【摘要】美國地方政府是一個數量龐大、種類繁多、互不隸屬、功能各異的“百衲被”式的多樣化體系。20世紀80年代以來，美國地方政府的改革趨勢主要體現在組織形式上的多樣化導向、政府間關系的合作化導向、公共產品和服務對象上的顧客導向、縱向權力關系上的分權導向、內部管理上的企業化導向。盡管中美兩國在政治制度和文化傳統等方面存在較大差異，但美國地方政府的改革經驗仍然對中國行政體制改革特別是地方政府改革具有一定借鑒意義。

【關鍵詞】美國 地方政府 改革 經驗

國內學術界對美國聯邦政府的歷史沿革、結構功能、發展演變等方面關注較多，而對其地方政府的研究則剛剛起步。本文試圖在簡要闡述美國地方政府的概念及其結構功能的基礎上，分析其最近二十多年來的改革發展方向，從中探尋對中國行政體制改革的借鑒價值。 美國地方政府改革和發展趨勢

按照美國學者文森特·奧斯特洛姆的闡釋，美國地方政府可以定義為：為滿足不同利益群體的共同需求而產生、履行各種不同類型的服務、為數眾多的地方單位。[1](P12)

自二十世紀80年代以來，美國政府尤其是州和地方政府，進行了一場稱之為“重塑政府”(Reinventing Government)的行政體制改革運動。這場為回應時代挑戰而首先在州和地方一級展開的政府體制改革，主要涉及以下五個方面：

一是地方政府組織形式上的多樣化導向。美國地方政府組織形式的改革，其驅動力完全來自于公眾的多樣化、個性化需求，而非改革者或聯邦政府、州政府的有目的的規劃設計。為了滿足公眾的分散的多樣需求，有針對性地解決一些專門性的、地區性的特殊問題，有必要建立次級的、小規模的地方政府機構，使得政府官員能夠更充分地了解不同公民群體的不同偏好，從而更加迅速全面地回應公民的要求。大量的鄰里政府就應運而生。同時，對于一些涉及公眾范圍較廣、規模效益明顯且影響面較大的一些公共問題，則力求突破行政區劃或原有地方政府體制的制約，謀求成立跨縣、跨市或跨市縣的特別目的區政府。這樣的特別區政府在1962年到2002年的40年間數目翻了一番。可見，合并和分立這兩種趨勢并存于美國地方政府的改革和發展過程中，其結果是進一步擴大了地方政府數量，增進了地方政府的多樣性和地方治理的分散化，大小地方政府同時并存的地方治理體系得以形成和鞏固。

二是政府間關系的合作化導向。為了滿足公眾對政府服務的共同要求，也為了應對各類政府共同面臨的挑戰和任務，如區域經濟一體化、環境保護和災害防治、公共安全和反恐怖主義等，美國地方政府逐漸拋棄傳統的地方主義思維和孤立主義態度，轉而采取責任分擔和合作主義的策略[2](P59)。政府間的合作不僅有橫向的，即地方政府間的合作，也包括縱向的，即地方政府與州政府、地方政府與聯邦政府之間的合作；既可能是正式的合作，也可能是非正式的合作。合作的方式和途徑因合作目的不同而多種多樣，如成立共同委員會、簽訂互助的非正式協定（如合作開展消防工作）、聯合購買大型公共設施、設立政府理事會（councils of governments，簡稱COG）和地區規劃理事會（regional planning councils，簡稱RPC）[1](P14)。

三是公共產品和服務對象上的顧客導向。破除行政機構本位主義和對上級機關、立法機關、利益集團負責的傳統思維定勢，確立本地區納稅人是政府及各行政機構顧客的觀念，通過社區調查、客戶問卷、聯系走訪等方式了解公眾需求，在此基礎上，按照調查統計數據對公眾需求進行歸類，并進而對顧客群體進行細化，為公眾提供量身定制式的個性化服務。同時，還仿照企業顧客管理的模式，建立健全公眾對政府服務的快速反饋機制，及時矯正政府自身不當或偏離公眾目標的行為。

四是公共產品和服務供應手段上的民營化導向。在公共事務的管理中適當運用市場機制，即確認政府作為組織、協調和管理者而非單一服務提供者的角色，充分利用本地區的各種資源，與私人公司、金融機構、非贏利組織及基金會等建立伙伴關系，通過多種合作方式，如制定稅收政策、財政補貼、特許經營、合同承包、股權投資、代用券或憑單制度等，為公眾提供有效服務。

五是縱向權力關系上的分權導向。無論是聯邦政府還是州政府都程度不同地采取了分權措施，將相當一部分公共管理和公共服務的事權下放到地方政府，強化地方政府的自主性管理責任，也使其承擔更多的管理與服務成本。特別是盡量把權力下放或分散到直接面對實際問題和直接提供服務的基層機構及主管人員手中，使基層機構、主管人員以及普通公務員能及時決策并較快處理問題。另外，還把有關社區事務的管理授權給社區組織，讓社區居民普遍參與社區管理。

六是政府內部管理上的企業化導向。改變政府及其官員只講投入不講產出、不求有功但求無過和只會浪費不會謀利的行為方式，引入企業經營中的成本效益原則，建立企業型政府。突破束縛行政效率和導致官僚主義的陳規陋習，簡化辦事規則及程序，實行全新的預算制度。

從總體上看，美國的地方政府制度的改革不如其他西方國家。對此，有美國學者認為， 以下幾個因素限制了美國地方政府的改革：(1)根據美國憲法，聯邦政府對地方政府沒有管轄權，地方政府改革的發動者只能是州與地方政府；(2)各州憲法明確規定了地方政府的產生、結構和職能以及民選官員的產生和職權，并授予地方政府專門甚至在許多情況下是排他的管轄權，從而使地方政府受到州憲法的保障；(3)許多州認為，地方事務應由地方政府或居民自己去決定、去管理，而且許多州一級的官員是從地方政府中開始其政治生涯的 ，認為不應也不愿去干預地方政府事務；(4)美國政治傳統向來認為，離居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能夠做到這一點；(5)美國人十分崇尚地方自治，盡管地方政府在法律上是州的創造物，但它擁有相當大的自治權，地方自治得到了廣泛的實現； (6)在美國，反對改革地方政府制度特別是反對城市改革的勢力要大大超過贊成改革的勢力。

通過分析這二十余年來關于地方政府的統計數字，筆者在掌握美國地方政府發展的軌跡的同時，可以初步預測其改革發展的總體趨勢：隨著地方公民對公共產品和服務的個性化需求的增加，美國地方政府多樣化、分權化的“百衲被”模式不僅不會削弱，而且會繼續發展；美國地方政府和州政府以及聯邦政府之間的權力博奕和沖突仍然存在，地方政府的自治地位雖然存在不少變數，但它們之間權力關系的相對平衡將在博弈中繼續保持；傳統類型的政府如縣、鄉鎮將長期穩定下去，而特別目的區政府將隨著社會經濟發展而不斷創新、演進；隨著現代信息交流技術的大力應用，以及地方政府“草根化”程度的加深，美國地方政府的效率效益將會繼續得以提升。

對中國行政體制改革的借鑒意義

盡管中美兩國在政治社會制度、政治意識形態和政治文化傳統等方面迥乎不同，指導美國地方政府的政治哲學與我國也有著根本差異，但是美國地方政府的結構功能及其改革經驗仍然有其典型意義，有些方面對中國行政體制改革具有一定的借鑒意義。

一是努力推動城鄉基層政權改革，有意識地培育公民參與地方治理的政治意識，努力打造地方自我治理的微觀基礎。層層向上負責的集權式行政體制固然有其深刻的歷史必然性，也很難在短時期內有根本改變，但是必須對其負面影響給予足夠的重視。由于基層民主建設的長期滯后，造成了公民對政府的強烈的心理依賴，參與自己所在社區治理的積極性和主動性極為缺乏。因此，必須深化基層行政管理改革，加速推動城鄉基層民主進程，大力培育基層民主的微觀載體，努力探尋地方民主的新的生長點；并在此過程中訓練公民對地方公共事務的有序參與，提高其維權意識和參與意識。這是破除行政等級制的基礎性工作，也是促使我國地方政府從政治控制型管理走向全民參與型地方治理的根本途徑。

二是借鑒“新公共管理”理念推進政府體制改革，努力引進成本收益觀念和思維，通過系統的改革措施提高政府效率。我國地方政府普遍存在體制僵化、管理粗放、成本高昂等問題，在行政改革中適當強化企業化導向，建立科學的行政績效評估機制，可以促使各級行政官員樹立嚴格的行政效率和效益意識，通過優化內部結構、健全規章制度、落實責任義務等方面的努力，切實遏制地方政府管理活動的浪費和腐敗現象，有效降低地方行政成本，在促進其職能轉變的基礎上實現廉潔高效。

三是在促進地方自主治理的基礎上引導地方政府的適當分立和跨區劃合并，并推動政府間的多種形式合作，有效降低地方政府競爭的負面影響。改革開放以來，我國地方政府競爭的范圍和強度呈現出不斷增大的趨勢，盡管也帶來了一些正面效應，如促使地方政府優化行政環境，改善管理機制并提高行政效率，促進轄區內商務成本的降低等等。但是，地方政府競爭的消極影響也越來越彰顯出來，主要表現為形成地方保護主義、盲目投資和重復建設、環境遭到嚴重破壞等，而且還造成了“行政區經濟”現象，制約了區域經濟一體化[3](P5-10)。有效規范地方政府競爭，一個重要思路就是構建經濟區內的政府合作的科學形式和方式，如可以效仿美國那樣成立地區規劃理事會或政府理事會等跨政區合作組織；同時，可以在條件成熟時促進經濟區內地方政府的合并。對于地方政府轄區過大、權力過于集中的問題，則可以以公民需要和市場引導為動力，逐步推動地方政府的細化和分立。

四是推動部分公共物品和服務的市場化、民營化，切實降低政府規模和行政開支，有效提高公共服務質量。在前一時期的行政管理改革中，無論是源于國內民眾的迫切需求，還是市場經濟發展或加入WTO的驅動，我國政府的公共物品與服務的市場化、民營化進程已經開始，但是這一進程無論在速度上還是在程度上都還很不理想，而且這方面的主要進展大部分還局限于中央政府層面，大量的地方政府在這方面仍然步履維艱，收效甚微。所以，有必要深化行政審批制度改革，特別是推動地方政府將部分公共物品和服務的生產權讓渡出來，效仿美國地方政府的一些做法，通過合同承包、特許經營、股權投資等方式引入民營經濟力量，不僅可以有效提高公共物品和服務的供應質量，而且能夠切實降低地方政府規模和開支。

[1]（美）文森特·奧斯特洛姆、羅伯特·比什、艾莉諾·奧斯特羅姆：美國地方政府［M］，北京：北京大學出版社，2004。 [2]孫柏瑛：當代地方治理：面向二十一世紀的挑戰[M]，北京：中國人民大學出版社，2004。 [3]姚先國、謝曉波：長三角經濟一體化中的地方政府競爭行為分析[J]，中共浙江省委黨校學報（杭州），2004（3）。