九屆人大后產生的本屆政府，正在進行機構改革，我們相信此次機構改革能夠順利而徹底地推行。只是，如果我們全力以赴地做一樁事情，就可能忽視其他。這就是所謂“成功中的失敗”。筆者正是擔心本次機構改革方案潛藏著的“成功中的失敗”。

筆者的擔憂來源于如下三個推斷：

第一，本次機構改革的后果不是所謂“小政府”，而是一個更加現代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一詞均不含褒貶義。）的行政體系，一個意志統一、分工明確、令行禁止的政府，簡言之，一個具有更強大執行（行政）能力的政府。政府將在空前的程度上左右我國經濟社會的發展。

第二，理論和實踐都表明，同一個等級組織不可能同時既擁有強大的執行能力，又保持高質量的決策能力。本次機構改革，在提高政府執行能力的同時，亦可能弱化其決策素質。決策的代表性將下降，同時決策層次將上移，決策壓力集中到高層。其結果，決策風險將有顯著的增大。

第三，為避免此種負面后果，必須在推進機構改革、強化行政體系執行能力的同時，建立一個相對獨立、能力強大的政府決策體系。執行和決策相對分離，是政府管理學的一個普遍真理，適用于一切社會制度下的現代社會。在資本主義制度下，它表現為適應于資本主義多黨制民主的“行政——議會”分權制衡體系。在社會主義制度下，應當把這種權力分離和共產黨領導下的社會主義民主結合起來。一個可供首選的方案就是結合政府改革，強化人民代表大會的決策功能。

一

首先說明：本文中“政府”一詞是指廣義的政府，包括立法、司法、決策和執行等各分支（但是不包括各級地方政府），而不是狹義的、只包括行政分支的政府，后者可嚴格稱之為“行政體系”或“行政分支”。

如果本次政府機構改革成功，我們可以斷言，政府將對中國的社會、經濟發展起到更為舉足輕重的決定作用，超過以往任何時期。

與此相反，有一種流行的評論認為，這一輪機構改革，是要走向“小政府、大社會”的道路。根據九屆人大精神，本次政府改革的四大目標可以概括為：轉變職能（主要是政企分開），精簡機構，明確分工，依法行政。表面看來，其中第一、第二條的確都似在“簡政放權”，在使政府變“小”。

但是，小的不一定是弱的，更何況職能轉變和機構簡縮，未必就是政府“變小”。

衡量政府大小的一個較客觀尺度，應是政府財政支出的規模。作為一個人均收入極低的國家，近若干年來我國財政支出占GDP之比其實已不低且漸次擴大（注：關于財政支出的規模，有一種影響甚廣的概念歧誤。眾所周知，前幾年興起的一種說法（王紹光，胡鞍鋼），認為中國政府事實上已過分軟弱，所謂“國家能力降低”、“諸侯經濟”等等。此一說法依據是中國財政支出占GDP的比例（10%左右）遠低于許多發達國家和一些發展中國家。

對此種觀點有許多批評，都未能抓住要害：中國人均收入之低，決定了可能的公共支出比例之低。設若人均年收入3萬美元時，必要的生活費用可能需5千美元，只占總收入17%，潛在可供公共支出的部分占83%，若實際公共支出是其一半，便達到了GDP的42%；但是人均年收入600美元的情況下，必要的生活費用可能就已達到450美元，潛在可供公共支出的部分占GDP的25%，若同樣取其一半，就只有12.5%了。換句話說，衡量政府之大小，不應依據財政支出對GDP的比例，而應依據財政支出對潛在公共支出的比例（對人均潛在公共支出的一個建議算法是：人均GDP減去失業救濟金數額）。根據這個標準我們可以認為：即使在號稱“財政汲取能力下降”的時候，中國政府財政支出相對并不低。中國政府一直沒有變成“弱政府”。）。機構改革之前的1997年我國這個比例為12.3%，那么改革后呢？根據政府的財政報告測算，應為12.6%（GDP預計增長8%）。在可預計的未來，政府仍必將執行擴大支出、包括在三年內進行8萬億基建投資以刺激國內經濟的政策。總之，即使從政府“大小”的角度來看，這次機構改革也不會導致政府變小。

更何況“大”的政府不一定是“強”的。過去所謂“大政府”，在某些方面是大而無當，一盤散沙而已。本次機構改革對政府所做的一些縮減，其實不妨形容為收縮成拳，以便更好地進行管治。

以“政企分開”為例，在私有制占主體的市場經濟中，政府職能收縮，減少對企業的干預，是實實在在將企業“放開”。但是在我國，國有企業的所有者正是政府自己，所謂政企分開，只會是將過去的政府兩只手（甚或多只手）抓企業，變成一只手抓企業。其結果，完全可能是抓得更有效率，更為緊密。

與此相應，本次政府規模的大幅度精簡，最主要的目的未必如某些言論所暗示的，為了解決“吃飯財政”的問題（注：我國財政并沒有緊迫到需要立刻大幅度裁員的程度，何況機構改革在短期內可能是加重政府財政支出，因為要負擔離崗公務員的分流成本。）。精簡政府首先可以減少“因人設崗”甚至是“因冗員設崗”，有助于消除權力交叉和互相爭奪職能的現象。其次，簡縮部門數量，有利于形成政府的統一意志，例如可減少最高層首腦直接面對的談判對象——管理29個部長顯然比管理40個部長容易。

由此看來，本次機構改革，將形成一個至少不會小、而且更加強有力的政府。

簡要回顧一下歷史，更可以清楚地看到，這次機構改革，將可能使政府在中國社會經濟發展中的支配地位達到一個歷史性高峰。

在我國過去所謂“集權”或“計劃”時期，真正控制國家命脈者并不是作為整體的政府，而是個別具有超凡號召力的領袖，我們能夠繞開、拋開甚至沖垮政府。名為搞計劃經濟，卻遠不如蘇聯那樣曾成氣候，除第一個五年計劃基本能落實外，其余的五年計劃常在某些人的一轉念下被棄置一旁。今天我們在否定計劃經濟體制時，有時難免說些過頭話，把我國經濟上的不少問題都歸罪于計劃體制，其實若是當初真能計劃起來，則70年代時我國的經濟實力應當還要強大得多。

在結束“文革”之后，中央領導階層中傾向集中計劃管理者一度很有影響。但是，從80年代初開始改革開放以來直到90年代，基本的一個傾向是在放權。如前所述，放權并未真正使政府變小。但是，放權的確使中央政府在權力運用上不能得心應手了。“國家汲取能力下降”之類的說法，盡管其立論出發點有誤（參見注釋[2]），卻可能恰好反映了領導者的真實感受。

而且，此時我國正在跨入一個依法治國、告別“人治”的時代。強有力的領袖盡管依然重要，但已無途徑再完全訴諸自己的個人魅力，而只能隱身政府之中，所賴以調度社會進程的，將是一張政府權力之網。政府的力量將決定領袖的力量，而不是相反。

政府弱，則領袖也弱。由此判斷，領導者如果不愿被弱化，則必定希望建立一個“強政府”，也就是說，一個能夠有效地自上而下實現政府意志的政府。

所以，從90年代以后，中央政府結束了80年代向地方分權、藏富于民的政策傾向，大力加強中央經濟權力，如1994年實行強制結匯，四年積累1400億等值美元國家外匯儲備；1995年進行分稅制改革，分設國家稅務局和地方稅務局。這些措施更加強了中央政府本來就不弱的財力。

然而，加強財力并不能使領導者感覺徹底良好，因為80年代末政府能力弱化的癥結不在財力，而在于不能良好地運用這些財力：首先，戰線過長造成財才分散；其次，機構重疊，條理不清，導致意志常不能統一，決策互相矛盾，即便表面上取得一致，實施時也不完全予以貫徹。最后，機構運作本身消耗了大量資源，這既指所謂“吃飯財政”問題，更涉及到管理路線不夠“垂直”的問題，即大量政令必須經過許多橫向、交叉的環節才能落實到基層，而不能像一個嚴格等級制組織（如軍隊）那樣直線下達到基層。

很明顯，只有建成一個更具有統一意志、更有能力決策、更有效地貫徹既定決策的政府，才能使中央政府實現對公共財力的統籌安排、規劃使用，提高使用公共財力的效率。

與這次政府機構改革相伴的，是金融體系方面的重大改革。1998年將取消中央銀行地方分行，改為按經濟大區設立，并將銀行行長的任命權收歸中央等等。這一做法將使地方政府進一步喪失對國家金融的影響力，而加強中央政府對金融體系的控制。由于中國的中央銀行不獨立，這實際上也是在加強中央政府的權力。

隨著改革的成功，很快地，一個更加強力、更富有自信心的中央政府，將對我國的經濟和社會發展進行更為積極活躍的領導和管治，扮演前所未有的關鍵角色。

二

有足夠的理由認為，我們現在的確需要一個具有強大行政能力的政府，即使這樣一個政府不符合某些人欣賞的標準“小政府”模式。

支持強政府的理由大都和中國的“國情”有關。它們大都基于這樣的判斷：中國，無論作為一個經濟共同體、一個社會共同體或是作為一個生態共同體，都是十分脆弱的，生存和發展的環境既不容樂觀，內部自發性的凝聚力也不能過高估計，若欲在這個世界上立足，仍需要一個較強力的管理中心，更好地管理和引導社會發展。

經濟形勢仍然十分嚴峻。舊的歷史欠帳在背后拖累我們，未來的資源和人口問題在前方牽制著我們，而當前發生的亞洲金融危機又給了我們近身的猛烈一擊。由于中國經濟發展到現在，通過體制轉軌可以直接釋放出來的潛力已經消耗得所剩無幾，（注：溫鐵軍對此有過多次論述。他使用的一個概念叫“資源資本化”，他引用的數據認為，1978年中國資源資本化程度為25%，1994年為89%。參見《戰略與管理》1998年1期第77-79頁。這些論述內容可信，但“資源資本化”的概念我認為是不全面和引人入誤的，我寧可稱之為“通過體制轉軌就可以直接釋放出來的潛力”。而且，溫將此種力量作為近20年來經濟增長的主要推動力量，甚至將來唯一可恃的推動力量，無疑是一葉障目了。）下一步經濟可以回旋的空間更加趨小。在這種條件下，冀求于一個強有力的政府來引導我們小心翼翼渡過難關，是十分自然的愿望。然而正如我們后面要強調的，倘若一個強政府犯了經濟決策上的錯誤，其后果也將是極為嚴重的。

從政治上說，中國可能還不適用于“（自由民主社會）＋（弱政府）”的組合。因為這種組合要想健康存在，其前提是存在一主流的社會意識形態。如果社會中存在無數分裂的、相互以錯亂方式沖突著的意識形態，自由民主社會便難以正常發育，可能陷入無秩序的停滯狀態。而這不幸正切合著我國社會的實際情況，用通俗的語言說，就是人們不再有共同的社會理想。自由放任的市場型社會，要求交易各方都具有“誠意”(bona fides)，而在我國很難說已經建立起這種誠意。人們仍然需要秩序的維護、仲裁和斡旋者。由一個強有力的政府來充當這個仲裁和翰旋，也是十分可行的選擇。

從消極的方面來說，政府可能已經處在某種騎虎難下的局面。有人形容中國是“自行車經濟”，經濟必須高速前進才能保持平衡，而這也適用于中國的社會形勢，即，政府如果不能加強自身，不能飛速地推動社會變革，社會結構就可能瓦解，而政府也將失去地位。因此，哪怕僅僅是為了保衛自己的存在，政府也必須大大加強自己的能力（注：可以爭辯說，社會瓦解也可能孕育出更“好”的政府，但那只是可能性之一種。）。

由此可見，政府能力強弱問題，這本來只是一個管理問題，但在我國的形勢下已經具有深刻的政治后果。

但是另一方面，盡管它會引起種種政治后果，卻不意味著它本身已經變成一個政治問題。換句話說，政治上有這種需要是一回事，管理上能否行得通，又是另一回事。因此，我們還是要回到管理問題：一個具有強大執行能力的政府，必定是一個管理得更好的政府嗎？

一個具有強大執行能力的等級制組織，無論其是政府、企業或軍隊等等，從理論上說，其組織結構傾向于具有下述特征：

1.決策權力高度集中，或明確地、以等級制的形式分配在多個決策單位里。這些下屬決策單位擁有明確界定過的自主決策權力，并可以進一步向下分配決策權。這些分配下來的決策權力是嚴格地不交叉的，因此在多數情況下，沒有必要進行交叉決策、合作決策，盡管這種交叉合作也沒有被明文禁止。

2.每個決策單位的自主決策權力不超出其實施決策的手段范圍，亦即：凡能夠自主的決策，都可以自主執行；凡不能自主執行的任務，也就不能自主決策。換句話說，所有決策單位都擁有充分的執行權力。（注：這個規律既適用于下屬決策單位，也適用于最高決策中心，因為最高決策中心的決策結論對全體組織成員具有權威性，其次策均能執行。）這意味著，沒有必要交叉、合作地執行，盡管也并不禁止這種交叉合作。

3.但是，擁有執行權力的單位不一定享有決策權力，起碼可以說，多數執行單位只享有不充分的決策權力，亦即，有些任務是它們能夠執行的，但是不能決策。換言之，存在冗余的執行權力，或稱為儲備的執行權力。一個組織必須擁有大量的冗余執行權力，才能保障其每個決策都能獲得執行，即“令行禁止”。

其中，第三個特征是極其重要的，由它可以推斷，在理論上，一個執行能力強的政府，其決策層次通常偏高，而決策的敏感性偏低或代表性偏差。

這里的決策層次高，是相對于其執行層次而言的。在這樣一個“令行禁止”的組織中，下級組織擁有大量冗余執行能力，但是無權決策，其結果，在外人看來，就是許多明明它們能夠解決的問題，也不予解決，而要報送上級決策。必須指出，這是必要的，因為下級組織無法預見上級決策的方向，所以它必須在所有方向上都保持一定的冗余執行能力，才能在上級有了決策時迅速予以執行。

決策層次升高，其對基層意見的敏感程度必定下降。而該種組織的另外特征——部門間嚴格分工、缺乏交叉合作的決策和執行——又可能使得各自的決策具有片面性。這兩種機制的共同作用，使得該組織的決策從整體上看，可能缺乏代表性，即，不能充分反映與該組織有關的那些群體和個人的感受、意見和利益。

我們看到，從本次機構改革的設計思路來看，正符合著我們上述的理論概括，亦即：“按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端”。

從理論上分析，多頭管理、政出多門的等級制組織，其組織結構具有相反的特點，即：決策中心分散，決策分工不夠明確，許多決策中心不擁有相應的執行能力，呈現出決策冗余而執行不足的現象。在相當程度上，這的確反映了機構改革前我國政府的一些實際現象。例如各部門競相出臺一些甚至是互相矛盾的政策，卻無能力（無愿望？）保障其實施，以及“土政策”、“上有政策、下有對策”等現象。從領導者的立場出發，這些現象無疑是極度使人困擾的，機構改革就是要除去這些弊端。

但是，正如理論分析所期望的，過去那種政出多門的決策，也有一些至少部分地稱得上是優點的特點。在決策和執行過程中經常發生部門間的交流、合作或摩擦，這當然增多了“扯皮”現象，降低了決策效率，但也使得各種不同意見有了更多的相互交流沖撞的機會，有助于修正各自的決策。在職能交叉和分工不清的領域，部門之間會有一些權力（權限）的明爭暗斗，此時誰的政策得到認可，誰就占有競爭優勢。雖然這里的“認可”主要還是“上級”的認可，但是來自“下面”的支持有時也是緊要的。許多部門在制定政策時反復聽取“群眾”的意見，并不都是走過場。總之，決策的代表性相對增強了。

從理論上說，決策的代表性強，將有助于提高決策的質量。首先當然是因為集思廣益；其次也是更重要的，這樣的決策更有可能實現社會利益的均衡妥協，更有可能穩定社會結構，也更有可能增強決策的社會凝聚力。

由此我們得出一個結論：如果說機構改革前的政府執行質量太差的話，那么其在決策質量上卻有所彌補；而改革后的政府在大幅度提高執行質量的同時，可能會犧牲一定的決策質量。

當然，以上所述，都是結合了理論模型而進行的高度概括性的分析，我們并不相信這些結論能和實際情況高度吻合。現實中的政府是一個多重的復雜組織，其面臨的社會環境更是千變萬化。但是，我們相信作為一種模型，上述分析多少能夠反映真實政府行為的某種趨向。也就是說，無論以何種具體形式體現，在本次機構改革后，政府作為整體，將多少出現決策層次上移、決策質量下降的趨向。

這種趨向也許是不太強烈的。不過，既然政府將在我國經濟和社會生活中扮演前所未有的關鍵角色，政府行為的些許趨向變化，就有可能帶來相當大的社會后果。

三

本文并不是懷疑這場機構改革的正確性，恰恰相反，我們認為它是百分之百英明正確的。問題在于，在一些適配條件不具備的情況下，百分之百正確的行動，有時會導向意想不到的結果。舉一個“前車之覆、可以為鑒”的例子，那就是韓國的經濟自由化改革。

眾所周知，80年代以前，韓國以專制的方式發展資本主義，政府和企業相互支持，喂肥了一批大“財閥”。1980年，10個最大的財閥的產出占GNP的48.1%。80年代后，政府推行了一系列經濟自由化措施，包括通過《公平貿易法令》，減少對國外投資和進口的管理，減少了對非銀行金融機構的控制，并將商業銀行非國有化等等。這些措施顯然都是符合經濟規律和國際趨勢的。遺憾的是，由于財閥勢力業已形成，經濟自由化反而加劇了財閥的壟斷地位。以金融系統為例，多數非銀行金融機構本來屬于財閥，而商業銀行非國有化后，又落入財閥控制。擁有了金融實力之后，財閥進一步收購國有企業，甚至包括那些有金融困難的企業，從此走上盲目擴張的道路。究其原因，政府在放棄傳統的不良管制手段的同時，又沒有擔負起新的、應有的管理職責，特別是反壟斷的職責。

中國這次機構改革缺少什么適配條件呢？

在現代社會中，行政部門本來的確是應當以向上負責、行使執行職能為特征的，本來就不應當承擔過多的決策職能，亦不需要提高其決策的代表性，不需要去代表各種社會利益。在完整的現代社會中，這不會帶來決策風險，因為在行政部門之外，還有一個平行的決策部門，它就是我們通常所說的“立法部門”——各級議會。議會的產生方式和組織形式決定了其高度代表性，而議會是一個典型的只決策、不執行的部門。

現代社會的這種政府分工，長期被一些人當成是一種政治制度，是“資本主義民主制度”固有的一部分，是和“三權分立”、“多黨制”等資本主義意識形態緊緊綁在一起的。然而事實上，這種政府分工很大程度上只是一種管理體制，是在行政管理適應現代社會的過程中逐步發展起來的。它與資本主義民主思想和權力理論并無必然聯系。

我們知道，現代社會政府最大的特征就是行政體系高度官僚化。馬克斯·韋伯最早研究了這一變化，他把官僚體系（不僅僅限于政府）謳歌為現代社會的一項偉大發明。韋伯眼中的官僚體系的理想特征，便是分工明確、職能專一、人員專業化的組織體系，基本上吻合我們上一節描述過的那種具有強大執行能力的體系。

在韋伯之后，理論和實踐都從各個方面表明，此種嚴格的官僚體系有種種弊端。其中之一就是決策缺乏代表性。我們上面對此給出了一種理論上的說明，事實上通過其他模型也可以給出類似的說明，例如通過人際關系模型或信息流動模型，都可以說明此種體系的決策是缺乏代表性的。

事實上，理論上的分析表明，一個等級制的組織必定面臨著決策和執行上的兩難：如果強化決策能力，提高決策的代表性和決策質量，其執行能力就會弱化；而若強化執行能力，其決策能力就會下降。

對于一個目標已經事先明確且比較單一的組織，上述問題并不成為問題。企業（注：絕大多數企業還是采用傳統的官僚化管理方式，但也有一些，特別是處于新興產業中的企業，采用其他類型的管理方式。這是因為，這類企業需要對所處環境作出更為敏感的反應。）、軍隊、郵政等就是這樣的組織。這樣的組織本身需要承擔的決策任務相對較少，大方向已定，所要決策的只是具體技術手段。但是，對于一個國家的政府來說，其目標并不是事先確定的，而是要根據社會各階層的意志協調決定的。政府的目標本身就有兩重性，既需要完成自上而下的統一管理和執行，又需要自下而上地收集信息和意見進行決策，這兩重職能無法統一在一個行政實體中。從管理學角度來看，必須將執行和決策兩種職能予以分離。

這種分離不會是截然的分離，其具體體現形式更可以是多種多樣的。在現代資本主義社會，這種分離與資本主義民主意識形態結合之后，便產出了形形色色的“議會＋政府”的組合。社會主義的中國不需要照搬這種組合，但其在管理學層次上的具體做法無疑是需要吸收借鑒的。

可以肯定，無論社會主義制度或資本主義制度，都逃不脫共同的管理學客觀規律。可以肯定，決策和執行職能不分，是我國政府改革一直不能圓滿的一個深層次原因。政府改革在集權和分權之間來回搖擺，“一放就亂、一收就死”。要擺脫這個圈套，也許必須先跨出其中一步，即先把行政分支主要承擔執行職能這一點確立下來。本次機構改革將基本上達到這個目標。下一步，就應當是著手建立一個承擔決策職能的政府分支。如果遲遲空缺這個分支，政府在整體功能上就有失去平衡的危險。

四

一個相對獨立的政府決策分支，將實現如下一些功能：

1.首先，它將成為一個意見碰撞的場所和利益表達的渠道。意見碰撞不一定要靠投票，也可以是通過制度化的協商和談判機制；利益表達不一定要靠代議制民主，也可以是通過建立制度化的、可供各種社會利益集團利用的游說渠道和施加壓力的渠道。

2.其次，它應通過適當的制度設計，保證這些意見和利益能夠充分體現到最終形成的決策當中去。要實現這一點，不一定要把最終決策權力賦予這些意見和利益，只需要在全部決策過程中的某一個環節上，保證這些意見和利益能夠充分參與。

3.它應當能夠充分利用執行分支的決策潛力。如前所述，建立決策分支的目的，是為了彌補執行分支在決策上的不足。但執行部門直接實行具體的政策措施，對政策本身的效果和優劣其實深為了解。在純粹的執行部門里，大量可供決策利用的資源是浪費掉了。一個真正起作用的決策分支，不必自作主張地搞一套決策，而應當充分聽取來自政府執行部門的意見。

根據上述要求，比照國際經驗，最便當的選擇是利用人民代表大會制度。一個可能的設計就是：完善人大各種專業委員會的設置，對口強化其與政府各部門的聯系。各專業委員會對相應政府部門的決策擁有有限的修改權和完整的否決權，而人大常委會作為整體對國務院的決策擁有有限的修改權和完整的否決權。這樣，就恰好能實現我們剛剛提到的三個基本功能——汲取政府執行部門意見，體現社會各界利益，并不承擔最終決策職能但同時能夠制度化地約束最終決策。

目前的形勢已經為實現此種制度創新提供了較好條件。其中之一是：人大已經集中了一批具有行政經驗的前任官員，他們熟悉政策和決策過程，并和各級現任政府官員有豐富的人際關系。人大完全有能力擔負起對政府決策進行評鑒、監督的職責。

眼下，最大問題是人大可能缺乏足夠的必要專業人才。不過，專業委員會成員不一定是人大代表，只須經人大常委會任命。這樣就有了一個可能利用的人才資源——行政各部門的政策研究機構（政策局、司、研究室）。目前不少行政部門的政策研究機構實際上游離于具體工作部門之外，其意見不具有實際約束力，成了領導同志的高級秘書班子。不妨結合本次機構精簡（或以后的進一步機構改革）將其一部、大部乃至全部從有關部門剝離，進入人大專業委員會，既充實人大，又加強了人大和政府部門的聯系。

關鍵在于，要在堅持社會主義民主制度、即堅持共產黨的領導的前提條件下，強化人民代表大會的決策功能。為此必須通過適當的制度設計，使人大既能充分行使決策權力，又在政治權力的方針制約下行事。我個人認為，做到這一點不會很難。既然在特定的歷史時刻，富于實干精神的政治家們可以原創性地嫁接“社會主義”和“市場經濟”，他們也就可能使“一黨制”和“分權制衡”銜合在一起。