()導讀：與許多產業部門相比，中國政府較早就實現了與互聯網的連接。1999年，中國政府正式開始“觸網”。當時由中國郵電電信總局和國家經貿委經濟信息中心牽頭，40多家中央部委聯合發起了“政府上網工程”，得到了全國各地、各級政府的廣泛支持。自此，政府網站作為永不落幕的政府窗口成為中國政府管理和政治發展中一道亮麗的風景線。

中國各級政府網站通常以“gov.cn”作為域名后綴。根據中國互聯網絡信息中心的數據，1998年終時只有982家以“gov.cn”為域名后綴的網站，而到2014年底，以“gov.cn”為域名后綴的政府網站數量已經達到了5.7萬家，是15年前的12倍。從中央部委到鄉鎮一級的政府部門，甚至一些地方的街道辦事處也都有自己的網站。雖然各級、各地政府網站發展水平不一，但是擁有一個本地或者本部門的網站門戶是中國政府管理中的新常態。

我想，站在互聯網+的風口上順勢而為，會使中國經濟飛起來?！?月5日，李克強總理在政府工作報告中首次提出制定“互聯網+”行動計劃，并正式確立其為國家戰略?；ヂ摼W已經逐漸跳出一個行業的范疇，正成為國民經濟的一大新引擎。

響應總理號召，中國電子商務研究中心在全國各大智庫中率先出版“互聯網”智庫系列圖書，本文摘選自全國首部詳解“互聯網+”理論框架的實踐著作——《互聯網+：跨界與融合》(www.100ec.cn/detail--6249575.html)。據目前全國新華書店、機場中信書店，天貓、京東、當當、亞馬遜中國、蘇寧易購、淘寶、微店、拍拍各大O2O渠道全線熱銷中，位居暢銷書排行榜前列。

本書作者團隊匯聚了國內一線互聯網+領域權威專家，包括免費論文下載中心主任曹磊、易觀國際互聯網+研究院長陳燦、北京大學政府管理學院副教授黃璜、互聯網金融專家郭勤貴律師、傳統企業轉型專家盧彥聯合編著，堪稱“豪華”，本書是首部真正意義上講解從“互聯網+”的理論與框架到產業、企業實踐的專著。以下是本書搶先試讀：

圖 1997-2014年以gov.cn為域名后綴的中國政府網站數量

數據來源：中國互聯網絡信息中心(CNNIC)

在北大網絡與信息系統研究所研制的“中國Web信息博物館”(http://www.infomall.cn/)網站上可以瀏覽到自2002年至今的90億個網頁。從中可以搜索到2002年1月18日的“中國政府網”首頁，網頁上包括了政府新聞、政府上網動態、各地新聞、重大活動公告、最新信息以及導航中心等欄目。雖然與現在相比該網站十分簡陋，然而卻是中國政府連接互聯網的最早見證。最初的政府網站只是一個與官方媒體、白皮書、政府公告、政府公報等傳統政府信息傳播媒介并列的在互聯網上的一個延伸。2000年，中國網民的數量只有2250萬，能夠在互聯網上瀏覽政府信息的人并不多。不過那個年代的理論界已經提出要以社會公眾為中心，利用互聯網為社會公眾提供優質的公共服務，為此要重組政府的組織結構，優化政府部門的業務流程，使之更好地適應互聯網上的公共服務需求。本章節出選自免費論文下載中心出版的”互聯網+“智庫系列叢書第一部《“互聯網+”：跨界與融合》。

在全球公共管理和電子政務發展潮流的推動下，政府網站的功能從新聞動態發布逐步發展到可以為社會公眾和企業提供在線辦事服務。足不出戶便可以辦理、辦結與政府打交道的各類事務，是當時對政府網站和電子政務未來發展的美好愿望。最初在線事務只能提供表單下載功能，后來逐步升級到可以雙向互動的階段，公眾或企業不僅可以從網站上下載資料，還可以通過網站提交他們的申請。發展到現在，政府網站可以提供更加便捷、豐富的功能，公眾或企業可以直接在網頁上填報相關信息，這些信息會自動存儲到政府的數據庫中，進而可以直接為網站“后臺”的管理、分析和決策所使用。

在政府網站內容與功能設計的背后是政府形象的營銷。良好的政府形象是政府的優良“資產”，是增強政府公信力和提高執政能力的重要保障。政府網站是政府在互聯網上的“臉面”，網站的“美”與“丑”便會被聯系到政府的形象上。由于網站更容易被觀察和衡量，也就會成為政府形象的直接代表。富有經驗的政府部門會努力將網站打造成為一張精美的互聯網名片。

如果說上述技術與能力的演變仍然是在傳統政府管理框架下的一種適應性調整，那么圍繞計算和網絡技術的創新，政府治理模式的轉型則意味著政府與互聯網之間更加深入的融合。

轉型最初是在政府內部展開的。政府內部的組織架構與業務流程在技術的幫助下實現重新的設計。早在20世紀90年代初，美國聯邦稅務局便在網絡應用的基礎上，將原來全國10個征收中心減少到4個就能處理全國的納稅申報。計算和網絡技術的普及促使組織架構趨于扁平化、集約化。在縱向上，傳統治理中多層級結構可以逐步被壓縮，以減小行政規模，降低行政成本。在橫向上，“一站式”政府網站服務平臺讓社會公眾只需要訪問一個網站就能夠辦理、辦結原先需要和多個政府部門來回打交道的政務服務。業務流程的重新設計顯著地改進了公眾與政府打交道時的效率。北京市早在2005年建設“網上審批市級平臺”時便已經提出，要將分散在各部門的相關聯的審批事項聯系在一起，建立政府部門間的協調聯動機制，為公民和企業提供“一口申報、多口使用，一次申報、多次使用”的在線服務。

社區治理與互聯網的融合作為基層社會管理創新模式正在許多地方展開。比如，上海市徐匯區于2012年率先探索了街鎮社區事務受理服務中心“受理事項全程公開”，使居民能在網上可以對辦理事項進行全程跟蹤，實現了受理服務中心工作的便捷化和透明化。同時還在全上海市試點“一口受理、全區通辦、全程公開、智能社工、延伸服務”，帶動了整個社區服務和社區治理模式的重構。

雖然政府內部架構的重組面臨重重障礙，但是現有工作正在逐步推進。2014年，國務院辦公廳發布了57號文件《國務院辦公廳關于加強政府網站信息內容建設的意見》。該文件特別指出，要推進政府網站的集約化建設，在確保安全的前提下，原則上由各省(區、市)建設本地區統一的政府網站技術平臺，計劃單列市、副省級城市和有條件的地級市可單獨建立技術平臺；市、縣兩級政府利用上級政府網站技術平臺開辦政府網站；縣級政府各部門、鄉鎮政府(街道辦事處)不再單獨建設政府網站，只負責向上級政府網站技術平臺的相應子站、欄目、頻道等提供信息內容，而整個網站的編輯集成、技術安全、運維保障等則由上級政府網站承擔。這項政策如果能夠得以順利實施，不僅意味著中國各級政府網站技術平臺的力量將大幅得到提升，更重要的是將為未來跨層級、跨部門的信息共享、政務協同，乃至為政府組織架構和職能結構的改革設計奠定關鍵的技術基礎。

進一步的轉型拓展到了政府之外。當代各國政府已經深刻地認識到，要解決日益復雜的治理問題，政府不是也不能是唯一的公共服務提供者。政府需要與私營部門、民間團體和社會公眾等其他社會主體合作，共同治理社會公共事務。

聯合國經濟和社會事務部一直大力倡導電子政務，并將政府網站的發展水平作為衡量電子政務績效的重要指標。在其2001年的全球電子政務調查報告中將電子政務發展的最高階段稱之為“無縫隙(Seamless)”階段，即實現基于互聯網政府網站的跨部門集成服務。而在2003年的調查報告中則使用“網絡型(Networked)”一詞代替了“無縫隙”，旨在說明電子政務除了上述跨部門服務集成之外，還應為公民利用互聯網參與公共事務提供技術上的便利，充分發揮政府之外的其他社會主體在公共治理中的積極作用，促進網絡型治理模式的發展。在最新的2014年報告中，他們更加強調“整體政府”的概念和在國家層面進行的協同治理，在政府內部、政府部門之間，以及與企業、民間團體和社會公眾的合作中使用新技術，創新性的建立高效、協調、合作和問責的公共政策的技術和制度框架，在各地區或者國家間建立跨部門、跨組織、跨地域的電子服務體系，向公眾提供更加富有價值的公共服務。

在上述種種調適與轉型中，不難看出政府利用互聯網革新政治傳播手段的重大努力?；ヂ摼W興起之前的政治傳播，無論是在政府體系內部還是在政府與社會公眾之間，主要依附于層級化的龐大政府組織和傳統的信息媒介技術，不僅效率低而無法適應快速變化的社會環境，信息在傳播過程中也常常會失真走樣。政府網站實現了扁平化的信息渠道，一方面能夠讓政府向社會傳播的信息或者價值觀迅速地實現普及化，另一方面公眾借助于互聯網和政府網站的政策參與和對話也有助于消解上下級政府之間的信息不對稱：公眾在互聯網上對政策效果的民意反饋為上級政府把握下級政府的政策執行情況提供重要的信息，促進政策得以正確地貫徹落實。

永不落幕的政府網站不僅是政府走向互聯網的開端，也是政府治理與互聯網深度融合實現轉型的舞臺。隨著移動互聯網、大數據等技術創新的興起，未來政府網站將創新性地結合這些新的技術，實現公共服務的個性化、智能化、一體化和多渠道化，促進實現互聯網時代的良好治理。

微應用上的信息眾籌

微博，具有傳播速度快，影響范圍大，使用門檻低，維護成本少等顯著特點，這使其能夠在興起的短短幾年內便迅速成為中國各級政府部門的“座上客”，開設政務微博在一時間成為一股潮流。新浪微博在2009年8月開始內部測試，2010年底，在新浪微博上開通賬號的黨政機構和公職人員總共只有552個，而到2014年底這個數字已經超過了13萬。

2010~2014年新浪政務微博數量

數據來源：人民網輿情監測室《新浪政務微博報告》系列

變化的不僅僅是數字。如果說政府網站是政府在互聯網上的門戶，政務微博就好像政府網站的“派出所”。不過若是將政務微博對治理的意義僅僅理解為發布政務信息，就大大忽視了其中更重要的價值。與政府網站一樣，微博及其代表的新一代網絡應用推動了基于互聯網的治理模式創新。

2010年12月12日，陳士渠在新浪微博上開通了賬號。4年多后，他的新浪微博粉絲將近662萬，這個數字和2014年末寧夏全自治區的常住人口相當。陳士渠的公職身份是中國公安部打拐辦主任。這個部門的全稱是公安部刑事偵查局打擊拐賣婦女兒童犯罪辦公室。他的粉絲中，不僅包括那些被拐賣的受害者和他們的家屬，打拐志愿者，還有不少“微博大V”，更多的是數以百萬計的網友。陳士渠也因此成為國內微博上最著名的公務員大“V”之一。在新浪微博出現之前，陳士渠曾經加入了一個民間自發組織的“寶貝回家”QQ群，想從中獲取打拐的線索。正是在這個群里，他看到了來自社會的巨大力量，也為他日后開通微博與網民互動提供了信心。微博開通后，他每天都會在微博上關注最新消息，發布打拐工作的實時動態，與社會建立了更加密切的聯系。對公眾提交的每一條線索，打拐辦都會部署核查。與他相呼應的是2011年1月25日中國社科院學者于建嶸教授也在新浪微博上開通了“隨手拍照解救乞討兒童”微博賬號，號召網友凡是見到街頭乞討兒童就拍照或錄像傳到微博上并@這個賬號。他希望借微博能夠幫助尋找那些被拐賣的乞討兒童。這個微博開通不久便接到來自眾多網友提供的大量圖片。而陳士渠的微博在3天之后也與這個微博有了互動。在陳士渠、于建嶸以及一些社會名流和廣大網友的支持下，全社會打響了一場聲勢浩大的打擊拐賣兒童的戰役?！半S手拍”也成為網絡上一道美麗的風景。

2012年5月，河北省易縣北嶺東村有近千萬斤的紅薯滯銷。河北省政府新聞辦在人民網的官方微博“河北發布”上為此發出了求援微博，“汗滴苗下土，一年多辛苦。本想大豐收，誰料銷路阻。紅薯囤窖中，不敢刨出土。尚有千萬斤，只買四毛五?？蓱z萬戶農，含淚求幫助”，呼吁廣大網友幫助采購滯銷的紅薯，同時還公布了該縣10個紅薯高產村的采購電話。在其后短短一周時間內，滯銷的紅薯基本售罄。類似的情況在許多地方重演。2014年10月，甘肅禮縣副縣長潘喆通過個人微博上披露該縣九圖村蘋果滯銷，引發了眾多電商、媒體、政務微博和網友的轉發和訂購，最終25萬斤蘋果在很短時間內賣光。@江西發布也通過微博呼吁網友購買江西省上饒縣滯銷的紅薯，引發了網民、媒體和其他政務賬號的接力轉發。

在2014年首個南京大屠殺死難者國家公祭儀式期間，南京市本地的政務微博、媒體微博等都在國家公祭日當天將微博頭像改為灰色，用一場互聯網上的無聲的集體行動表達對歷史的追思與對逝者的緬懷，也告誡現實中的人們從苦難的痛感中珍視和平來之不易。

與政務微博相關的案例不勝枚舉。與政府網站所不同，政務微博給人們帶來的最直觀的感受是政府與社會公眾之間更加直接和頻繁的互動。這種互動不是居高臨下的權力宣示，也不是遙不可及的高層政治，往往涉及的是與民眾生活密切相關的“小”事情。

北京大學政治學教授王麗萍提出，從世界不同國家的政治現狀和發展趨勢來看，人類社會似乎進入了一個“微政治時代”。在她的觀察中，今天的政治已經與曾經很長時間主導人們政治生活的對理念、信仰、制度、權威等價值和相關命題的關切漸行漸遠，而更多地表現為對民眾日常生活的關注，或僅僅是對民眾具體、細小甚至瑣碎訴求和問題的回應。以微博為代表的微應用為這場微政治的變遷提供了舞臺。如果說政務微博是不斷加強的政府與社會互動的“形”，那么所謂“微政治”便是其“神”之所在。它們不僅是為政府能夠更加直接面對社會提供了機會，更加重要的是，政府的治理模式在這種“微政治”的影響下正在發生改變?？焖俚鼗貞?、個性化的服務、植根于互聯網的治理思維、與社會各界的密切合作，這些不僅是政府正在做的事情，而且正在形成一種不可抗拒的壓力，各級政府必須順應新一代互聯網的發展并做出選擇。

人民日報在評論“隨手拍照解救乞討兒童”微博時指出，“微博打拐”是民間力量參與社會建設的一塊試金石，證明了社會力量可以幫助政府作為。當大眾力量通過與專業機構協作，與政府部門進行良性互動，形成強大的合力，能夠對社會建設起到重要作用。微博及新一代互聯網不僅是信息輸出和政治傳播的機器，而且在動員社會力量，拓展社會行動方面也具有積極的工具意義。

由于微博更多地面向實際的民生問題，因此在微博上通常并不涉及過去那種為宏大國家戰略服務的社會動員，然而也正如在打拐行動中所展示的，微博在互動傳播方面的強大實力為“微政治”時代的社會動員提供了新的能力。微博不僅僅是計算機服務器上靜靜流淌的信息流，實際上是一種在政府與社會之間建立強關系的紐帶，以及借助這個紐帶實現動員與合作的力量。就如同電影中常常采用的手法，透過流動著的文字，將微博放在一個動態的時空中，我們便可以觀察到圍繞在這些微博周圍的公安干警、志愿者、慈善機構、社會名流和廣大網民等各種社會主體的積極行動。

在這個意義上，微博打拐等在新一代的互聯網上具有標志性的意義。在政府和社會合作共同治理的大框架下，我們也看到了互聯網如何深入地與政府治理手段的融合。在某種意義上，它符合所謂的互聯網思維，也就是用信息“眾籌”的模式來改善政府傳統治理模式中的信息缺陷，在提高治理能力的同時，也獲得社會廣泛的認同與支持。

互聯網是大數據之網

各行各業都在談論大數據，政府也不除外。

2012年，時任廣東省委書記的汪洋在地方視察時特地以“大數據”主題發表講話，并向政府官員們推薦相關的書籍。

2014年6月，全國政協主席俞正聲在北京主持了一場政協座談會，專門邀請各方人士就“利用大數據技術提升政府治理能力”提出意見建議。

2014年7月，國務院總理李克強在地方考察時也指出：“不管是推進政府的簡政放權，放管結合，還是推進新型工業化城鎮化農業現代化，都要依靠大數據。”

2014年，有6次國務院常務會議的議題與大數據運用有關。

2015年，政府工作報告中特別點到“大數據”。

……

國外有學者專門考證了大數據(Big Data)一詞最早出現在1998年。一家高技術公司的演示文稿(PPT)中提到了這個詞，主要用于闡述目前的信息基礎設施在大規模的數據條件下可能面臨的壓力。2001年，美國高德納公司在一份報告中首次提出大數據是符合“3V”特征，也即規模性(Volume)、多樣性(Variety)和高速性(Velocity)的數據集。其中數據量極為龐大是對大數據最直觀的認識，只是不同行業和領域的人們對數據規模究竟是PB級(1PB=106GB)以上還是TB級(1TB=103GB)以上有不同的理解。

有人說，中國擁有全世界最大的“大數據”，因為中國擁有世界第一的人口。這么多人每天都在生產、消費、交流、運動等，在這些社會活動中每時每刻都在產生著海量的數據。比如，根據2014年12月16日公布的第三次全國經濟普查結果，我國從事第二產業和第三產業活動的法人單位有1085.7萬，有證照個體經營戶有3279.1萬，全國第二產業和第三產業法人單位從業人員3.56億。公安部交通管理局的數據顯示，2014年底全國機動車的總保有量達到2.64億。

中國政府掌握了全社會80%的信息資源，這是一個似乎無從查考卻又廣為流傳的數據。雖然其精確性不得而知，但是政府的確擁有強大的公共財力獲取和生產龐大的數據資源。這些數據可能是對自然世界中的各種要素的狀態和運動的記錄，比如說氣象數據、地理數據、天文數據等；也可能是對社會中人們的各種行為和活動的記錄。比如，在我國政府擁有著龐大的人事檔案資料，每個人從出生到工作，人生中的重要經歷都會記錄在這些檔案中。再比如，企業數據、機動車數據等與政府行政職能相關的各種數據以及各種經濟統計數據等。

這些數據是大數據嗎？政府并非到二十一世紀才擁有上述數據，不過這些數據除了本身所代表的意義之外，比如提供了某個人的經歷或者某個企業的經營信息，并沒有給政府的管理和決策帶來額外的價值。因為這些數據是不可分析的數據。數據是什么？抽象地來說，在政府管理活動中，數據是基于政府管理的需要而產生的，能夠描述管理對象特征或行為的符號標識。比如，我們通常會記錄人的姓名、性別等特征作為人事管理的數據。沒有被數字化的數據以傳統的存儲介質，比如紙張等，存儲在倉庫或者壁柜里。在這些“原始”的數據介質上，無法實現數據的整合、關聯和分析。在這個意義上，這些數據不是大數據，它們除了作為一種政府管理對象的抽象符號之外，并不能為人們提供更多的價值。

互聯網的出現改變了傳統的數據格局。直觀上，互聯網實現了人類發展歷史上最廣泛的有形化連接。無論是政府、企業還是社會公眾的計算機都連接在互相連通的網絡上。雖然網絡上絕大部分的內容服務器仍然是由政府和企業來管理，但是互聯網實現了一個龐大而開放的數據系統，社會所有人都能夠通過連接互聯網而獲得大量的數據。這改變了數據主要集中在政府和企業手中的狀況，它們對數據的壟斷權在一定程度上被消解了。

在發展的層面上，互聯網是一種整體的社會轉型。阿里研究院在最新的一份報告中指出，“互聯網+”的本質是傳統產業在線化、數據化。這個觀點無疑清晰地說明了這種社會轉型的本質。從廣義的產業上來說，政府管理也屬于服務產業，政府決策與管理的在線化、數據化也將是互聯網所引導的社會大轉型的一部分。1962年，哈佛大學社會學家丹尼爾?貝爾在其名著《后工業社會的來臨》中曾經預測性地概括了未來社會的五大特征，其中特別提到了政策制定將向智能化發展。所謂智能化就是用規則系統(解決問題的規則)來代替直觀的判斷。在他看來，直觀的決策判斷往往只涉及少數的變量，而當需要對大量相互聯系，相互作用的決策變量進行分析，就有賴于以現代決策理論和信息技術為核心的智能化。在今天看來，互聯網所帶來的社會數據化正在與政策制定的智能化融為一體。當代政府面臨越來越大的社會和環境壓力，因此必須提高自己制定政策的能力。如果說決策是信息的函數，那么政策制定無疑需要大量的信息和數據。隨著信息技術的廣泛應用，尤其是互聯網和社交網絡的普及，無論是政府、企業還是社會公眾，在信息系統中的行為都可以轉化為數據并被記錄和跟蹤。這些數據是大數據。大數據意味著政策制定面臨越來越多的數據，它們會為政府決策帶來可觀的收益。

圖 部分產業部門從大數據中獲益的指標位置

數據來源：麥肯錫報告《Big data: The next frontierfor innovation， competition，and productivity》

決策智能化可以利用的數據來源是多方面的，既可能來自于政府自己的信息系統，也可能從市場上的商業系統中獲取。

三十年的電子政務建設為政府提供了各種各樣用于業務管理的系統。這些系統中包括與大型公共工程相關的信息系統，比如水利信息系統、礦產資源信息系統、交通信息系統等；也包括用于社會管理的業務信息系統，比如人口數據庫系統、法人數據庫系統，以及各類監管系統、行政審批系統等，這些系統可以主動采集社會活動數據或者由社會公眾、企業等在和政府打交道時向系統提交相關的數據。歷經多年運行后這些系統都存有大量的業務管理數據，現在的工作是要讓這些系統能夠相互連接，數據要能夠共享，從而發揮更大的效益。

2015年3月10日，國務院辦公廳發布了12號文件《關于創新投資管理方式建立協同監管機制的若干意見》，其中專門以一個章節內容(共八個章節)要求“運用互聯網和大數據技術，依托在線審批監管平臺，實現‘制度+技術’的有效監管”。其中特別提到，“有關部門要通過在線審批監管平臺實時交換項目信息，實現部門間網絡聯通和信息共享”，“要依據項目單位在線報備的項目信息，主動提供相關政策支持和大數據信息等服務”。

來自市場上的商業系統也是政府決策大數據的重要來源。一些特大型商業系統中的平臺數據可能比政府統計部門的數據在時效性上要更加及時。比如大型電子商務企業掌握了網上交易的實時數據，這些數據反映了當前國內商品交易的基本面。傳統的政府統計手段無論在時效性、準確性、精確性等方面都已經無法與這些特大型商業系統相比。因此政府的經濟部門如果能與這些特大型商業系統建立數據方面的合作，將有助于政府對經濟形勢變化做出更快速地反應。

另一方面，各種基于互聯網的開放商業系統可以為公共決策者提供關于公眾社會行為和政策需求的更加精確和全面的數據。人們在開放的互聯網系統中最關注的內容是什么？他們都在搜索什么？這些都反映了社會公眾的真實狀況?；ヂ摼W上已經提供了一些工具記錄廣大互聯網用戶在網上的搜索模式，比如google trends、百度指數等。

基于互聯網的開放系統可以為政府政策議程提供新的問題來源。在傳統政策議程中，除突發性事件外，大眾媒介在決定哪些社會問題是重要或者應當優先獲得政策決策者的關注的過程中扮演了極其重要的角色。基于互聯網的開放系統則改變了傳統的規則。這表現在兩個方面。一個方面是，整個社會的信息結構扁平化了，社會公眾與政府決策者之間的信息接觸變得更加直接和頻繁。另一個方面更為重要的是，問題不是被選擇出來的，而是在網絡互動中“涌現”出來的。

涌現，是復雜系統研究中的一個核心詞匯，它被用來描述宏觀運動無法從微觀行為中直接導出的現象。這意味著一些一開始并不起眼的小事件可能在互聯網中演變成大的事件。而之所以出現這種現象，并非是因為互聯網在物理上的復雜性，實際上互聯網在物理上相對并不復雜。歸根到底是因為互聯網上的數據和信息之間發生著意義上的關聯，而網絡為這種關聯提供了必要的技術和平臺。這恰恰是大數據的結果。

對于政府而言，盡早把握互聯網上數據運動的規律要比被動接受各種突然涌現的結果要理性得多。因此基于互聯網開放系統的輿情監測系統已經成為各部門、各地區的重要治理工具。輿情監測系統通常是圍繞特定社會事件的發生、發展和變化，監測社會民眾在網絡上對公共部門產生和持有的某種社會政治態度，會按照一定的規則和算法在互聯網上紛繁復雜的數據中將用戶所關注的信息抓取出來，并通過技術梳理總結出與用戶需求相匹配的輿情信息。

基于互聯網的開放系統可以為政策評價提供新的方法。政府制定的政策好不好，有沒有達到目標，社會公眾是否滿意，要回答這些問題就需要對政府已經制定的政策進行評估或者評價。傳統對政策的正式評價主要依賴于特定機構的支持，比如半官方的或者非官方的研究機構通過特定的方法對公共政策進行評價。與這些評價相比，社會公眾對政策的評價缺乏特定的技術支持和充分的信息，但是正如市場價格能夠反映真實的市場需求一樣，社會評價實際上也相對更加能夠真實地反映政策的實際效果。如果社會公眾能夠在網絡中公開發表他們對特定政策的意見，那么這些數據都可以為政策評價過程所使用。從大數據中獲取政策評價信息，無疑將大大促進政府決策的效益提升。

基于互聯網的大數據，政府還可以顯著的提高公共服務的質量。公眾在利用互聯網與政府打交道時，總是需要提交各種各樣的表單。有些基本數據總是在各種表單中被反復填寫。如果利用過去的數據可以對這些表單進行預處理，提前填寫好一些基本數據，那么顯然可以大大提高公眾獲得服務的效率。瑞典稅務機構在稅務申報方面已經提供了類似的服務。這種預處理服務只是更廣泛的知識支持服務的簡化版。更有價值的是，利用既往的大數據為社會公眾在填寫表單或者獲取其他服務時提供知識方面的幫助。比如，有關政府部門為公眾提供了標準化的民事合同范本，但是公眾在使用時仍然面臨經驗和知識方面的障礙。在線的合同支持服務可以針對合同中各種條款提供知識支持，這有賴于對過去大量合同數據的知識挖掘。

大數據還可以有助于提高政府部門對他們的服務對象進行細化，從而能夠有針對性地提供公共服務。稅務機構也可以利用大數據來細分納稅主體，為納稅主體提供量身訂制的服務，以滿足個性化需求，同時可以提高風險分析、識別能力，通過區分不同等級的稅法遵從度以及其他特征，采取相應措施降低執法風險和納稅人涉稅風險。而麥肯錫的一項研究發現，德國聯邦勞工局使用大數據來細分事業人群，提供有針對性的服務，在降低失業率的同時還大幅降低了就業促進政策的可支配預算。如下圖所示。

圖 德國2003-2010就業促進政策可支配預算與失業人口變化

數據來源：麥肯錫報告《Big data: The next frontierfor innovation， competition，and productivity》

在互聯網和信息系統中，萬物歸一，一切皆為數據。也正是如此，在互聯網上，原先在各種不同領域和空間中的主體和行為可以被深度地融合在一起，共同創造價值。大數據不是一種時尚，也不只是大的數據集。大數據的實質是一種能力，是從高度關聯的數據中獲取知識和價值的能力。如果說物理層的互聯網只是實現了不同主體在物理層面的連接，那么流淌在這個網絡上的數據則實現了價值層面的連接。在這個意義上，互聯網是數據之網。政府在這場以互聯的數據網絡為中心的變革中將如何實現自己的價值？這需要不斷從大數據中去尋求答案。本章節出選自免費論文下載中心出版的”互聯網+“智庫系列叢書第一部《“互聯網+”：跨界與融合》。

數據開放創造新價值

在互聯網時代，政府將更加關注數據的價值。數據價值包含了兩個基本的方面。一個方面是如何利用數據，包括政府自身的數據資源和社會數據、互聯網數據等，為政府的決策制定服務，這是上一節的話題。另一個方面是如何將政府擁有的大量數據資源開放給社會，讓更多的私人部門來參與這些數據的開發和利用，從而提高這些數據的價值。這被稱作開放政府數據，目的是為了通過免費地使用政府數據推進經濟發展，促進社會創新和就業，更好地滿足公眾需求。

政府數據開放與政府信息公開存在一定程度的差別。政府信息公開建立在信息層面上。信息本身已經包含了一定的意義。信息公開是為了保障公民對政治發展和政府管理活動的知情權，促進公民的民主參與，促進政府治理的透明化。開放政府數據則建立在數據層面上。由于數據通常只是對某種自然屬性或者社會狀態的客觀描述，因此數據開放的最終目的是為了能夠讓政府之外的社會主體能夠從政府擁有的這些數據中挖掘出新的價值，從而產生實在的效益。

政府擁有龐大的數據，對這些數據的開發與利用并不一定要政府來完成。過去政府數據被看作公共資產，而政府代表公眾保管這些數據。雖然這些數據可以為政府的決策與管理服務，但是政府實際上沒有足夠的意愿、需求和能力利用這些數據來創造更大的價值。而另一方面，各種私營部門和公眾卻常常對這些數據有著很大的需求，因為這些數據可以幫助他們獲得更加精確和準確的信息，他們也可以利用這些數據實現創新，產生新的價值。不過如果由私營部門自己來生產這些數據，顯然需要支付相當高的成本。因此政府將數據向全社會免費開放，不僅有助于提高政府的透明度，更重要的是可以降低數據的社會生產中產生的重復成本，提高數據的利用價值，促進經濟和社會創新性的發展。

開放數據運動興起于美國，理論上與政府信息公開、開放政府、透明政府等當代公共管理理論一脈相承。美國在信息公開方面已經有了200多年的發展歷史。

1997年，美國聯邦政府建立了FedStats.gov網(www.fedstats.gov)向全社會公布了100余個美國聯邦政府機構主頁的鏈接，人們可以方便地進入到各政府機構的主頁來查找他們所需要的各類公共數據，如經濟數據、人口趨勢數據、教育數據、公共衛生數據等。十年后，也就是2007年，根據《聯邦資金問責和透明法案》，美國預算管理辦公室建立了一個單一的搜索網站USAspending.gov，為公眾免費提供查詢聯邦資金信息的平臺。2009年，隨著《開放政府指令》的頒布，美國又建立了Data.gov網站，集合了將近200個聯邦政府不同部門、機構和組織的原始數據，并且無需授權向所有社會公眾開放。截止到2015年3月底，Data.gov上已經有12萬多個數據集。

現在世界各國紛紛加入了數據開放運動之中。截至2014年4月，已有63個國家制定了開放政府數據計劃。八國集團簽署了《開放數據憲章》，提出了開放數據的五大原則，即使開放數據成為規則、注重數據的質量和數量、數據應讓所有人都可用、為改善治理能力發布數據、為激勵創新發布數據。還明確了14個重點和高價值的開放領域，包括企業、犯罪與司法、地球觀測、教育、能源與環境、財政與合同、地理空間、全球發展、政府問責與民主、健康、科學與研究、統計、社會流動性與福利、交通運輸與基礎設施。除美國外，英國、加拿大等國也均已承諾制定并發布數據分析工具和開放指引，保證不同機構之間的元數據能夠一致。中國政府的開放數據運動也正在進行之中。在國家層面，由國家統計局主持的“國家數據網”(data.stats.gov.cn)于2013年9月上線，數據涵蓋社會經濟的方方面面，既包括國家統計局生產的數據，也包括各有關部委的數據，還與主要國際機構數據庫網址實現了集成對接。

在地方層面，一些城市率先開展政府數據開放工作。北京市開設政府數據資源網(www.bjdata.gov.cn)，目前已有29個部門公布了400余個數據包，涵蓋旅游、教育、交通、醫療等各個門類。上海的“上海政府數據服務網”(www.datashanghai.gov.cn)提供了9家試點單位的212個數據產品、30個數據應用可下載，涵蓋地理位置、道路交通、公共服務、經濟統計、資格資質、行政管理等六大領域。

廣東省佛山市南海區在基層政府電子政務發展中始終走在前列。2014年5月30日，南海區成立了數據統籌局，試圖將分散在各個部門的157個信息系統打通，實現政務數據的大融合，并運用大數據提升基層治理能力。到2014年底，該區已經實現了48個單位304個數據項共計14萬多數據記錄入庫并供市民下載，涵蓋城市建設、環境與資源保護、交通服務、勞動就業等17個主題領域。

開放本身并不是政府數據開放的目的，重要的是如何利用開放的數據實現創新，為經濟社會生活服務。一個典型的例子是交通運輸部海事局船舶自動識別系統(AIS)信息服務平臺。這個平臺在2015年2月4日上線運行。在過去的建設中，海事局已經積累了數以百億計的AIS數據。利用這個平臺，社會公眾可以免費了解航行于我國沿海和內河水域船舶的實時動態數據，包括船舶實際位置、航速、港口信息、潮汐預測信息、氣象信息等綜合數據。該平臺還可以為用戶提供個性化定制服務，如自組船隊進行跟蹤管理，并將關注的船舶動態自動以郵件或短信方式發送提醒服務。利用這些數據，市場上則可以開發運營提供船舶位置、航行計劃的服務性網站或者移動APP，為船東、貨主、船舶代理、貨運代理、船員及其家屬，提供全面、準確、及時的船舶實時動態。

AIS信息服務平臺船舶信息電子地圖截圖

圖片來源：中國海事局AIS信息服務平臺www.ais.msa.gov.cn/

開放，是社會發展的趨勢。人類歷史證明，無論是就宏觀的經濟和政治發展，還是從微觀的技術與市場拓展，開放都意味著更大的包容性、更強的穩定性，更豐富的創新性以及更多樣的價值?；ヂ摼W本身就是開放的產物。從原始封閉的軍事和科研網絡開放成為覆蓋全球的公共網絡，互聯網實現了全球信息和數據基礎設施的開放與共享。互聯網所帶來的社會效益正是開放的效益。政府開放數據，不僅為這些龐大而被閑置的數據集尋找到了創新和增值的機會，更重要的是政府在數據開放的基礎上可以與私營部門和社會公眾建立更加密切的對話與合作關系，并因此實現治理中的共贏。

“互聯網+”時代的治理

互聯網+，不是一種簡單的物理性的疊加，而是一種化學性的融合，是兩種不同的“元素”相遇相生，形成的一種新“元素”。如果說過去的“政府上網”只是將“互聯網”變成了政府部門用來傳播價值、發布信息、提供服務的一個新的手段和新的機構，那么在“互聯網+”時代，政府將走向全面融合的互聯網化。融合不是一加一等于二，而是大于二，其中的關鍵是創新。創新的目的不是為了融合，而是為了促進民生、發展經濟，實現更好的治理。

一國治理在于維護一種基本秩序以實現國家繁榮、穩定。有史以來，政府、市場和社群一直是治理中三種最基本的機制。這三種機制不是此消彼長，而是合作共生的關系。

開放的、共享的、無邊界的互聯網架構首先革命性地改變了社群的組織模式，然后是市場的組織模式。互聯網絡中的社群與市場具備了前所未有的巨大能量，但是在繼承了傳統社群和市場中的優與缺的同時，顯然也帶來了在傳統社群與市場中未曾出現的新的“失靈”。

圍繞工業時代的產業分工建立起來的，依托于行政區劃邊界和主體物理行為的科層化的政府治理模式與傳統市場和社群治理模式達成了某種平衡。然而當面對新的市場和社群組織模式時，這種平衡便被打破了。一方面是，政府在一些公共產品和服務的供給方面與新的市場和社群模式相比明顯地缺乏效率；另一方面，政府在面對新的市場和社群模式中所產生的新問題時卻又表現出明顯的能力不足。唯一的解決辦法便是政府也自覺主動地接受互聯網的重塑，在一個新的環境中調適、轉型、改革，在創新中建立新的平衡。

建立新的平衡是一個動態的過程，在這個過程中必須堅持合作、共贏的精神?，F在所有產業都在跨界，實際上這也意味著所有事物都沒有(固定的)邊界。政府也應當跨出傳統的治理邊界，在一個相互連接，彼此共生的環境中與其他的治理主體取長補短，攜手共進。中國電子商務研究中心“互聯網+”智庫系列叢書已出版《互聯網+：跨界與融合》、《互聯網+：產業風口》與《互聯網+：普惠金融》，本章節出選自免費論文下載中心出版的”互聯網+“智庫系列叢書第一部《“互聯網+”：跨界與融合》。