從突發事件報道看政府信息公開

孫旭培牛靜

摘要：本文從回顧一些突發事件報道的失誤入手，對我國現行的有關信息公開的政策性規定進行分析。文章指出政府信息公開制度是人民行使主權的先決條件，主要表現在信息公開是主權在民的體現，有助于公眾參與社會事務，是最好的社會“防腐劑”。文章最后在分析《政府信息公開條例（起草稿）》某些條文的基礎上，指出我國政府信息公開的立法將開創新局面。

關鍵詞：突發事件信息公開公眾參與反腐敗

Abstract: In retrospection of the inexpedient reports on some emergencies， this article has an analysis on the current domestic political regulations related to information publication. It points out that the governmental information publication system is the prerequisite for the people to excise their civil rights for the sake that， information publication embodies a power in people’s hand; it is helpful for the public to participate in social affairs and， it is the best social “antiseptic”. Finally， the article analyzes the Draft Regulations on Governmental Information Publication， pointing out that our legislation on governmental information publication is promising a new prospect.

Key Words: emergencies，information publication，public involvement，anti-corruption

突發事件是指那些突然發生、帶有異常性質，人們缺乏思想準備，也無法預先掌握的能引起人們關注和興趣的事物或現象，并對人類的生存和環境造成或可能造成嚴重損害或影響。突發事件主要包括災害性突發事件和社會性突發事件兩類。因為突發事件具有突發性、不確定性和危害性或危機性的特點，公眾的信息需求顯得比平時更為急迫，政府和媒體及時、準確、全面地公開信息顯得十分重要。

一、由突發事件報道中的失誤說起

現代社會媒體形態的多元化，特別是網絡媒體的發展和境外媒體各種方式的信息傳遞，使信息的絕對封鎖成為不可能。在突發事件面前，受眾獲得信息主動性的增強，要求政府和媒體要及時公開地報道突發事件。但在以往的實踐中，存在不少失誤，下面分別就災害性突發事件和社會性突發事件的報道進行探討。

（一）災害性突發事件的報道

災害性突發事件是指來自自然界的人類不可抗拒的力量，即由非人為因素而導致的重大事故或自然災害，如地震、臺風、水災、沙塵暴、火山爆發等。據統計，僅2002年全球共發生700起大的自然災害事件，比上世紀90年代的平均數字650起呈增長趨勢。在我國，自然災害因其頻發性而成為“險中之險”，造成的家毀、人亡、財損的狀況很嚴重，更為嚴重的是在災害發生、發展過程中，由于政府和媒體沒有及時地向公眾公開信息，常使在較小范圍就可以控制的災害發展成為引起后果慘重的災難。

2004年9月2日至5日四川省降臨區域性暴雨。事后，一位工作人員馮寶生說：“如果事先得到預警，我們的2名保安不會犧牲，機場的重要設備也完全能得以轉移。”當記者問到“為何不將預報結果及時通知沿河市民”時，達州市水文局局長吳敏無奈地表示，國家法律規定，水文局無權獨立向社會公布預測結果，這個結果只能提供給達州市防汛指揮部。截至9日16時30分，全省在暴雨洪災中的死亡人數已增加到106人，另有25人失蹤。災害共造成直接經濟損失約35.12億元人民幣。[1]

（二）社會性突發事件的報道

社會性突發事件由是各種社會矛盾或人為因素導致的重大事件，如恐怖活動、戰爭、海難、空難、礦難、交通事故、橋塌、樓倒等重大刑事案件或重大責任事故等。近幾年來，社會性突發事件的報道取得了很大的進步，但報道的及時與公開，都是著眼于政治影響這個出發點，并不是從受眾需求、信息傳播的角度做出的。同時，由于社會性突發事件是牽涉到某些利害部門的人為災難，媒體在報道社會性突發事件時感到如履薄冰、顧慮重重。有時，地方政府的阻撓成為媒體沉默的一個重要原因。

1994年3月31日晚，浙江淳安縣境內千島湖湖面發生慘案，3名歹徒登上正在航行中的“海瑞”號豪華游艇，致使船上24名臺胞和8名船員、導游全部遇難。慘案發生后，由于當地有關部門封鎖消息、海外媒體炮制了大量“推測性”的新聞，一次偶發性的突發性事件被描述為“有軍警參與”的政治事件，海峽兩岸關系陡然緊張。[2] 在港臺和國外新聞界對這一案件已造成聲勢后，地方新聞單位才報道，長篇通訊《兩岸同悲憤，嚴法慰亡靈——千島湖事件始末記》的播出已經是6月20日，離事發近3個月。

2002年4月2日至6日，九江市5天內4名食客于街邊餐館就餐致死，由于消息得不到確認，事件變得真假莫辨。而九江市公安局一位負責人解釋說，他們之所以沒有向公眾公布此事，是因為公安部有相關規定：一般情況下，沒有偵破的案件不能向外界披露。當時他們也沒有向公安部報告此事，因此沒有得到特別批準。無論是出于對案件偵破，還是對社會穩定考慮，公安部門不能過早透露跟案件有關的一切情況。市民的恐慌在4月8日前后達到高潮并逐漸向周邊縣市擴散。九江縣、湖口縣等地相繼傳來“有人中毒身亡”的消息。有關部門給新聞單位打了招呼，“不要對此事進行報道”。九江警方直到4月11日才第一次發表電視講話，才對投毒事件進行澄清。

由上可以看出，突發事件的災難性及負面影響使其成為報道的禁區。隨著新聞改革的深入，觀念開始更新，禁區逐步開始打破，但法規上的限制和陳舊觀念仍在，突發事件的報道一直處于舉步維艱之中。

二、現行法規與信息公開

（一）法規條例規定有嚴格限制的“信息公開”

目前，我國還沒有專門的新聞法，通常對新聞傳媒及新聞工作者自由報道權利的保護主要是相關的法規來實現，而這些相關的法規條例并沒有給傳媒太大的報道空間。1989年1月，國務院、中宣部發出《關于改進突發事件報道工作的通知》，規定包括疫情在內的重大突發事件，要請示國務院領導，一般由中央新聞單位報道，必要時由新華社統一發布。1994年8月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發出《關于國內突發事件對外報道工作的通知》規定，突發事件的對外報道一律由中央外宣辦公室組織協調，歸口管理，新華社統一發稿。[3] 也就是說，事件發生地的地方媒體，是沒有權利在第一時間報道的，這就不利于災情的控制。如果地方領導瞞報或緩報，中央有關部門不知道或知道了也不夠重視，在每一個環節都可能把事情耽擱下來。

我國有許多法律都是規定信息統一發布，媒體不能擅自報道，對于地震、核電事故等重大突發事件，這種由某些單位統一發布的做法是很有道理的。如《地震預報管理條例》第十四條規定：“新聞媒體刊登或者播發地震預報消息，必須依照本條例的規定，以國務院或者省、自治區、直轄市人民政府發布的地震預報為準。”《核電廠核事故應急管理條例》第二十八條規定：“有關核事故的新聞由國務院授權的單位統一發布。”這類突發信息的統一發布使公眾了解事件的同時，有助于政府進行合理的危機處理，從而避免了大規模的恐慌，將損失減少至最低。

然而，部分法規條例一方面規定必須及時準確地公開信息，一方面卻又顧及到事件的可能影響，對信息公開的范圍、地點等作了很諸多要求。《國務院關于加強抗災救災管理工作的通知》（1997年1月18日頒布實施）對災害報道做出規定：“重大災情的報道由新華社統一發稿，局部災害一般只在當地報道。報道因災難造成的直接經濟損失和人員傷亡情況，應以主管部門核實的統計數字為準。”《通知》在強調報道必須統一發布的同時，規定了“局部災害一般只在當地報道”，如果當地政府對報道進行限制的話，那么“在當地報道”就會成為一種空話，公眾便無從得知災害信息。

在非典危機蔓延之時，政府和媒體主要依據《傳染病防治法》進行信息處理。第二十三條規定：“國務院衛生行政部門應當及時地如實通報和公布疫情，并可以授權省、自治區、直轄市政府衛生行政部門及時地如實地通報和公布本行政區域的疫情。”[4] 這條規定強調了傳染病報道要“及時地如實通報”，但也只有中央和省兩級政府的衛生部門有公布疫情的權利。在此之后，衛生部發布的關于授權公布傳染病疫情的通知，更是明確規定：“任何單位和個人未經批準，不準對外通報、公布和引用發表未經衛生部門的傳染病疫情。”這意味著，媒體不得報道未經政府衛生部門發布的或未經批準的疫情新聞，即便新聞工作者已經明確地意識到傳染病的蔓延情況。在這種規定面前，南京小湯山市民吃早點中毒，就很難做到如國外所做的那樣，發現有人倒下，就立即通過電視通知居民吃某類早點的，必須立即停止。因為這時每早一分鐘通知就可能少死多少人。

（二）《保密法》規定的范圍廣泛

中國并無信息自由法，但有保密法（全稱《中華人民共和國保守國家秘密法》）。保密法給予媒體的活動空間并不大，有時還可能使媒體無所適從。保密法（1988年制訂）第八條規定，“國家秘密包括符合本法第二條規定的下列秘密事項：(一)國家事務的重大決策中的秘密事項；(二)國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；(三)外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；(四)國民經濟和社會發展中的秘密事項；(五)科學技術中的秘密事項；(六)維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；(七)其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。不符合本法第二條規定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規定的，屬于國家秘密。”

由以上規定可以看出，我國保密法有兩個特點：（1）保密范圍廣泛，不只是國防、外交，幾乎社會生活的所有領域都有國家秘密，將大量的事項作為國家秘密保護，妨礙了政府信息資源為社會所利用，也增加了社會成本；（2）定密的標準模糊，在報道過程中媒體經常很難區別哪些信息是秘密，哪些不是秘密。如工作秘密的情況更為復雜，因為它缺少嚴格意義上的法律根據，沒有確定的程序和邊界，凡是與政府機關有關的工作事項，幾乎都可以被界定為工作秘密，結果造成政府機關及其工作人員習慣于閉門作業，不愿向社會公開其信息。中國社科院法學所周漢華教授明確指出，過去我們只有一部《保守國家秘密法》，沒有信息公開法，實踐中造成了國家秘密與工作秘密——兩只大口袋無限膨脹的后果。[5] 從以上規定可以設想，一旦黨政部門將某種災情定為國家秘密，媒體絕無報道的可能。即使像九江長江大堤決口這樣天日昭昭的大事，當地政府也曾不準媒體報道。可見，沒有相關的保障媒體自主報道的法律規定，即便知道了事件的真相，媒體在突發事件面前也不得不保持沉默。

三、政府信息公開是人民行使當家作主權利的先決條件

由于現行的法律法規中并無明確的信息公開規定（除個別領域以外），公眾常常無法獲知與自身利益相關的各種政府工作情況和社會變動情況，特別是被視為“負面信息”的突發事件信息。從尊重公眾知情權的角度來認識信息公開的意義顯得很有必要。

知情權是指社會公眾獲得自身所處環境及其變化的信息，保障社會生活所需的各種信息的權利。我國的憲法中并沒有明確地規定公民的知情權，但我國憲法規定了人民主權、人民參與權和公民對政府的監督權。信息公開制度正是保障公民上述權利的最好手段：信息公開是主權在民的體現，信息公開有利于公眾參與，信息公開是最好的社會“防腐劑”。

（一）信息公開是主權在民的體現

政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。[6] 在政府信息公開的制度下，政府是否應當向公眾提供政府信息，不是由政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的。從原則上來說，在政府信息公開法律制度下，不是政府想公開什么信息就公開什么信息，而是民眾需要什么信息，政府就必須提供什么信息。 [7]

這與我國憲法所含的人民主權原則相吻合。1949年的《中國人民政治協商會議共同綱領》和1954年《憲法》就確定了人民主權原則。依據人民主權原則，政府信息公開是社會主義民主的應有之意，公眾應有獲得政府信息的權利。我國《憲法》第2條對人民主權原則作了具體規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”“行政機關是間接代表人民來行使行政權。”[8] 我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。人民是國家的主人，在國家權力機關工作的人是社會公仆，如果仆人知曉一切，而主人卻這也不給知道，那也不給知道，不能有效利用政府掌握的信息資源，就是顛倒了主人和仆人的關系，就與我國的國家性質相違背。所以政府信息不能對人民過分保密。

（二）信息公開有利于公眾參與

現代型政府是一個有限責任政府，它無法包辦一切社會事務。所謂有限責任政府，并非是說政府遇事可以不盡全力，而是根據憲政原則，公民只是把一部分權利讓度給政府，政府行使的也只是有限的權力。政府和公民的關系，特別在遇到重大突發事件的時候，應該努力創造“一方有難，八方支援”的局面，這就要求政府把事件的真相盡快告知民眾，民眾充分參與解決危機。[9] 現代政府承擔的責任之一是及時向社會提供客觀的信息，不是等到事情處理得非常圓滿之后再告訴人民，才算對人民負責。何況隨著公民社會的成熟和發展，會有更多的應當由社會自我管理的事務從政府的職能中剝離出來，一個有限政府及時公開信息，告知公眾，政府和有關公共機構為維護他們的利益做了哪些工作，還存在哪些問題，需要公眾從哪些方面配合，從而樹立責任政府和和諧社會的良好形象。

進一步說，政府信息公開的意義在于促進公眾參與國家管理。在美國《情報自由法》說明書序言中，任司法部長的克拉克寫道:“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政治的話，人民必須能夠詳細地知道政府的活動。沒有任何東西比秘密更能損害民主。公民沒有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國家事務只是一句空話。”[10] 在日常政治生活中，信息公開可以使公眾了解行政權力的行使狀況，為評價政府行為提供了基本的信息支持，人們通過媒體等了解政府信息，可以發表言論，提出意見和建議，直接影響政府的決策。

（三）信息公開是最好的“防腐劑”

為了保證政府忠實地執行民意，我國憲法還規定了公民對政府的監督權。《憲法》第二十七條第二款規定：“ 一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”《憲法》第四十一條一款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”

人民要行使管理國家事務和社會事務的權利，其前提條件是了解政府的工作情況，不這樣無法作出判斷，實施監督。信息公開使政府處于公眾的監督之下，對防止腐敗有不可估量的作用。實踐證明，在重大突發事件發生后，總有人為了個人利益或地方利益進行信息封鎖，阻止新聞媒體的報道。國務院安全生產委員會副主任張寶明說過，從近年來查處安全生產事故所揭露出的大量情況看，幾乎每起特大事故背后，都與某些腐敗現象有聯系。[11]

信息公開是防止權力腐敗和權力不當行使的重要機制。通過政府信息公開制度，將政府機關的職權、程序、辦事結果、辦事過程、時限、監督方式等信息公開，避免暗箱操作或腐敗現象。通過賦予人民獲得政府信息的權利，以及相應的獲得救濟的權利，可以使對政府機關的監督機制更為豐富，在傳統的上級行政權力對下級行政權力的監督之外，以信息公開形成社會對行政權利的監督。信息公開，腐敗自然失去了滋生的土壤。[12]

四、我國政府信息公開的立法將開創新局面

在2005年的十屆人大二次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出：“為便于人民群眾知情和監督，要建立政務信息公開制度，增強政府工作的透明度。”早在2002年7月，國家信息化領導小組第二次會議上明確將《政府信息公開條例》列為近期制度建設的重點。2003的4月16日，上海、廣州、深圳、杭州相繼對“政府信息公開”進行立法。

目前，從我國政府機關的公開制度及具體做法來看，還存在一些問題:一是公開的內容還不夠廣泛。信息公開的主動權完全掌握在政府的手中。二是公開形式不夠規范，缺乏較為嚴格、完善的法律制度。三是對于應當公開而不公開的行為基本上沒有法律救濟手段。 [13]

據媒體披露，2004年5月31日，被列入國務院立法規劃之中的《政務信息公開條例》起草完成。這一規范政府信息公開行為的法規出臺后，將為尊重和滿足公眾的知情權提供制度化的支持。

《政府信息公開條例》遵循的一條的重要原則是，政府信息以公開為原則，不公開為例外。對此，中國社會科學院法學研究者周漢華教授解釋說，“只要沒有規定不得公開，那么，政府就有義務公開。政府信息公開中，如果發布了不真實的信息、阻礙信息的發布，就會構成瀆職，信息公開條例對此作了規定。如果政府機關的違法行為給申請人或第三人造成損害，構成國家賠償，就應承擔賠償責任。” [14]媒體可以作為申請人要求政府機構公開某些信息，政府機構不能以不正當的理由拒絕向新聞工作者提供有關新聞事件的真實材料，媒體可以對突發事件中故意隱報、謊報的官員進行監督，按照相關規定，追究相應的責任。這樣的規定在突發事件發生時，能夠保證公眾知情權，并有利于各方面力量協同行動，參與應對突發事件。

據中國法學會信息法學研究會介紹，在《條例》總共七章四十六條中，專門辟出了兩章規定政府信息公開的范圍和程序，以及政府信息公開的例外。《政府信息公開條例》大致劃出了一個屬于保密范疇的政府信息。其一是《保密法》規定的應當保密的政府信息。其二是其他法律法規規定的不予公開的秘密，如《商業銀行法》等法律規定應該保密的信息。其三是政府機關內部規定的，與公民無關的日常辦事制度。其四是不應公開的公民個人隱私。其五是企業的商業秘密。其六是刑事案件中不應公開的相關信息。其七是政府部門正在研究，尚未形成決議的信息可不公開。[15] 這意味著，除了保密的信息，其它都是必須向公眾公開的。政府信息公開條例的出臺，將使政府行為暴露于陽光之下，接受公眾和其他機關的監督。

信息公開制度的實施是一個漸進的過程，首先應根據我國的國情進行，同時也應注意汲取國外的經驗。截至目前為止，世界上已經有40多個國家或地區制定了信息公開法，采用了政府信息公開制度。許多國家的立法和執法實踐都能給我們提供有益的啟示。

地方信息公開條例的出臺和《政府信息公開條例》的起草公布，將有利于擴展媒體的報道空間，有利于擴大公眾的知情權，有利于社會保持良性運作。

注釋；

[1] 《洪水突襲四川》，《經濟觀察報》特別報道版，2004年9月13日，

[2] 馮穎平，《及時、準確、有效——談突發事件的漸進報道》，出自中國新聞研究中心，http://www.cddc.net/xuexi/7.htm

[3] 《新聞法規須知》第30-32、33-34頁，學習出版社1994年版

[4] 本文所引法律、法規條文，均見中國法庫網

[5] 《政府必須告訴我們什么中國》，《新聞周刊》，2003年06月05日14:14

[6] 劉恒著，《政府信息公開制度》，中國社會科學出版社，2004年5月第1版，P2

[7] 張明杰著，《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社，2003年10月第1版，P11

[8] 韓大元，《試論行政機關公開公共信息的理論基礎》，載《河南政法管理墻學院學報》，2001年第2期

[9] 陳力丹，《對以往重大信息發布指導觀念的反思》，北京．在“‘重大突發事件下的社會調適與傳媒應對’學術研討會”的發言，2003年7月12日