[論文摘要]目前我國試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政資金供給方面存在著基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障不足、整體保障水平低、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制不完善等主要問題。解決這些問題的關(guān)鍵是通過財(cái)政制度的安排盡可能地建立一個(gè)較為合理穩(wěn)定的長效資金供給機(jī)制，以逐步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平，最終實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)對接。 [論文關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)；基礎(chǔ)養(yǎng)老金；養(yǎng)老金替代率 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從1986開始試點(diǎn)，此后經(jīng)歷了推廣階段(1993—1998)、停滯階段(1999—2001)2002年黨的十六大報(bào)告提出在有條件的地方探索建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，開始了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的創(chuàng)新階段，一些發(fā)達(dá)地區(qū)和一些較發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況建立了農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度，2009年6月國務(wù)院決定在10％地區(qū)開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2020年在全國普遍實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采用“基本養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶的模式，政府對符合領(lǐng)取條件的參保農(nóng)民全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50％的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，農(nóng)民個(gè)人賬戶繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次，參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得。這是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策，可以使農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在的好處，是對現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)困境的重大突破，很大程度上提高了社會保障制度的公平性，但與此同時(shí)，提高了保障水平，體現(xiàn)出政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任。在政府資金供給方面也存在著基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障不足、整體保障水平低以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制不完善等問題。 本文針對目前試點(diǎn)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金供給中存在的問題，從社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角，探討如何通過財(cái)政制度的安排盡可能地建立一個(gè)較為合理的穩(wěn)定的長效資金供給機(jī)制，以保證新型農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的全面建立，并在以后的年度里逐步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平，最終實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)對接。 一、目前試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中基礎(chǔ)養(yǎng)老金供給存在的主要問題 (一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障不足，整體保障水平低。 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由財(cái)政補(bǔ)貼的，每人每月55元，從目前特別是落后地區(qū)來看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金對農(nóng)村老人來說是筆不小的收入來源。但是，從長遠(yuǎn)及全國平均收入水平看，這一保障水平偏低，而且從替代率——給付的養(yǎng)老金與人均收入的比例角度看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平仍屬較低。 2008年我國農(nóng)村居民人均純收入為4760．6元，而新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中每人每月55元，全年660元，這種基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼占人均純收入的比例僅為13．86％，與當(dāng)前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)20％的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率相比有一定的差距，而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民收入的增加，替代率仍會逐漸降低。再從個(gè)人賬戶來看，如果按農(nóng)村居民生活消費(fèi)現(xiàn)金支出計(jì)算，2008年農(nóng)村居民平均消費(fèi)支出3661元，參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得，在個(gè)人繳費(fèi)選取最高檔500元時(shí)，假定繳費(fèi)15年，不考慮利息因素，全國總的養(yǎng)老金替代率為35．7％，還達(dá)不到全國農(nóng)村居民生活消費(fèi)支出的一半，這樣的替代率僅僅能夠維持較低生活水平。 (二)中央地方政府補(bǔ)貼形式不統(tǒng)一，特別是地方政府的補(bǔ)貼不能發(fā)揮其應(yīng)有政策效應(yīng)。 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)離不開政府的支持，特別是中央政府的支持。1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老基本方案》實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民的個(gè)人儲蓄養(yǎng)老，沒有體現(xiàn)政府的財(cái)政支持。2002年，中共十六大提出有條件的地區(qū)可以開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作且規(guī)定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的職責(zé)主要由地方政府承擔(dān)，中央政府的財(cái)政責(zé)任是缺失的，政府財(cái)政責(zé)任的缺失制約了農(nóng)村社會養(yǎng)老的發(fā)展。 2009年實(shí)行的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步體現(xiàn)了政府的責(zé)任。規(guī)定中央政府對60歲及以上的農(nóng)村居民每人每月補(bǔ)貼55元，采用領(lǐng)用時(shí)補(bǔ)貼，即“出口補(bǔ)”，而地方政府采用的是對參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民一年補(bǔ)貼不低于30元，補(bǔ)貼計(jì)入農(nóng)民繳費(fèi)的個(gè)人賬戶里，即“入口補(bǔ)”。政策的出發(fā)點(diǎn)是，中央地方財(cái)政共同承擔(dān)農(nóng)村社會養(yǎng)老的責(zé)任，中央財(cái)政的“出口補(bǔ)”直接補(bǔ)貼60歲及以上老人的基本生活，地方財(cái)政的“入口補(bǔ)”起到鼓勵農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用。 但其中仍存在兩個(gè)問題：一是中央與地方政府財(cái)政資金供給比例不清楚，不能清楚地反映中央與地方財(cái)政在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)財(cái)政職責(zé)的份額；二是補(bǔ)貼的方式不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范，特別是地方政府補(bǔ)貼不能很好發(fā)揮政策作用，不利于個(gè)人繳費(fèi)水平的提高。 地方財(cái)政的補(bǔ)貼與農(nóng)村居民參加新農(nóng)保的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較，繳費(fèi)最低檔次100元是每年補(bǔ)貼30元的3倍多，補(bǔ)貼占繳費(fèi)金額的10％；繳費(fèi)最高檔次500元是每年補(bǔ)貼30元的17倍多，補(bǔ)貼僅占繳費(fèi)金額的6％。從實(shí)際效果上看，最低每年30元的地方財(cái)政補(bǔ)貼可能對鼓勵中西部地區(qū)農(nóng)村居民參加新農(nóng)保制度能夠起到一定的效用，但對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)將缺乏吸引力。從某種程度上說，地方財(cái)政如不實(shí)行梯度型財(cái)政補(bǔ)貼，對農(nóng)民參保既無積極的激勵作用，也達(dá)不到鼓勵農(nóng)村居民參加較高檔次繳費(fèi)的效果。 (三)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制不完善，缺乏長期的制度安排。 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是個(gè)長期的制度，應(yīng)該具有相對的穩(wěn)定性。而我國目前試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基礎(chǔ)養(yǎng)老金60歲老人每月財(cái)政支出55元以及地方政府每年補(bǔ)貼30元，中央地方政府的補(bǔ)貼都以絕對數(shù)額的形式確定下來，不具有制度的前瞻性，隨著農(nóng)村人均消費(fèi)水平的提高、物價(jià)水平的提高，這樣的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將難以滿足農(nóng)村居民養(yǎng)老的需要，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收入不斷增加，用于農(nóng)村養(yǎng)老保障支出的能力也隨之增強(qiáng)，養(yǎng)老保障的水平也應(yīng)有所提高，讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而政府以絕對數(shù)額的形式支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金制約了保障水平的提高。 二、完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政供給制度的思路與對策 (一)著眼于社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。 從上個(gè)世紀(jì)90年代以來，我國社會保障制度的建設(shè)呈現(xiàn)出二元化趨勢，社會保障的建設(shè)在城鄉(xiāng)之間極度不平衡，進(jìn)一步拉大了貧富差距。因此，中共十六屆六中全會和十七大都明確要求建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)形式上采用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”與城市職工基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”在制度模式上有異曲同工之處，都是著眼于未來社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但是二者在保障水平上存在較大的差異。城市職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中基本養(yǎng)老金部分的給付采取社會統(tǒng)籌方式，目前實(shí)現(xiàn)的是省級統(tǒng)籌，各省根據(jù)本省上年度平均職工工資的20％進(jìn)行統(tǒng)籌，前面分析，2008年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金給付占人均純收入的比例僅為13．86％，而且往后的年度隨著人均純收入的增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金占人均純收入的比例越來越低。 筆者認(rèn)為，目前提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平較好的方式是：由財(cái)政補(bǔ)貼支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分按當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民人均純收入20％比例給付，使之與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中社會統(tǒng)籌部分的比例一致。雖然不能從絕對水平上與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障水平一致，但是基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率相同。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)形式上的對接，從某種程度上實(shí)現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相對公平，縮小與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平的差距，有利于政府提供基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，有利于未來社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。 這種設(shè)計(jì)還有一個(gè)明顯的好處，就是財(cái)政承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分的給付實(shí)行動態(tài)投入，基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付與農(nóng)民純收入掛鉤，財(cái)政給付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金占農(nóng)民年純收人的20％，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展財(cái)政收人的提高及人民生活水平的提高，農(nóng)民養(yǎng)老的保障水平也不斷提高。此外，還可以在一定程度上克服通貨膨脹因素的影響，使農(nóng)村社會養(yǎng)老制度具有長效穩(wěn)定的機(jī)制。 (二)厘清各級政府在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的職責(zé)，尤其是要發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用。 從理論上分析，公共產(chǎn)品的層次性決定了公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于外溢性強(qiáng)的公共品，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立能夠使全國農(nóng)村老齡人口受益，全國老齡人口平等地?zé)o差別地享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障，可以減輕子女對長輩贍養(yǎng)的壓力，提高生活質(zhì)量，有利于社會、家庭的和諧。對此，中央政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)農(nóng)民的人均收入及人均消費(fèi)存在很大的差異，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求不一樣，這又決定了地方政府應(yīng)在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)也承擔(dān)其相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任。 不同級次的政府具有不同的職能。政府職能理論決定了中央政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)供給中承擔(dān)主要的財(cái)政職責(zé)。我國目前貧富差距過大，城鄉(xiāng)居民基尼系數(shù)1984年為0．24，2008年達(dá)到0．49，短短的二十幾年，我國就由居民收入世界上最平均的國家之一變成世界上差距最大的國家。在這種背景下，公共服務(wù)的均衡提供可以在某種程度上縮小這種收入差距。目前建設(shè)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種提高全社會的福利水平的重要機(jī)制，同時(shí)也具有收入的再分配功能，是一種調(diào)節(jié)和縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要措施，因此應(yīng)該主要由中央政府來提供。 具體對策是：在目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的基礎(chǔ)上，改革中央政府與省級政府財(cái)政資金供給的方式。 第一，中央政府與地方財(cái)政共同承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，在補(bǔ)貼方法上，改變目前中央財(cái)政“出口補(bǔ)”，地方財(cái)政“人口補(bǔ)”的做法，統(tǒng)一改為“出口補(bǔ)”。目前試點(diǎn)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中，中央財(cái)政對60歲以上老齡農(nóng)民按每人每月55元補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府對參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民每年補(bǔ)貼30元，二者采用的方式不同，制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是通過地方政府對參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼從而提高農(nóng)村參保的積極性。實(shí)際上，從提高農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇角度看，30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)在不具有吸引力，這一政策的最大效果在于能夠從心理、從感情上調(diào)動廣大老百姓的參保積極性。如果地方財(cái)政改為對60歲以上的老人每年按當(dāng)?shù)氐募兪杖?％進(jìn)行補(bǔ)貼，那么不僅可以從心理上、感情上，而且可以從保障上真正發(fā)揮作用。 第二，基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼不按絕對額進(jìn)行補(bǔ)貼，中央財(cái)政按全國農(nóng)民平均純收入15％比例承擔(dān)，地方財(cái)政按本地農(nóng)民純收入5％承擔(dān)，中央財(cái)政按全國農(nóng)民純收入的15％給付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，體現(xiàn)了不同地區(qū)的農(nóng)村社會成員平等享有同樣養(yǎng)老保障水平，且中央財(cái)政承擔(dān)主要資金職責(zé)，地方政府按本地農(nóng)民純收入5％給付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，體現(xiàn)了地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)水平不同帶來的有限的差異。這樣既厘清了各級政府的職責(zé)，同時(shí)發(fā)揮了中央政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的主導(dǎo)作用。 (三)對于農(nóng)村老齡人口多、財(cái)政收入較少的地區(qū)中央進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。 鑒于中央及省級財(cái)政財(cái)力不斷增強(qiáng)，2009年中央財(cái)政收入35896億元，增長9．8％，地方本級收入32580億元，增長12％，這些都為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)提供了穩(wěn)定的足夠的物質(zhì)支持，中央財(cái)政與省財(cái)政可分擔(dān)省以下政府的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障責(zé)任，同時(shí)中央財(cái)政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼要改變傳統(tǒng)東中西部地區(qū)劃分的方法，要根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)民老齡人口數(shù)、地方財(cái)政收入及地方財(cái)政承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)狀況等因素做出合理和適量的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，每年實(shí)行動態(tài)管理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的好處在于主要服務(wù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，不能挪做他用。 三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金供給對策的實(shí)證分析 筆者根據(jù)基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政供給的制度設(shè)計(jì)，即中央財(cái)政按上年全國人均純收入15％進(jìn)行補(bǔ)貼，地方財(cái)政按本地上年人均純收入5％進(jìn)行補(bǔ)貼，結(jié)合2008年中央財(cái)政收人及地方財(cái)政收入狀況對中央、地方財(cái)政用于農(nóng)村養(yǎng)老社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出數(shù)進(jìn)行測算，并測算財(cái)政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出占同級財(cái)政收入的比重，分析此制度是否可行。 公式一：中央財(cái)政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出=全國農(nóng)村老年人口數(shù)*農(nóng)民人均收入*15％ 公式二：中央財(cái)政補(bǔ)貼支出占中央財(cái)政收入比例=中央財(cái)政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出(萬元)／中央財(cái)政收入(萬元)(％) 公式三：地方財(cái)政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出=各省農(nóng)村老年人口數(shù)*各省農(nóng)民人均收入*5％公式四：地方財(cái)政補(bǔ)貼支出占地方財(cái)政收入比例=地方財(cái)政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出(萬元)／地方財(cái)政收入(萬元)(％)

根據(jù)上述的測算，中央財(cái)政用于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出大約占財(cái)政收人的1．96％，大部分省區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼支出占各省區(qū)財(cái)政收入的比例均在0．5％一1．5％范圍內(nèi)，也基本上都在中央財(cái)政和地方財(cái)政可以承受的范圍之內(nèi)。 據(jù)此，筆者建議，中央財(cái)政對地方財(cái)政用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)的比例，以1％作為基數(shù)，超過1％的地區(qū)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，超過部分由中央財(cái)政補(bǔ)貼，以充分體現(xiàn)中央政府的財(cái)政支持，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，并使之具有可持續(xù)性；同時(shí)體現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的中央統(tǒng)籌，有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。