guān)于土壤污染防治的立法進行縱剖橫切，可以發(fā)現(xiàn)：從歷史的縱向上看，我國對土壤污染防治立法越來越重視，越來越趨于專門化；從橫向的規(guī)范層面來看，各種規(guī)定比較零散，而且抽象不易操作，許多重要的制度也沒有規(guī)定。總的來說，我國現(xiàn)行土壤污染防治立法采分散立法的模式，缺乏系統(tǒng)性、專門針對性和可操作性，既不能適應(yīng)日益嚴峻的土壤污染形勢，也不符合專門、綜合控制和治理土壤污染的客觀要求。因此，土壤污染防治專門立法已是勢所必然、迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】土壤污染；立法效果；分散立法；專門立法

【正文】

提起我國現(xiàn)行的土壤污染防治立法，一般觀念認為是空白，或認為很少、不值得認真對待。其實，我國關(guān)于土壤污染防治的立法數(shù)量龐大，只是這些立法非常分散且沒有規(guī)律，因而難以引起人們的特別關(guān)注。然而，對現(xiàn)行立法進行系統(tǒng)的梳理和分析，指出其成效與缺陷，是未來專門的土壤污染防治立法的前提，因為如果未來立法不顧現(xiàn)行規(guī)范而徑直進行，會引起各法律在功能上的不協(xié)調(diào)，甚至體系上的矛盾。因此，本文將對我國已有的土壤污染防治立法進行系統(tǒng)的梳理、分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上為專門的土壤污染防治立法提供幾點啟示和建議。

一、我國土壤污染防治立法的歷史概況

（一）1979—1986年，立法原則性保護土壤、防止土壤污染的階段

我國最早明確在立法中提到保護土壤、防止土壤污染的法律是1979年的《環(huán)境保護法（試行）》第10條和第21條。其第10條規(guī)定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蝕、板結(jié)、鹽堿化、沙漠化和水土流失。”第21條規(guī)定：“積極發(fā)展高效、低毒、低殘留農(nóng)藥。推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”此后1982年《憲法》第10條原則性規(guī)定了“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》第3條也作了類似規(guī)定。這些都是早期的法律規(guī)定，主要是原則性的宣言，沒有具體的制度和規(guī)范，這可能與當時整個環(huán)境狀況比較好、污染不嚴重的客觀形勢有關(guān)。

（二）1987—2004年，關(guān)于土壤污染防治的大量分散性立法階段

《水污染防治法》（1984年頒布，1995、2000年兩次修訂）、《大氣污染防治法》（1987年頒布，1996年修訂）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年頒布，2004年修訂）、《放射性污染防治法》（2003年頒布）等專門污染防治法的制定及修訂提供了土壤污染源控制的專門法律；《危險化學品安全管理條例》（1987年頒布，2002年修訂）、《農(nóng)藥管理條例》（1997年頒布，2001年修訂）、《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法（暫行）》（1991年頒布）、《城市生活垃圾管理辦法》（1993年頒布，2007年修訂）、《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》（2002年頒布）、《廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法》（2005年頒布）等行政法規(guī)、規(guī)章為進一步控制土壤污染源提供了依據(jù)。恰如落葉歸根，不管是空氣污染、水污染、垃圾或廢棄物以及農(nóng)業(yè)耕種所常常大面積使用的肥料及農(nóng)藥，都會沉降到地面，從而導致土壤污染。也就是說，其他污染都有可能是土壤污染的來源。因此，上述法律、法規(guī)、規(guī)章雖然不是專門針對土壤污染的立法，但不失為與土壤污染防治有關(guān)的規(guī)范。

（三）2005年至今，國家政策高度重視土壤污染防治立法，出現(xiàn)政策重視的高峰期

環(huán)保總局2005年11月發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。國務(wù)院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)<2005>39號）在農(nóng)村環(huán)境保護、健全環(huán)境法律和發(fā)展科學技術(shù)等三個部分都明確提出土壤污染防治問題。2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第6章第2節(jié)提出要“加強農(nóng)村環(huán)境保護，開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這些國家政策基本上確立了土壤污染防治專門立法的基調(diào)，為土壤污染防治立法營造了良好的政策氛圍。

環(huán)保總局與國土資源部2004年12月發(fā)布《全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項工作》。2005年初，中央財政專門設(shè)立了全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項資金，2005年先期安排啟動資金2000萬元。2006年更是加大投入力度，安排專項資金1．3億元。隨著全國土壤污染狀況調(diào)查的深入開展，有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查報告將陸續(xù)公布，我國土壤污染的實際狀況會逐漸明朗，這將為土壤污染防治立法奠定基石。

此外，值得特別指出的是，2007年5月25日，沈陽市環(huán)境保護局和沈陽市規(guī)劃和國土資源局聯(lián)合發(fā)布了《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法（試行）》，共6章32條，包括污染場地的監(jiān)督管理、污染場地的評估與認定、污染場地的治理及修復(fù)以及法律責任等具體制度。這是我國第一部專門關(guān)于污染場地治理及修復(fù)的立法，為中央專門法律的制定提供了一個可資參考的標本。而且該辦法從6月1日開始實施，而《土壤污染防治法》的出臺也不是一朝一夕之事，因而該辦法會在《土壤污染防治法》正式頒布前有一段的執(zhí)行期。通過這一段執(zhí)行期，我們可以檢驗其效果，從而為中央立法提供啟示。如果聯(lián)想到此前環(huán)保總局發(fā)布的《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》（2004年6月1日）對企業(yè)搬遷過程中的土壤污染防治的專門規(guī)定以及《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》（2006年3月29日）確立的土壤環(huán)境風險評估和被污染土壤的修復(fù)制度，我們可以發(fā)現(xiàn)部門政策和地方規(guī)章越來越重視土壤污染防治問題，出現(xiàn)土壤污染防治專門化的趨勢。

二、我國現(xiàn)行土壤污染防治立法所涉及的具體制度

在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中關(guān)于土壤污染防治的內(nèi)容非常多，且由于分散而龐雜，在此不能一一列舉其內(nèi)容，故就所涉及的幾項主要制度進行描述。[1]

（一）土壤污染監(jiān)測、評估和報告制度。土壤污染監(jiān)測、報告和評估是了解土壤質(zhì)量和土壤污染狀況的依據(jù)，也是進行土壤污染整治的前提。現(xiàn)有的法律法規(guī)涉及土壤污染監(jiān)測、報告和評估的還比較多，但是很零散，沒有系統(tǒng)性。涉及土壤監(jiān)測的有：《工業(yè)污染源監(jiān)測管理辦法（暫行）》（1991年2月22日）規(guī)定了對可能污染土壤的工業(yè)污染源進行監(jiān)測的管理辦法；《水污染防治法實施細則》（2000年3月20日）第24條規(guī)定：“利用工業(yè)廢水和城市污水進行灌溉的，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當組織對用于灌溉的水質(zhì)及灌溉后的土壤、農(nóng)產(chǎn)品進行定期監(jiān)測，并采取相應(yīng)措施，防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”；《醫(yī)療廢物化學消毒集中處理工程技術(shù)規(guī)范（試行）》（2006年2月8日）第12．9．7條和《醫(yī)療廢物微波消毒集中處理工程技術(shù)規(guī)范（試行）》（2006年2月8日）第12．9．7條分別要求定期對化學消毒處理廠和微波消毒處理廠周圍的土壤環(huán)境進行監(jiān)測；《城市生活垃圾管理辦法》（2007年4月28日）第28條第8項規(guī)定：按照要求定期進行水、氣、土壤等環(huán)境影響監(jiān)測，對生活垃圾處理設(shè)施的性能和環(huán)保指標進行檢測、評價，向所在地建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門報告檢測、評價結(jié)果。

涉及土壤評估和報告的有：《土地管理法》（2004年修訂）第28條要求進行土地等級評定，而1998年的《土地管理法實施條例》第15條具體規(guī)定了實施土地等級評定的制度；《大氣污染防治法》（2000年4月29日）第18條規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)氣象、地形、土壤等自然條件，可以對已經(jīng)產(chǎn)生、可能產(chǎn)生酸雨的地區(qū)或者其他二氧化硫污染嚴重的地區(qū)，經(jīng)國務(wù)院批準后，劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)”；《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》（2002年6月28日）第7條第4項規(guī)定“由于長殘效農(nóng)藥在土壤積累造成農(nóng)作物藥害的，需提供有關(guān)技術(shù)部門出具的研究報告”；《廢棄危險化學品污染環(huán)境防治辦法》（2005年8月30日）第10和14條規(guī)定對危險化學品生產(chǎn)廠區(qū)的土壤和地下水進行檢測，編制環(huán)境風險評估報告。環(huán)保總局、國土資源部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《礦山生態(tài)環(huán)境保護與污染防治技術(shù)政策》（2005年9月7日）第2部分第3節(jié)第3條要求建立礦區(qū)土壤基礎(chǔ)狀況數(shù)據(jù)庫；《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006年4月29日）第15條規(guī)定土壤中有毒有害物質(zhì)狀況不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的，為禁止生產(chǎn)的區(qū)域。

（二）土壤污染監(jiān)督和管理權(quán)限制度。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，土地管理部門、建設(shè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保局、質(zhì)量監(jiān)督部門和水行政主管部門等對土壤污染都有監(jiān)督管理權(quán)，如《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律對相關(guān)部門均有授權(quán)。然而，關(guān)于具體監(jiān)督管理權(quán)限的劃分卻很少有規(guī)定，倒是有些地方規(guī)章和辦法在這方面有較為具體的規(guī)定：《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》第2章具體規(guī)定了各職能部門在污染場地的治理及修復(fù)方面的權(quán)限；《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》第16條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當制定土壤污染防治規(guī)劃，組織土壤污染狀況調(diào)查，對污染嚴重且難以修復(fù)的耕地依法進行功能調(diào)整”；山西省太原市政府發(fā)布的《“1．21”苯泄漏污染事故應(yīng)急處置方案》規(guī)定了污染土壤處置過程中的農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局和市容環(huán)衛(wèi)局的分工合作辦法。[2]特別是《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法》第12條規(guī)定環(huán)保、規(guī)劃、國土資源、礦產(chǎn)、建設(shè)等相關(guān)部門應(yīng)當建立污染場地評估與治理聯(lián)合監(jiān)管制度。聯(lián)合監(jiān)管制度或許是未來土壤污染監(jiān)督管理制度的發(fā)展方向。這也是由土壤污染源的多樣性和土壤立法條塊分割所決定的。

（三）土壤污染的整治和修復(fù)制度。土壤污染的防治是一個動態(tài)的過程，關(guān)于這一動態(tài)過程的具體措施并沒有專門的法律法規(guī)加以規(guī)定，但是有許多法律法規(guī)涉及之。涉及土壤污染整治的有：《危險化學品安全管理條例》（2002年1月26日）第52條第3款規(guī)定針對事故對土壤造成的現(xiàn)實危害和可能產(chǎn)生的危害，迅速采取封閉、隔離、洗消