論文摘要 自由裁量權，是指內容和實施要求法律無明確規定，或雖有明確規定，但為行政主體留有一定行使幅度的行政職權。稅務機關是為國斂財、保證公共開支的職能部門，在稅收管理中，法治化、信息化特征必將日益突出，稅務機關依法征稅、實施稅務管理離不開法律賦予的行政自由裁量權。目前，我國80%的法律法規需要行政機關貫徹執行，與老百姓的生活密切相關；新《稅收征管法》實施后，稅收管理方面涉及的自由裁量權已多達5種，它們的有效行使對保護公民權利非常重要。行政自由裁量權是稅務機關的重要權力之一，合理的運用自由裁量權既能有效的懲處稅收違法行為又能提高行政管理的效率。但在實踐中，稅務行政自由裁量權有時出現“異化”的現象，有些稅收執法人員根據稅收任務的完成情況、個人的目的甚至隨自己意愿決定執法中的尺度，對相同的違法行為適用的法律標準不一樣，處罰的程度不一樣。因而，有必要采取必要措施，使行政自由裁量權在稅務管理中發揮有效作用，盡可能避免稅務行政自由裁量權出現“異化”的現象。首先，進一步健全稅收及相關行政法制建設：第一、提高稅務人員的個人素質；第二、加強稅收政務公開制度化建設；第三、強化對納稅人權利的保護；第四、在稅收行政管理中推行并健全國家公務員制度；第五、繼續深化稅收管理體制改革。其次，加強稅收管理的道德律化：第一、提高稅務人員的個人素質；第二、創造激勵人們自覺遵守道德的制度環境；第三、在盡最大努力排斥個人機會主義行為傾向發生的可能。

關鍵詞：自由裁量權 稅收管理 稅收征管法

隨著我國市場經濟體制改革的逐步深化，加入世貿組織以及建設社會主義法治國家進程的加快，市場經濟發展對政府職能、角色轉換的要求更加強烈。這意味著政府維護公共利益、管理社會公共事務和自身行政事宜的體制、制度、方式方法等必須作出相應調整。 稅務機關是為國斂財、保證公共開支的職能部門，在稅收管理中，法治化、信息化特征必將日益突出。如何將依法行政與切實有效維護公民合法權益有機結合起來，在法治化、專業化管理過程之中提高管理效率和效益，更好地體現和發揮稅收在提供、滿足社會公共需要，促進經濟可持續發展和社會全面進步等方面的職能、作用，是新時期稅收管理應及時解決和妥善處理好的一個重要課題。 一、何謂“自由裁量權” 自由裁量權，是指內容和實施要求法律無明確規定，或雖有明確規定，但為行政主體留有一定行使幅度的行政職權。① 法律是一個國家歷史發展的產物。作為與羈束行政權相對應的另一類行政職權，“自由裁量權”這一法律概念自16世紀確立以來，由于受個人主義價值觀、自由主義傳統觀念，及憲政建設和發展道路中所形成的控制行政權力，以保證公民個人權利不受侵犯的控權觀念的深刻影響，西方國家普遍對其抱有懷疑和限制看法。具體在不同歷史發展時期，對自由裁量權的認識經歷了兩個發展階段： 第一階段在自由資本主義時期經濟自由放任思潮和傳統個人主義、自由主義政治思想統治社會經濟、政治領域的背景下，整個社會對政府心存戒備，抱有敵視態度。故這一階段的控權，主要強調利用立法和司法手段限制行政權力的范圍，防止政府的過度干預，確保公民個人利益的絕對優先。這一思想反映在稅法原則的確定上，即通過稅收法律主義原則對課稅要素法定主義、課稅要素明確主義、合法性及程序保障原則四個方面內容的界定，不允許行政機關對稅收法律本身存在自由裁量權。 第二階段：20世紀以來，英美等資本主義國家開始進入壟斷資本主義階段，并逐步向福利國家邁進。社會經濟穩定發展對政府支持的依賴性日漸增強。人們在社會現實發展趨勢面前，不得不承認自由裁量權有其存在和發展的必要性；但同時，根深蒂固的自由主義政治經濟思想和傳統憲政、法治理念的延續又使人們擔心行政權力天然的侵略性和內在固有的對外擴張的動力會對個人權利及自由造成極大的威脅。為此，在以個人權利為本位的控權論指引下，這一時期的控權主題轉移到了防止公務人員濫用行政職權(主要重心又是防止濫用自由裁量權)上，主張利用“機敏的補救措施”，通過包括建立在“正當程序”原則上的行政程序制度及行政合理性原則的補充運用，以司法審查為主，多種形式并用來限制行政權力可能被濫用的范圍程度，達到個人利益與公共利益的融合與并重。 綜觀上述兩個階段西方國家對自由裁量權的認識，不難看出它們都是在以公平為首要追求目標，以控制行政權力。保護公民個人權利為核心的控權觀念及其相應理論直接作用下，適應不同歷史發展時期條件環境的變化而在側重點上有所改變、在態度上更為務實而已。 二、稅收管理中的行政自由裁量權 稅收管理是指稅務機關依據客觀經濟規律和稅收分配特點，對稅收分配全過程進行決策、計劃、組織、監督和協調，以保證稅收職能得以實現的一種管理活動。因其必然涉及到國家、集體、個人三者之間經濟利益的調整變動，集行政、經濟、法律等方法于一體，使稅收管理明顯區別于微觀經濟管理和一般宏觀經濟管理活動，更具廣泛性和靈活多樣性。 （一）行政自由裁量權在稅收管理中有效運用 目前，我國80%的法律法規需要行政機關貫徹執行，與老百姓的生活密切相關；新《稅收征管法》實施后，稅收管理方面涉及的自由裁量權已多達5種，它們的有效行使對保護公民權利非常重要。 從歷史淵源來看，稅收管理取決于稅收的存在，并隨社會經濟不斷向前發展，國家政治經濟體制和制度的變遷而相應改變其性質，逐漸豐富、完善其內容，調整其管理方式方法及機構設置狀況。因此可以這么認為，我國各歷史發展階段的政治、經濟、文化制度和體制模式、傳統習俗觀念等，均會不同程度地反映到以后時期人們的稅收管理思路和具體行為方式上。 自由裁量權的思考隨著我國社會主義市場經濟的建立和政治法治化、權力制約化、社會生活有序化及利益主體多元化改革進程的加快，個人價值和權利受到重視、關懷和尊重。對個人價值的逐步認可，成為改革發展的動力，推動經濟的發展和社會進步。人們對政府與市場、個人與國家的關系有了新的認識，對市場經濟">社會主義市場經濟條件下稅收的本質(稅收是公眾為獲取公共產品和服務而向政府付出的代價，稅收本質上是國家公權力對公民私有財產權利的“必要”侵害)有了全新的理解。 自由裁量權是現代行政權的核心。它對適度分權管理體制下不同管理層級間的有效配置與運用。對調動管理者的工作積極性、責任感和創新、進取精神起到積極作用，有利于提高管理決策的科學性民主化程度和效率。尤其在我國稅收法治化科學化水平較低的今天，稅收管理自由裁量權的有效行使，還可以彌補目前稅收法制原則性規定偏多。不夠嚴密細致而易導致機動靈活性不足、可行性不強的缺點。 （二）稅務行政自由裁量權有時出現“異化”現象 行政自由裁量權是稅務機關的重要權力之一，合理的運用自由裁量權既能有效的懲處稅收違法行為又能提高行政管理的效率。但在實踐中，稅務行政自由裁量權有時出現“異化”的現象，有些稅收執法人員根據稅收任務的完成情況、個人的目的甚至隨自己意愿決定執法中的尺度，對相同的違法行為適用的法律標準不一樣，處罰的程度不一樣。對相同的違法行為的處罰標準甚至相差幾倍、十幾倍。②自由裁量權的“自由”屬性，又極易帶來實際運用中的權力異化問題，侵害管理相對人的權利。為此，以公平優先兼顧效率為基本準則，通過自由裁量權等行政職權的合法公正行使和以法律、經濟方法為主，行政方法等為輔的多種管理方法的綜合運用，在增強公民權利保障和提高行政職權行使效率之間盡力達至動態平衡，真正體現人民當家作主，切實改善我國稅收管理效率低下的現狀。 三、進一步健全稅收及相關行政法制建設 實踐證明，通過法治，以嚴格周密的正式制度及有效的實施程序來規范。約束管理者行為，是最基本和最主要的控制自由裁量權行使的手段，這一點稅收管理也不例外。由于計劃經濟體制下行政管理權力本位觀念的長期影響，我國稅收管理運用自由裁量權方面，重實體輕程序、重保障效率輕權力制約和權利維護、缺乏統一制度加以程序規制等問題至今尚未得到全面解決。盡管新《稅收征管法》重新設計、配置了征納雙方的權利與義務，對稅務機關在罰款上的行政自由裁量權作了進一步規范(規定了罰款上下限)，并把“規范稅收征收行為”首次列入立法宗旨，在實現稅收征管信息化目標、增強為納稅人服務，加強內外部監督管理等方面新增了若干條規定，突出體現了法律公平原則和權責對等的立法思想，但距現實需要和形勢發展仍有一定差距。因此加快稅收法治步伐，強化外部控制以防稅務人員沉溺于自私自利，在我國體制轉軌時期就顯得更加必要。 (一)補充正當程序原則和行政合理性原則 盡早制定我國統一的行政程序法，彌補現行實體法在防止自由裁量權違法或不當行使上的缺失。通過不斷完善納稅人相應的行政程序權利(如告知與聽證權，陳述權、申辯權等)，對自由裁量權行使范圍、目的，方式，權限劃分、實施程序等方面進行嚴格統一界定，減少其濫用和不當行使發生的可能與《行政復議法》相銜接，修訂《行政訴訟法》，把抽象行政行為(尤其是行政機關制定的各種規范性文件)納入訴訟受案范圍，加強對稅務行政自由裁量權違法性與不當性的司法審查并直至追究其經濟和刑事責任；運用司法解釋限制稅務機關對行使具體自由裁量權隨意自行決定或加以解釋說明的權力，并隨經濟發展水平的提高適當加大相關行政救濟(復議，賠償)和司法救濟手段(行政訴訟)對不當、濫用自由裁量權侵害相對人合法權益的事后補救力度。

注釋： ①張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人大出版杜2001年版 ②《稅務行政復議案件為何如此多》，徐軍華《安徽稅務》2003年第10期 ③王名揚著：《中國行政法》，中國法律出版社 ④《稅法及相關行政法》：國家稅務總局稅收法制培訓班參考資料