內容提要

中國經濟體制改革的一個顯著特征是權力中心成為改革的倡導者和組織者，權力中心的制度供給能力和意愿是決定制度變遷方向、形式的主導因素。這樣一種供給主導型制度變遷方式在以較低的摩擦成本啟動中國市場化改革方面發揮了重要的作用，但由于這種制度變遷方式的內在規定性，因此從理論上說，它在完成向市場經濟體制過渡方面存在著一系列難以逾越的障礙。然而，事實上中國的市場化改革在不斷深化。本文所關注的問題是，當自上而下的改革面臨障礙時，是哪些利益主體在市場取向改革中扮演著“第一行動集團”的角色？本文通過對江蘇省昆山經濟技術開發區從自費開發區到省重點開發區，再到“國批”開發區的演變的案例分析，提出了“中間擴散型”制度變遷方式的理論假說，認為放權讓利改革戰略與“分灶吃飯”財政體制的實施，使經濟利益獨立化的地方政府不僅愈來愈成為溝通權力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創新需求的中介環節，而且還直接從事能導致地方利益最大化的制度創新活動。本文由此推導出的結論是，一個中央集權型計劃經濟的國家有可能成功地向市場經濟體制漸進過渡的現實路徑是，改革之初的供給主導型制度變遷方式向中間擴散型制度變遷方式轉變，最終過渡到與市場經濟內在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式。 一、問題的提出

中國的經濟體制改革并沒有像前蘇聯和東歐國家那樣選擇一條激進式改革道路，而是走上了一條利用已有組織資源推進市場化進程的漸進改革道路。權力中心作為市場取向改革的倡導者和組織者，其制度供給能力和意愿是決定制度變遷的方向、形式的主導因素。這樣一種供給主導型的制度變遷方式在以較低的摩擦成本啟動中國市場化改革方面發揮了重要的作用1 ，但由于這種制度變遷方式的內在規定性，因此從理論上說，它在完成向市場經濟體制過渡方面存在著一系列難以逾越的障礙（楊瑞龍，1994）。然而，事實上中國的市場化改革在不斷深化。本文所要關注的問題是，當自上而下的改革面臨障礙時，是哪些利益主體在市場取向改革中扮演著 “第一行動集團”的角色、并不斷推進市場化進程？ 二、“中間擴散”型制度變遷方式：一種新的理論假說

制度是為決定人們的相互關系而人為設定的一些規則，其主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩定的（但不一定是有效的）結構來減少不確定性（諾思，中譯本，1994）。隨著市場規模、技術、行為人收益預期等因素的變化，很可能出現新的獲利機會，從而打破原有的制度均衡。如果組織或操作一個新制度安排的成本小于其潛在制度收益，就可能發生實際的創新。至于一個社會通過何種制度變遷方式來獲取這一潛在收益，則主要受制于這個社會的各個利益集團之間的權力結構和社會偏好結構。主流制度經濟學一般認為，獲取潛在制度收益的方式有兩種：一種是自下而上的誘致性制度變遷方式，即個人或一群人在給定的約束條件下，為確定預期能導致自身利益最大化的制度安排和權利界定而自發組織實施的創新；另一種是自上而下的強制性變遷方式，即權力中心憑借行政命令、法律規范以及經濟刺激來規劃、組織和實施制度創新。

我國在改革之初選擇的是典型的供給主導型制度變遷方式（楊瑞龍，1993； 1994），其選擇的目標是市場經濟體制。由于產權并非純粹是一種憑借私人信守來得到履行的私人之間的合約，因此在一個由權力中心的供給意愿和能力主導變遷方向的框架內，為完成向產權明晰化的市場經濟體制過渡，不管是自上而下的強制性變遷還是自下而上的誘致性制度變遷方式，都會因陷入“諾思悖論”而面臨一系列難以逾越的障礙（楊瑞龍，1994）。原因在于：為了解決搭便車行為和獲得規模經濟，一個有效率的產權結構依賴于國家對產權的界定和保護。但國家在界定和保護產權時，不僅具有通過降低交易費用實現社會總產出最大化的動機，而且總是力圖獲得最大化的壟斷租金。由于在使統治者和他的集團的壟斷租金最大化的所有權結構與降低交易費用、促進經濟增長的有效率體制之間存在著持久的沖突，從而當國家面臨競爭約束和交易費用約束時，會容忍低效率產權結構的長期存在（諾思，中譯本，1991）。

突破“諾思悖論”的現實制度變遷方式可能介于純粹個體的自愿牟利行為和完全由權力中心控制之間，即在私人之間的自愿契約與權力中心的供給行為之間存在一種既能滿足個人在制度非均衡條件下尋求最大化收益的要求，又可通過在與權力中心的談判與交易中形成的均勢來實現國家的壟斷租金最大化的集體行動。實施這一集體行動的主體便是組織。所謂組織，是指在既定制度規則下尋求自身利益最大化的政治、經濟、教育等團體。在現有約束所致的機會集合下有目的創立的組織是作為制度變遷的代理人角色出現的，當出現獲利機會時，具有充分談判力量的組織就會利用政治來實現最大化目標（諾思，中譯本，1994）。組織在追求潛在收益（財富最大化）過程中會逐漸改變其結構，使國家在保護舊產權形式的成本遞增的同時，增加從新產權形式中的獲益，從而化解“諾思悖論”。

在以私人合約為基礎的分散化決策中，市民社會之間制度化的協商和談判既能協調各種私人權威，又能監督、約束、抵制和對抗國家的可能侵犯，從而這種超越個體水平的集體行動可同時增加國家守護舊產權形式的成本和保護產權創新的收益，直至重新建立國家獲取租金的新的合約結構，使國家租金最大化與保護新產權之間達成一致（周其仁，1994）。在供給主導型的制度變遷方式中，由于權力中心在制度安排的博弈中處于支配地位和產權關系的模糊性，以個人合約或企業組織為基礎的集體行動因談判力量的弱小或外部性問題而難以突破權力中心設置的制度創新的進入壁壘。然而，隨著放權讓利改革戰略的選擇和“分灶吃飯”財政體制的實施，地方政府不僅擁有了較大的資源配置權，而且具有相對獨立的經濟利益。地方政府經濟實力的提高所引起的談判力量的變化導致了重建新的政治、經濟合約的努力，即地方政府不再純粹地行使行政代理職能，被動地貫徹權力中心的制度供給意愿，而會為謀求可導致本地利益最大化的制度安排與權力中心討價還價。權威擴散化后，權力中心為保護舊的產權關系需支付更多的成本，同時可從由地方政府實施的制度創新中獲得的收益增加（如財政上繳增多），于是，權力中心會修正制度供給意愿，或者追認地方政府的制度創新行為。當經濟利益相對獨立化的地方政府成為溝通權力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創新需求的中介環節、突破權力中心設置的制度創新的進入壁壘時，就可能使國家壟斷租金最大化和保護有效率產權結構之間達成一致，化解“諾思悖論”。隨著地方政府在供給主導型的制度變遷方式中逐漸扮演“第一行動集團”的角色，現實的制度變遷更多地表現為權力中心與地方政府的博弈過程，我把它稱之為“中間擴散”型制度變遷方式，它表明我國的市場取向改革進入了一個新的階段。

本文通過剖析江蘇昆山自費經濟技術開發區的案例，驗證了上述理論假說，即在新舊體制因素處于相互對峙的格局下，現階段中國向市場經濟過渡的現實路徑可能既不是從上（權力中心）做起，也難以從下（微觀經濟利益主體）做起，而是從中間（經濟利益相對獨立化的地方政府）做起。地方政府與企業合作扮演制度創新中的“第一行動集團”角色，追逐潛在制度收益；權力中心更多地從改革之初的倡導者轉變為事后的追認者（即事后認可地方政府自發的制度創新行為），從而推進中國的市場化改革。

三、地方政府經濟利益獨立化后的制度創新需求

在諾思的制度變遷模型中，國家理論與產權理論是兩大核心。在國家理論中，諾思抽象掉了地方政府行為，即他假定地方政府與中央政府具有相似的目標函數與面臨相同的約束條件，集中考察國家與產權主體在制度變遷過程中的博弈過程（諾思，中譯本，1991）。顯然，這樣一種理論假說很難真實地描述我國的制度變遷過程。事實上，隨著我國實行放權讓利的改革戰略和分灶吃飯的財政體制，地方政府有了獨立的目標函數，從而具有與中央政府不同的行為特征。昆山創辦自費經濟技術開發區便是一個例證。

位于上海與蘇州之間的昆山市素有魚米之鄉之稱，明末清初的愛國學者顧炎武誕生于此，著名的昆曲、陽澄湖大閘蟹等也出于此。在實行統收統支的傳統體制下，昆山政府只擁有很小的資源配置權及不能分享剩余索取權，政府官員的權勢、地位、聲譽與預算規模有關。地方政府的尋利活動主要不是著眼于創造生產性利潤，而是熱衷于分割非生產性利潤，如怎樣就分享更高的預算規模與上級政府討價還價，怎樣獲得更多的短缺投資品，怎樣更容易地完成計劃指標等等，既沒有動機、也沒有能力主動進行制度創新，以至于經濟落后的狀況一直未得到改善。60年代昆山全市年均工農業總產值僅為1.75億元，70年代為2.73億元。改革開放之初，隨著農村普遍推行聯產承包責任制及鄉鎮企業的崛起，昆山的經濟有了較快的發展。83年全市工農業總產值為7.92億元，人均收入403元。但作為農業縣，昆山的工業基礎還相當薄弱，綜合經濟實力在蘇州地區八個縣中僅排名第六位。然而從80年代初開始，由于體制因素的重要變化，昆山政府的目標函數、在資源配置中的地位和作用發生了重要的變化。

一是“分灶吃飯”財政體制的實施使昆山政府具有自身獨立的經濟利益。江蘇省從1977年開始試行財政收支固定比例包干辦法，1980年以后改為“劃分收支、分級包干”的辦法。劃分收支就是按行政隸屬關系劃分中央與地方的收支范圍；分級包干就是按照劃分的收支范圍，以1979年的收支預計數作為基數，地方收入大于支出的，多余部分按比例上交；支出大于收入的，不足部分由中央從工商稅中確定一定比例進行調劑。分成比例和補貼數額確定后，五年不變，在包干期間，地方多收多支，少收少支，自求平衡。實行“分灶吃飯”的財政體制后，昆山政府的預算規模就取決于以下兩個因素：一是與本地經濟發展水平相聯系的財政收入規模；二是中央與地方分享財政收入的比例。由于分享比例已預先確定，且一旦確定五年不變，所以昆山政府可支配財政收入的規模直接與本地社會總產出水平正相關。當地方政府以一預先確定的比例與中央政府分享剩余索取權時，它就不再僅僅是一個縱向依賴的行政性組織，也逐漸成為一個追本本地經濟利益最大化的經濟組織。

二是行政性放權使昆山政府擁有了較大的資源配置權，從而具有實現地方經濟利益最大化的手段。我國在改革之初主要是通過行政性放權推進市場取向改革，即權力中心根據決策權的重要性不同，把一部分經過選擇的決策權下放到地方或部門，或把一批原來隸屬于中央的企業下放到地方（當時，一批在昆山舉足輕重的國有企業下放到了地方）。昆山政府在擁有增大了的投資決策權的同時，還要為本地居民提供公共產品、社會福利以及為市場化改革提供必要的其它保障等。

三是市場化改革步伐的加快使地方政府有可能憑借經濟實力爭奪資源，加快本地的經濟發展。如隨著農村承包制的全面推行和企業擴權試點范圍的擴大，國家指令性計劃的范圍不斷縮??；國家調整了工業品的比價關系，實行浮動價格和雙軌價格，相當一部分生產資料開始直接進入市場，從而生產性資源的橫向流動有了可能等。

隨著昆山政府經濟利益的獨立化，政府行為發生了以下具體變化：（1）由于預算規模與地方財政收入正相關，地方政府具有強烈的發展本地經濟的動機和響應獲利機會的制度創新動機；（2）由于地方政府相對于個人具有更強的組織集體行動的能力，它為使本地在制度安排與資源配置中居于有利地位，就力圖通過討價還價促使權力中心作出有利于本地經濟發展的制度安排和政策制定，或者采取“上有政策、下有對策”的方式行使“退出權”，脫離權力中心的制度安排軌道，公開或隱蔽地從事能導致本地收益最大化的制度創新活動；（3）當地方政府獲得部分剩余索取權后，不僅對下級代理人的監督動機增強了，而且常常利用行政力量增強本地企業的競爭力和控制或干預市場，如地方保護主義等。

昆山由于工業基礎薄弱，財政收支基數低，因此在爭奪資源的競爭中處于不利的地位。如何吸引資源、加快本地經濟發展、增加財政收支已成為昆山政府的當務之急。創立自費經濟技術開發區正是反映了經濟利益獨立化后昆山政府試圖通過自發的制度創新吸引資源以獲取潛在制度收益的強烈動機。 四、非平衡改革戰略下的潛在制度收益與地方政府對制度創新進入權的競爭

經濟利益獨立化后的地方政府具有通過制度創新來營造有利于本地經濟快速發展的強烈動機，但這種創新需求并不是容易被滿足的。因為，在供給主導型制度變遷方式下，權力中心通常依據社會總產出最大化與壟斷租金最大化雙重目標接收和篩選逐級傳遞上來的制度創新需求信息，選擇能平衡以上兩大目標的制度創新方案，并通過縱向隸屬的行政機構自上而下地實現權力中心的制度供給意愿。受競爭和交易費用的雙重約束，權力中心一般偏好于利用已有的組織資源推進改革，即就改革的空間來看，采取先試點后推廣的策略；就改革的時間安排來看，從增量改革推進到存量改革。改革的先行者通?？梢栽诔袚^小改革成本的條件下獲得雙重收益，即一是由優惠政策帶來的潛在收益；二是由改革先行一步的體制優勢帶來的潛在制度收益。由于存在進入壁壘，以上雙重收益具有“租金”的特征。獲得非平衡改革戰略下的潛在制度凈收益的必要條件是從權力中心那里獲得制度創新的優先權或進入權。

顯然，微觀主體試圖直接從權力中心那里爭取制度創新權是很困難的，困為它并非是行政系列中縱向配置制度創新權的直接代理人，它只能通過其所從屬的上級行政機構向權力中心間接顯示其制度創新的需求。在當時的體制背景下，地方政府作為權力中心的行政代理人，既有動機也有能力為謀求對當地經濟發展有利的制度安排而與上級政府討價還價。地方政府主要通過以下途徑爭取可獲取潛在制度收益的制度創新進入權：一是地方政府通過各種正式與非正式渠道向上級傳遞反映本地利益的制度創新需求，并力圖使這一需求轉變為權力中心的正式制度供給方案，從而直接獲得進入權；二是改革方案一旦形成后，地方政府為獲得改革試點權而展開競爭。能否優先獲得進入權，既取決于權力中心認同的改革方向，還取決于地方政府討價還價的實力；三是沒有獲得進入權的地方政府將會通過變通的方式，以能否實現本地利益最大化的標準理解和實施權力中心的制度供給意愿，使實際的制度安排多少有些偏離權力中心的制度供給意愿，從而變相獲得部分進入權；四是采取先斬后奏、暗中模仿試點改革等途徑突破進入壁壘，爭取潛在制度凈收益，然后再憑借其經濟實力與上級討價還價，最終爭取自發進行的制度創新得到正式的認可。昆山自費經濟技術開發區案例顯然屬于后兩種情形。

昆山政府創辦自費經濟技術開發區是在我國非平衡改革戰略下努力突破制度創新的進入壁壘，爭奪潛在收益的一次成功嘗試。1979年我國率先在深圳、珠海、廈門、汕頭建立了四個經濟特區。由于享受了優惠政策與獲得了制度創新的特許權，再加上獨特的區位優勢，這些特區在短期內吸引了國內外大量的資源與優秀人才，經濟迅速騰飛。這種改革開放的先行優勢誘使各地政府競相爭取這種試點權，以分享這種制度凈收益。昆山政府一開始并沒有條件爭取到這種進入權，從而難以獲得優越的投資條件。為了實現地方財政收入最大化目標，昆山政府設法引入有利于吸引資源、激發微觀主體創造出更多生產性利潤的制度規則，通過在正式制度規則的邊際上突破進入壁壘競爭壟斷租金。昆山政府建立自費經濟技術開發區。并非是一步到位的，而是隨著經濟實力的增強以及權力中心從昆山政府自發進行的制度創新中獲益的增加而逐漸競爭到進入權的。它大體可分為以下幾個階段：

第一階段：從發展橫向經濟聯合到創建自費經濟技術開發區。80年代初，為加快本地經濟的發展，昆山政府作出了“三個轉移”的決策，即從單一的農業經濟向農副工全面發展轉移；從產品經濟向有計劃的商品經濟轉移；從內向型經濟向外向型經濟轉移等。當時實施這一戰略所面臨的障礙是，由于體制與政策沒有優勢，工業基礎比較薄弱，很難像深圳那樣吸引大量國內外資源。但昆山也有其特殊的區位優勢，即它毗鄰上海，水陸交通便利；同時，與上海相比，地價和勞動力價格比較便宜，勞動力的素質較高。特別是在當時，上海的一批設備較舊、污梁較重的工業急于想轉移出市區，上海外遷內地的三線企業的一批經營與技術人員急于想回上海但戶口又進不了上海。昆山政府利用當時中央鼓勵橫向聯合的有利機遇，針對本地企業規模小、談判能力弱的現實，由市政府出面，把與上海及上海外遷內地的三線企業橫向聯合作為突破口，以極富吸引力的投資條件（如讓合作企業分享較高的利潤，給來昆的上海師傅較高的報酬，解決支邊上海籍技術與管理人員及家屬的戶口指標與住房問題等）來吸引資金與人才。1984年通過橫向聯合獲得投資1.5億元，建設了14個重點工業項目，工農業總產值首先突破了10億大關，其中工業產值增幅達35.9%；上海金星電視機廠、金山石化、上海液壓泵廠、電子工業部江西897廠先后落戶昆山。

橫向聯合規模的擴大，使4.25平方公里的老城區難以容納新的工業項目；另外，分散化的工業布局又不利于創造新的整體優勢，所以隨著經濟實力的增強，昆山政府產生了模仿國家興辦沿海城市經濟技術開發區的做法，通過建立開發區進一步吸引資源的構想。當時，上海等14個沿海港口城市已被列為開放城市，1985年3月長江三角洲被列為沿海開放區，昆山是該開放區的一部分。這使昆山政府有可能突破進入壁壘，并于1985年初在老城區的東側劃出一塊土地建立了一個工業區。由于沒有國家正式授權，自費創辦開發區面臨的最大困難是沒有特殊的優惠政策，缺乏國家專項啟動資金等。昆山政府突破制度創新進入壁壘的主要途徑是：1989年昆山引進了江蘇省第一家日商獨資企業——蘇旺你有限公司，隨后又吸引了一批外商獨資企業（因為外資企業可享受國家統一授予的優惠政策）；1989年起在江蘇省內率先試行國有土地使用制度改革，依據國家法律、法規，向國內外客商有償出讓國家土地使用權，開辟了一條籌措資金、啟動開發區運作的重要渠道。雙管齊下，使得自費開發區初具規模。

第二階段：從自費開發區到被列為省重點經濟技術開發區。自費開發區創辦后，不僅吸引了不少資源，而且帶入了市場經濟觀念、先進的經營管理方法和技術人才，從而促進了昆山的經濟增長。全市工業產值從1984年的7.7億元增加到1988年的36. 5億元，取得了隔年翻番的好成績。江蘇省政府的財政收入與各地政府的經濟發展水平息息相關。昆山自創立自費開發區后，一方面開發區的財政收入迅速增長， 1985年為507萬元，到1988年達到了1096萬元，上繳省財政收入也逐年增加，省政府具有保護所屬政府制度創新的積極性；另一方面，隨著經濟實力的增強，昆山政府與上級政府討價還價能力有了提高。但由于開發區沒有得到上級政府的正式批準，從“地下”突破進入壁壘使得在開發區內形成的一套制度規則具有不穩定性，從而無論在招商引資、產權保護還是政策制定方面都遇到諸多不便。于是，為了更大規模地吸引國內外資源，昆山政府開始游說上級政府，力求使自費開發區從“地下” 轉入“地上”，獲得正式的進入權。為了獲得國家的正式認可，首先要獲得省政府的批準。經過多輪談判，江蘇省委與省政府于1990年6月把昆山開發區列為省重點經濟技術開發區。

自“省批”以后，昆山開發區又開始了新一輪的旨在吸引資源、放水養魚、提高開發區檔次的制度創新活動，突破新的進入壁壘。如采取多種措施鼓勵在開發區內興辦外商獨資企業（至92年8月底已興辦了79家外資企業）；推進產權制度改革（國有的三山集團、化工廠、制藥總廠等先后試行股份制），優化企業治理結構；流通領域的經營、價格、用工和分配實現“四放開”；按“小政府大社會”的要求改革政府管理體制，力爭在軟環境上與國際慣例接軌等。

第三階段：從省重點開發區到“國批”經濟技術開發區。鄧小平同志南巡講話后，全國的改革開放進入了一個新時期，尤其是上海浦東開發區的迅速崛起，為毗鄰上海的昆山開發區的大發展提供了良好的契機。另外從1985年到1991年昆山開發區完成工業產值32億元，實現得稅1.88億元，出口創匯1.35億美元。尤其是“省批” 后，一批國際著名的跨國公司落戶昆山開發區，如日本的豐田、伊藤忠，法國的阿爾卡特，臺灣的捷安特自行車、遠東機械、正新橡膠等。1990年開發區的財政收入為1166萬元，1991年達到2233萬元，1992年上升到3101萬元，大部分經濟指標均超過了當時的許多“國批”經濟技術開發區。經濟實力的迅速增強使昆山政府不再滿足于“省批”，而希望獲得國家的正式授權，開始向特區辦申請進入國家級開發區行列。由于昆山開發區每年上繳國家的財政收入已超過了許多國批開發區，而國家并沒有為此支付多少成本，同時國家當時希望形成以浦東為龍頭的長江中下游經濟開放區，所以國務院正式認可了昆山的自費開發行為，并于1992年8月批準昆山的開發區為國家級經濟技術開發區。進入“國批”行列后，昆山政府為保持和加強其在與其他國批開發區的競爭中的有利地位，進一步加大了制度創新的力度。如加大有償轉讓國有土地使用權的力度；加快內資企業的改革、改組與改造、提高其競爭力（其中三山集團成為江蘇首家股票上市公司）；完善產權保護的制度規則，提高政府的辦事效率，進一步吸引外資；實施外向帶動戰略，使全市的經濟在開發區的帶動下納入市場經濟的軌道等。

第四階段：“國批”后對制度創新進入權的競爭?！皣焙螅ド介_發區的經濟總量迅速增長。至1995年，開發區累計創辦企業近千家，三資企業總投資21.5 億美元，累計完成工業產值194億元，實現利稅9.2億元，出口創匯8.8億美元，財政收入4億元。然而，昆山開發區是從“自費”起家的，不僅開發過程中國家沒有注入資金，而且國務院特區辦下發的“批文”還專門注明昆山開發區“不援引其他國家級開發區的政策”，即昆山開發區“國批”后仍不能同等享受其他國家級開發區所享受的種種優惠政策。隨著昆山開發區的經濟實力超過了大部分國字號開發區，昆山政府為獲得相應的優惠政策和制度創新進入權而與權力中心展開了新一輪的討價還價。如要求獲得更大的資源配置權；要求上級財政與銀行在資金調配上向昆山開發區傾斜；在稅收政策上要求適當提高昆山開發區在增值稅中的留成比例；爭取開發區的建設納入國家的基礎設施總體規劃之中等。權力中心與地方政府的博弈還在繼續之中。 五、地方政府自發制度創新的事后追認

變遷一般是指對構成制度框架的規則、準則和實施的組合所作的邊際調整（諾思，中譯本，1994）。在自上而下的正式制度安排中，由于權力中心設置了進入壁壘，獲得進入權的試點單位得到的制度收益具有壟斷租金的某些特征（楊瑞龍， 1993；1994），所以地方政府競爭進入權的實質就是試圖分享這一壟斷租金。由地方政府自主實施的制度創新能在多大程度上背離權力中心的制度供給意愿，還要視正式制度規則的變通余地而定。由于正式規則的執行是需要支付成本的，從而在邊際上正式規則不起作用。巴塞爾認為，沒有絕對的權利，規則總有變通的余地（ Barzel，1992）。正是這種制度在邊際上的連續的演變導致了制度中正式的也是可見的規則變遷（諾思，中譯本，1994）。在自上而下的制度變遷中，由權力中心正式頒布的制度規則的執行成本顯然與權威擴散化程度成正比。所謂權威擴散化是指下級政府利用上級授予的權威去做并未授權于它去做的事情（林德布洛姆，中譯本， 1992）。顯然，行政代理層次越多，地方政府的經濟利益越獨立化、討價還價的能力越強，執行正式規則的成本就越高，提供給地方政府在正式規則的邊際上發揮作用的空間就越大。昆山政府正是在權力中心難以支付由以上因素所引起的過高的正式規則執行成本的情況下，通過變通正式規則突破進入壁壘，創辦未有權力中心授權設立的自費開發區，追求本地區的經濟發展。

本節感興趣的問題是：既然昆山政府創立自費開發區并非吻合權力中心的最初制度供給意愿，那么昆山政府是采取什么方式突破進入壁壘的呢？上級政府及權力中心為什么最初會容忍昆山政府突破進入壁壘，乃至最終正式認可它們自發的制度創新活動？解開這一謎底，對于把握中國向市場經濟過渡的特殊路徑不無益處。

1、“先做不說”。

橫向經濟聯合是山自費開發區的“助產士”。在80年代初，昆山若想從上級政府那里正式獲得跨行業、跨地區、跨所有制的橫向聯合的特許權是不可能的。但昆山政府卻四面出擊，與上海、“三線”企業聯合，建成了14個重點項目，為開發區的創立提供了必要的條件。昆山政府為避開上級政府對進入權的管制，采取的戰略是“先做不說”：第一，昆山搞橫向聯合基本上都不是通過上級政府審批獲得合約訂立權的，而是通過找“關系”來打通有關“關節”的。這些“關系人”大都是擁有一定實權的昆山籍“老鄉”。例如，昆山第一個與上海二紡機廠、上海石油化工總廠聯合生產紡絲機的合作項目是通過當時的上海市經委顧問、昆山人龔兆源的牽線搭橋才辦成的；把上海金星電視機廠引到昆山的“媒人”是當時的國務院副秘書長、昆山人顧明；當重慶汽車廠黨委書記、昆山人陳世生回昆探親時，昆山政府領導拉他參觀了幾個工廠，最后談成了合營生產紅巖重型載重汽車的項目。由于“牽線人”的特殊身份，大大弱化了跨地區合營中的地方保護主義阻力及上級的“管制” ；第二，采用“文字游戲”，避開當時政策條文的限制。例如，第一個與上海聯合生產紡絲機的項目所面臨的最大障礙是昆山的上級政府沒有權力審批跨省合營項目，上海有關部門又不愿企業跑出上海市。為了獲得進入權，1981年12月昆山人在“牽線人”家里秘密磋商、逐字推敲了一份叫做“關于協作建設紡絲機實驗工場的協議” 。它用了“協作”，沒用“合營”；用“實驗”來表示該項目的非正式性或試驗性；用“工場”沒用“工廠”；用“協議”沒用“合同”。在這一文字游戲的保護下，橫向聯合的審批手續大大簡化了；第三，讓投資者賺錢，提高聯合的成功率。例如，讓上海人當合營廠廠長；上海金星電視機廠落戶昆山的代價是一次性給技術轉讓費 15萬元，生產每臺黑白電視機再給商標費15元；幫助紅巖汽車打入上海市場，使得重慶汽車廠下決心來昆山辦分廠。

橫向經濟聯合達到一定規模后，昆山政府又“悄悄”地籌建國家不給一分錢的開發區。為了籌集資金，又率先嘗試實行國有土地使用權的有償轉讓；為了吸引外資，又“悄悄”地把江蘇省第一家外商獨資企業引入昆山開發區。自費開發區的創業階段都是在“偷偷摸摸”狀態下干的，沒有引起國家的注意，因此干預較少。

2、“做了再說”。

昆山政府在沒有獲得國家授權的條件下，悄悄地進行了跨地區橫向經濟聯合，然后又創辦了自費開發區。隨著經濟實力的增強，昆山政府開始有意識地通過各種渠道來“說”自發制度創新所取得的成績，希望通過制造聲勢和既成事實來獲得上級政府的認同，爭取正式的進入權。一是邀請名人來訪，由名人之口來“說”成績。著名經濟學家薛暮橋來昆山考察后，肯定了昆山搞橫向聯合的做法。他當時題詞道： “以上海為依托，發展橫向經濟聯系，促使經濟高速度發展。”昆山人用薛暮橋的題詞來抵御某些勢力對橫向經濟聯合的非議。費孝通于1990年考察了尚未列入正冊的昆山開發區后，發表了“開發區的情況很好”的評價，并讓新華社在《人民日報》上發表了考察昆山開發區的消息，產生了較大影響；二是邀請來訪，在媒體上宣傳昆山自費開發所取得的成就。新華社受邀采訪昆山自費開發區后，于1988年7月在《人民日報》刊發了對自費開發區的采訪報導，并配發了《“昆山之路”三評》的評論，使得昆山開發區一時間名聲大噪；四是在正式的會議上“說”成績。由于外界的宣傳，昆山自費開發區的知名度不斷提高，并引起了國務院有關部門的注意。 1988年與1989年國務院分別在天津與煙臺召開國務院批準的14個開發區會議，昆山作為唯一的“特邀代表”出席了會議。昆山代表在會上報出的一串數字震驚了國務院主管開發區的領導，為以后被列入“國批”行列埋下了伏筆，這些數字是：昆山自費開發區的工業產值僅次于廣州和上海，超過了其他12個國批開發區；兩個國批開發區上交國家稅金分別是200萬元和300萬元，昆山卻上交了900萬元。五是昆山人的自我宣傳。昆山的報告文學家楊守松分別于1991年和1995年寫了兩部《昆山之路》，記述了昆山創立自費開發區的經過，在文學圈內外引起了很大反響。通過別人“說”和“自己”說，為自費開發區列入國家“正冊”創造了一定的條件。

3、領導批示或題詞，“地下”轉入“地上”。

在中國向市場經濟的過渡過程中，盡管地方政府可采用“改頭換面”、“變通” 等方式從事競爭制度創新進入權的活動，但這種“地下”活動要正式轉入“地上” 活動，必不可少的一環是上級主要領導的贊同。昆山開發區從“省批”到“國批” 的幾個重要轉折關頭都是與昆山政府努力獲得上級主要領導的批示或題詞有關。

昆山創辦開發區盡管沒有對外聲張，但風聲還是傳到省里去了。1986年秋，當時的省委書記韓培信來昆山視察，聽取了自費開發區的匯報并實地考察自費開發區，稱贊開發區的總體構想不錯?；啬暇┖?，韓培信書記在省委常委會上贊揚了昆山自費開發區所取得的成績。隨后，省委副書記、省長等都先后到昆山看了開發區。在當年的省人代會上，顧秀蓮省長在省政府工作報告中還專門提到了昆山的經濟技術開發區。省委書記的昆山之行是自費開發區從“地下”走向公開的轉折點。昆山政府抓住這個好時機，不僅從省里獲得了有償轉讓國有土地使用權的特殊政策，還立即打征用土地的報告到省里，在原有開發區3.75平方公里的基礎上擴大到6.18平方公里。1986年冬，當時的總理在上海市委書記的陪同下來到昆山考察，并把昆山工業小區改名為“經濟技術開發區”。也就在這一年，昆山開發區的名聲開始傳到北京，并為獲得“省批”開了個好頭。

從“省批”到“國批”也與領導批示有關。在昆山申請國家級開發區的關鍵時候，李鵬總理在國務院召開的“沿江經濟發展戰略”會議上的講話顯著加重了申報成功的法碼，他說，今后搞開發區，要像昆山那樣，先行自費開發，發展到一定程度后，國家進行驗收，然后再戴“帽”升級。隨后不久，鄒家華副總理到昆山為滬寧高速公路奠基剪彩時，昆山市委書記不失時機地請鄒家華副總理寫下了“加快開放步伐，搞好開發區建設”的題詞；省長陳煥友還請副總理特地寫上“為昆山經濟技術開發區題”。這等于承認了昆山開發區的“合法”性，為獲得“國批”創造了條件。

4、“先養兒子，再領結婚證”。

昆山自費開發區一開始是個“私生子”，開發區內的制度創新活動盡管受到了名人和領導的贊許，但并未受到正式制度規則保護，因而不利于更大規模的招商引資。自被批準為省級開發區后，昆山政府與江蘇省政府在發展開發區上有更多的一致利益（因開發區上交省財政的數額逐年增加），于是在省政府的協助下，昆山政府努力使開發區由江蘇省“地方糧票”變成全國“通用糧票”。首先，昆山政府于 1988年通過省財政廳做了財政部預算司的工作，在昆山每年上交國家財政中照顧 500萬元作為國家對昆山開發區的支持；然后于1992年在陳煥友省長的支持下，由省政府正式發紅頭文件向國務院特區辦申請國家級開發區的批文。昆山政府派一名副市長常駐北京，疏通關系，反饋信息，催辦“結婚證”；最后有了李鵬總理的“ 戴帽升級”的講話與鄒家華的題詞，李鵬總理在申報文件上批了“同意”兩字。至此，“私生子”終于報上了戶口，申辦國家級開發區取得了成功。

昆山政府取得申辦國家級開發區的成功并沒有給昆山帶來直接的經濟利益。因為批件上明確寫明昆山開發區不享受其他14個國批開發區所享受的特殊政策（即自費開發的原則不變）。昆山政府之所以竭盡全力獲得這張“結婚證書”，是因為它使自費開發由非法變為合法，由另冊變為正冊，從而使昆山悄悄地創立的開發區及在開發區內自主進行的制度創新行為正式得到了國家的認可和保護。這種突破進入壁壘的自發制度創新的事后追認制，不僅有效地保護了新產權形式，增強昆山政府與上級討價還價及繼續突破制度創新的進入壁壘的能力。而且大大緩解了我國向市場經濟過渡中的“諾思悖論”，加速了市場化進程。 六、制度安排的談判協調與中間擴散

昆山不經權力中心的直接授權創辦了開發區，且在開發區內引入的制度規則并不與權力中心當時的初始制度供給意愿相一致，那么是什么原因導致權力中心從最初容忍到最后正式追認地方政府的自發制度創新活動？為什么這種中間擴散的制度變遷方式有可能加速我國的市場化進程？這些正是我們所關注的問題。

第一，在自上而下的制度變遷方式因面臨競爭和交易費用約束而難以進一步推進市場化改革時，由地方政府扮演制度創新的“第一行動集團”角色，可大大弱化政府在保護有效率產權結構時所陷入的“諾思悖論”，從而能加快向市場經濟的過渡。當地方政府經濟利益獨立化后，由于中央與地方的財政收入分享比例一定，不僅地方政府追求可支配財政收入最大化目標依賴于企業利潤最大化目標的實現，而且政府的壟斷租金最大化目標（主要表現為職位的升遷、權力的穩定性、對資源的支配力及灰色收入等）的實現也與本地的經濟發展水平息息相關（本地經濟上不去就會丟官），這又依賴于企業的擴張和效率的提高。所以，這就大大弱化了可導致地方政府壟斷租金最大化的所有權結構與降低交易費用、促進經濟增長的有效率體制之間的沖突，即地方政府在界定和保護產權時更偏重于效率。從企業的角度來分析，由于單個企業談判實力的弱小等原因，它沒有能力通過突破進入壁壘來獲得潛在制度收益，而必須借助本地政府的力量在不規范的市場競爭中占據有利位置。因此，地方政府與企業在自發的制度創新過程中合作多于沖突，它走的是一條政府與企業合作共同與權力中心討價還價突破進入壁壘的道路。如在企業的跨地區橫向聯合中，昆山政府扮演了選對象、送聘禮、定婚約的角色；在自費開發的初創階段（完成開發區內的“七通一平），當地企業提供了財力與人力的支持，政府給予出力企業以優惠的條件優先進入開發區的待遇；地方政府是開發區招商引資的主角，又是開發區的管理者，就連外商都與本地政府官員建立了密切的公務和私人聯系。

第二，地方政府制度創新的效率導向。昆山政府為了在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，這表現在它具有構建一個相對有效率產權結構的動機，期望通過明確微觀主體的收益預期激勵其創造更多的生產性利潤，從而擴大地方政府的剩余分享額。昆山政府在籌建開發區之初，由于既不享有特區及國批開發區的特殊優惠政策，中央也沒有專項的資金投入，本地的財政收入留成額又少，從而選擇了通過在開發區營造有效率體制來吸引外商獨資企業的戰略。昆山政府當時算過一筆合資帳，如果每年引進4億美元，本地投資額平均占25%的話，一年就要1億美元，按 1992年匯率計算約需10億元人民幣配套資金。昆山1993年的全年財政收入僅3億元，即使老城區不改造，財政不上交，全部投到開發區，投資比例也不足25%，而且即使占25%，在合資企業中也沒有多少發言權。因此從效率角度考察，最合算的選擇就是多建獨資企業。為了吸引外商獨資企業，開發區在制度創新上大做文章，如實現國有土地的有償使用原則，籌集實現開發區內“七通一平”的資金；對產權實現有效的保護，明確外商的投資收益預期；開放市場；建立“小政府、大社會”的管理體制，優化對外資企業的服務體系等。自昆山在1989年引進了江蘇省第一家外商獨資企業以來，至1995年底，開發區已引進了173家外商獨資企業，總投資約12億美元，占三資企業的55.6%。投資環境的優化使昆山的三資企業規模、出口量及技術含量在江蘇省獨占鰲頭。

第三，權力中心在多大程度上能容忍乃至追認地方政府在正式規則之邊際上的制度創新行為，一方面與權威擴散化程度有關。一般來說，權威擴散化程度越高，地方政府利益目標越獨立、越有可能利用上級政府授予的權威去做并未授權于它去做的事情。正式制度規則的變通余地越大；另一方面還取決于在地方政府為追求潛在制度收益而逐漸改變的制度結構中，權力中心從中獲得的收益是否大于執行正式規則的成本。當權力中心為保護舊的產權結構的成本大于其從新產權關系中獲得的收益時，就會容忍地方政府為追求更多的生產性利潤所從事的制度創新活動，從而使權力中心的壟斷租金最大化與保護新產權之間達成一致。昆山開發區的創建并沒有依賴國家的資金投入，但財政收入則從1985年的507萬元上升到1995年的13000萬元，上繳國家的財政收入逐年增長，僅1995年三資企業的上繳稅金就達9000萬元，從而為最終由自費開發區變為國批開發區提供了可能。這一案例驗證了所謂的“無名氏”定理，即當統治者發現給予臣民們更多的自由可以分享由更多的自由所激勵出的更多財富，并且分給統治者的增加了的財富可以抵銷統治者放棄獨裁所增加的不安全感時，臣民的自由便會經雙方約定而增加(Barzel，1992；汪丁丁，1995)。

第四，當制度變遷由命令控制轉變為談判協調時，地方政府在我國向市場經濟體制過渡過程中事實上起到了中間擴散新制度規則的功能，即一方面地方政府從發展本地經濟的目標出發，通過從下接收信息、向上傳遞信息溝通權力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創新需求；另一方面，地方政府的效率導向的制度創新活動推動了當地經濟的市場化進程。例如，昆山實施發展外商獨資和合資企業的戰略不僅吸引一大批國際著名財團和跨國公司前來投資，而且帶動了開發區內外的國有企業與鄉鎮企業的改革和發展；并對政府管理部門、服務行業按市場原則辦事，對市場本系的培育起到了推動作用；在與外資企業的合作與競爭中，內資企業的市場化改革步伐明顯加快，產權明晰化程度進一步提高；內資企業在與外商合資合作及為外資名牌產品配套中提高了產品技術擋次和經濟效益；通過轉賣租賃等形式盤活了內資企業的存量資產等。 七、結論性評論

通過對昆山自費開發區案例的制度經濟學分析，我們可以得出以下幾個簡短的結論。

第一，放權讓利改革戰略及分灶吃飯財政體制的推行，使擁有相當大資源配置權力的地方政府可分享剩余索取權。由于分享比例已預先確定，地方政府的財政收入留成額與當地的經濟發展水平正相關，所以地方政府已不再是純粹提供公共產品的行政性組織，它實際上已同時成為一個追求本地經濟利益最大化的經濟組織，其行為已經具有鮮明的市場化傾向。即使實行了分稅制，也沒改變這一基本格局。因為“小型”集團的成員具有較強的組織集體行動的能力（奧爾森，中譯本，1993），從而越是處于下層的地方政府，其經濟功能越強，行為越是市場化。這就是為什么許多縣、鄉級政府已類似于一個集團公司總部的原因。

第二，具有以上特征的地方政府不僅成為溝通微觀主體制度創新需求與權力中心制度供給意愿的橋梁，而且可憑借權力中心的行政代理人身份，從有利于本地經濟發展的角度去理解與實施正式制度規則；或者通過討價還價誘使權力中心作出有利于其分享壟斷租金的制度安排，競爭制度創新的進入權；或者在正式規則的邊際上進行自發的制度創新活動，突破“進入壁壘”。地方政府以行政手段實施的市場化行為既有助于解釋改革開放以來中國的經濟增長之迷，也有助于解釋中國的漸進式改革為什么有可能實現向市場經濟體制的過渡。

第三，解開制度變遷中“諾思悖論”的可能性主要不是依賴于單個行為人的自由選擇，而在于超越個體水平的集體行動，實施這一集體行動的主體是組織。當地方政府扮演體制轉換中的“第一行動集團”角色時，這種具有效率導向性質的制度創新既可能導致有效率的產權結構，又可能使權力中心從新產權結構中的獲益超過保護舊產權關系的成本。于是，權力中心就會采取容忍乃至事后追認的態度，從而通過重組新合約使權力中心的壟斷租金最大化與保護新產權之間達成一致，逐步化解向市場經濟過渡中的“諾思悖論”。

第四，地方政府的效率導向制度創新有助于企業對利潤最大化目標的追求，企業在非平衡改革戰略中追逐潛在制度收益又依賴于借助政府的一臂之力，因此，地方政府與企業的合作多于沖突?？梢娮园l的制度創新走的是一條地方政府與企業聯合突破由權力中心設置的進入壁壘的道路。

第五，由地方政府扮演制度創新的“第一行動集團”角色也可能產生若干負效應。如地方政府在界定和保護產權時也不同程度地面臨分利集團內的“諾思悖論”，從而使市場化改革具有不徹底性；地方政府之間的惡性競爭所導致的地方保護主義與國家利益的受損；容易滋生權錢交易的腐敗行為等。因此，為了完成向市場經濟的過渡，客觀上要求由供給主導型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。

第六，制度創新的“中間擴散”有可能實現這種制度變遷方式的轉變。地方政府為刺激本地經濟發展所從事的效率導向的制度創新活動有可能導致一個相對有效率的產權結構，有助于培育出自主經營、自負盈虧的市場競爭主體，而產權關系明晰化又會反過來限制政府的干預行為，使之主要提供公共產品。改革先行地區大多實行“小政府、大社會”的政府管理體制正是這種趨勢的反映。由此可見，在向市場經濟的過渡過程中，地方政府的經濟功能及制度創新功能呈現出由弱到強、再由強到弱的“例Ｕ型”的變化態勢。

總之，一個中央集權型計劃經濟的國家有可能成功地向市場經濟漸進過渡的現實路徑是：改革之初的供給主導型制度變遷方式逐步向中間擴散型制度變遷方式轉變，最終過渡到與市場經濟內在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式。

（注）本課題的研究得到了北京天則經濟研究所的資助；在調研中昆山經濟技術開發區管委會主任宣炳龍先生及昆山市委政策研究室給予了大力支持和幫助；張曙光教授、盛洪博士、張宇燕博士對本文的初稿提出了很有價值的修改意見，在此一并致謝。 主要

１、道格拉斯.C. 諾思，1991，《經濟史中的結構與變遷》，中譯本，上海三聯書店。

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