論文導(dǎo)讀:：應(yīng)“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。跑項(xiàng)目、跑專項(xiàng)”的“跑步前進(jìn)”成了地方財(cái)政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。運(yùn)用蛙鳴博弈模型。 論文關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度，地方財(cái)政，蛙鳴博弈 在構(gòu)建和諧社會(huì)和完善公共財(cái)政體制的背景下，需要建立有效的資源配置機(jī)制和合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，以不斷消除不和諧因素，保證社會(huì)的公平正義。政府間轉(zhuǎn)移支付制度作為調(diào)節(jié)各地區(qū)財(cái)政能力差異、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段，已經(jīng)成為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，縮小地區(qū)差距的必然選擇。黨的“十七大”報(bào)告明確指出，應(yīng)“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入”。但是，目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的在科學(xué)、合理、規(guī)范、公正、透明等多方面存在尚不盡如人意，在某些地區(qū)，“跑項(xiàng)目、跑專項(xiàng)”的“跑步前進(jìn)”成了地方財(cái)政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[1]在這種情況下，通過地方財(cái)政視角研究現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度，能夠?yàn)槲覈?guó)正在深入推進(jìn)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革提供有價(jià)值的理論參考。 一、理論研究綜述 以往國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究主要集中于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)及其對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)收斂的影響，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政行為影響的考察上比較缺乏。西方研究轉(zhuǎn)移支付，主要是圍繞“粘蠅紙效應(yīng)”展開。該理論認(rèn)為蛙鳴博弈，中央政府撥付的錢會(huì)粘在它到達(dá)的地方部門，從而增加這個(gè)地方政府的支出，而增加的支出水平大于本地政府稅收增加帶來(lái)的地方政府公共支出水平。Gramlich(1977)[2]就是說(shuō)，地方公共部門獲得的中央補(bǔ)助趨于留在公共部門，地方政府獲得的財(cái)力增加被以不恰當(dāng)?shù)谋壤\(yùn)用于公共開支">公共開支，而不是通過合理削減地方稅收等形式讓利于地方居民。美國(guó)學(xué)者M(jìn)un Tsang和Henry Levin（1983）在對(duì)轉(zhuǎn)移支付對(duì)教育支出行為影響的研究中，借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中消費(fèi)者行為">消費(fèi)者行為理論。研究發(fā)現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付會(huì)對(duì)地方政府的偏好、公共物品提供的價(jià)格和收入制約產(chǎn)生影響。眾多的文獻(xiàn)研究都表明，轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的財(cái)政支出行為產(chǎn)生替代還是刺激的影響，在一定程度上取決于轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)。國(guó)內(nèi)“轉(zhuǎn)移支付與縣鄉(xiāng)財(cái)政研究”課題組在研究轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的影響研究中也發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)政府在轉(zhuǎn)移支付的使用上，獲得最大優(yōu)先待遇的是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的首要之地行政管理部門，“促發(fā)展”的基本建設(shè)成為第二優(yōu)先，然后才是“保民生”的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等部門。郭慶旺和賈俊雪則指出，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配總體上沒有很好地顧及各地區(qū)的公共服務(wù)需求和財(cái)力狀況，考慮最多的是地方政府的政治影響力。[3]Martinez-Vazquez等通過對(duì)中國(guó)省級(jí)政府在財(cái)政均等化中所扮演角色的研究，指出中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常會(huì)受到與地方政府的談判及尋租活動(dòng)的影響免費(fèi)論文下載。[4]而很多學(xué)者們主要從博弈的角度進(jìn)行分析和研究。如：陳欣（2007）通過建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的KMRW模型，分析了中央與地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)態(tài)博弈過程。中央的激勵(lì)機(jī)制設(shè)為模型的假設(shè)條件，這為改善現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供了另一視角的思路。薛黎明、王寧（2002）對(duì)兩類地方政府爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的博弈狀況進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)分析，說(shuō)明中央應(yīng)該把地方政府的收入努力程度作為衡量轉(zhuǎn)移支付量的重要依據(jù)，這樣才能使地方努力增加財(cái)政收入，使中央有限的轉(zhuǎn)移支付量在地方政府之間分配得更加有效率、公平。陳志楣，龍花蘭（2007）運(yùn)用博弈論思想，分析了縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度下中央與地方的博弈關(guān)系，解釋了由于轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的缺陷，地方政府在與中央政府的博弈過程中過分追求地區(qū)利益最大化，影響了財(cái)政均等化目標(biāo)和中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 相關(guān)文獻(xiàn)為進(jìn)一步研究中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的影響因素奠定了良好的基礎(chǔ)，本文針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方財(cái)政影響的現(xiàn)況，運(yùn)用蛙鳴博弈模型，系統(tǒng)分析地方政府不合理的財(cái)政“釣魚”、“藏富不露”、爭(zhēng)取外稅源和“挪作他用”等行為出現(xiàn)的原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。 二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題 1、轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不清 政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)是合理劃分后的各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。目前分稅制財(cái)政管理體制對(duì)財(cái)權(quán)的劃分比較明確，但對(duì)事權(quán)并沒有清晰的界定。在具體事務(wù)上，中央與地方政府之間、地方政府上下級(jí)之間還存在著事權(quán)不清，交叉重疊的現(xiàn)象，經(jīng)常會(huì)因財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，造成部分財(cái)政支出的責(zé)任不清和上下級(jí)政府之間的矛盾。這一方面加大了上級(jí)財(cái)政的壓力，另一方面下級(jí)財(cái)政支出卻超出了公共服務(wù)的范圍蛙鳴博弈，難以保證轉(zhuǎn)移資金的合理使用。由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱直接導(dǎo)致了各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用隨意性很大，產(chǎn)生上下級(jí)政府對(duì)同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級(jí)政府推諉責(zé)任而無(wú)人提供的現(xiàn)象，而且事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，也很難對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)和考核，很難快速和明確地界定當(dāng)事人之間的責(zé)任分配，由此導(dǎo)致財(cái)政支出整體效益的低下。同時(shí)，也由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不清，使得轉(zhuǎn)移支付在測(cè)算時(shí)無(wú)從著手，造成測(cè)算不準(zhǔn)，使得轉(zhuǎn)移支付額無(wú)法將財(cái)權(quán)與事權(quán)有機(jī)的融合。這種狀況對(duì)地方政府編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算都帶來(lái)較多的不利影響，加速了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成。 2、轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范 我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度保留了原有體制資金雙向轉(zhuǎn)移模式，即仍然存在資金由下級(jí)財(cái)政向上級(jí)流動(dòng)現(xiàn)象，不利于提高財(cái)政資金的使用效率，也不利于中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控">宏觀調(diào)控。稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，它將原有的財(cái)力不均問題帶入分稅制財(cái)政體制中，使得由于歷史原因造成的地區(qū)間財(cái)力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題未能解決，不能充分體現(xiàn)財(cái)政均衡的原則。中央對(duì)地方的專項(xiàng)撥款補(bǔ)助還缺乏比較規(guī)范的法律依據(jù)和合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，與中央和地方事權(quán)劃分的原則不相適應(yīng)。總之，政府轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范不僅影響到轉(zhuǎn)移支付制度的完善和實(shí)施，而且使得一些地方政府借機(jī)產(chǎn)生了許多不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的財(cái)政行為，這些行為也正在不斷加劇政府間財(cái)政的不平衡性。 3、轉(zhuǎn)移支付資金分配不規(guī)范 在政府間財(cái)政關(guān)系不斷變化的情況下，盡管政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但是，在資金分配過程中仍然產(chǎn)生出了許多問題。一方面，目前現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付，在測(cè)算級(jí)次上，只是以省為單位進(jìn)行測(cè)算，而沒有考慮不同級(jí)次政府支出標(biāo)準(zhǔn)的差異，這樣對(duì)測(cè)算的準(zhǔn)確度難免有一些影響，容易產(chǎn)生不合理的分配結(jié)果。此外，在因素的選擇上，對(duì)一些地區(qū)的特殊因素考慮較少蛙鳴博弈，有些因素的選擇和確定還需要進(jìn)一步的數(shù)據(jù)支持。稅收返還是我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，為保護(hù)各地區(qū)的既得利益，分稅制改革方案中對(duì)地方的稅收返還額按基數(shù)法確定，原體制的補(bǔ)助和上繳辦法仍然保留，形成了一省(地)一率、一省(地)一額的非常不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，按“基數(shù)法確定稅收返還既不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致了不規(guī)范的分配模式。不能解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的各地區(qū)間財(cái)力的不均問題。2007年，中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6891.5億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2%；財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付7125.37億元，但其中一般性轉(zhuǎn)移支付僅2503.82億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的17.9%，少于按因素法測(cè)算的25個(gè)省（區(qū)、市）標(biāo)準(zhǔn)收支缺口。[5] 另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金在上解與撥付間層層受控，歷時(shí)較長(zhǎng)。這種資金運(yùn)轉(zhuǎn)方式，使得轉(zhuǎn)移支付資金在各級(jí)政府間被無(wú)意義停留、占用，直接影響資金的及時(shí)使用。而且，在層層上解與下?lián)苓^程中，所用到的人力、物力等各方面費(fèi)用直接構(gòu)成了轉(zhuǎn)移性支出的成本。更甚者，在規(guī)范程度較低的背景下，爭(zhēng)取上級(jí)資金撥付而投入的其他交易成本也因?qū)訉涌刂频捏w制而增多。 4、轉(zhuǎn)移支付管理不規(guī)范 轉(zhuǎn)移支付管理不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付資金未能全部納入地方預(yù)算管理。就目前情況看，轉(zhuǎn)移支付各形式中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付作為地方財(cái)力補(bǔ)助進(jìn)入地方預(yù)算，納入了地方各級(jí)人民代表大會(huì)審議、監(jiān)督的范圍，地方預(yù)算編報(bào)的中央轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和數(shù)額很不完整免費(fèi)論文下載。這是由于中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)時(shí)間晚，使得地方預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行無(wú)法按時(shí)進(jìn)行，地方人民代表大會(huì)審議通過的實(shí)際上是很不完整的預(yù)算方案，等到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下來(lái)后，又無(wú)法再召開人代會(huì)審議，只好由行政首長(zhǎng)和財(cái)政部門自由裁量。中央會(huì)轉(zhuǎn)移支付多少，什么時(shí)候撥下來(lái)，地方在編制預(yù)算時(shí)并不清楚，只有憑經(jīng)驗(yàn)留缺口蛙鳴博弈，而且這個(gè)缺口并不小，在一些省份占年度總額的40%~50%。也就是說(shuō)，有的省(區(qū)、市)每年有40%~50%的財(cái)政收入不能納人人代會(huì)的年度預(yù)算審議，這在客觀上大大削弱了人大的監(jiān)督作用，擴(kuò)大了政府對(duì)財(cái)政資金分配和使用的自由裁量權(quán)。這與《憲法》、依法治國(guó)方略和《預(yù)算法》都是不相容的。[6] 中央專項(xiàng)補(bǔ)助由財(cái)政部下達(dá)指標(biāo)到省級(jí)財(cái)政部門后，各級(jí)政府地方財(cái)政部門對(duì)無(wú)法將中央專款的分配置于同級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督管理之下，個(gè)別職能部門、業(yè)務(wù)主管單位在專款再分配的過程中厚此薄彼、為維護(hù)自身利益將下級(jí)單位的專款用于自身經(jīng)費(fèi)支出等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 5、轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制缺乏 一是缺乏規(guī)范中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。在我國(guó)，每年幾千億元的轉(zhuǎn)移支付資金只有財(cái)政部門制定的規(guī)章《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》來(lái)規(guī)范，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督乏力。相當(dāng)數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付資金游離于人大監(jiān)督之外。例如：2006年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)20個(gè)省(區(qū)、市)的審計(jì)，2005年，這些省(區(qū)、市)共編報(bào)中央轉(zhuǎn)移支付收入3444.27億元，僅為實(shí)際數(shù)7733.65億元的44.5%，有占總數(shù)的55.5%的資金未編入預(yù)算，脫離了人大的審查監(jiān)督。[7] 正是由于缺乏中央轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，導(dǎo)致具有中國(guó)特色的“跑步錢進(jìn)”愈演愈烈。二是缺乏問責(zé)機(jī)制，中央發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金使用違規(guī)后，缺少相應(yīng)的處罰措施。這不但助長(zhǎng)了不正之風(fēng)，還很容易產(chǎn)生違法腐敗行為。結(jié)果，一些地方政府和部門把中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付當(dāng)成“唐僧肉”，使這個(gè)領(lǐng)域變成腐敗的高發(fā)地帶。三是缺乏必設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和工作職責(zé)。我國(guó)在轉(zhuǎn)移支付資金的使用方面還沒有建立一套有效的監(jiān)督、審計(jì)系統(tǒng)，對(duì)資金是否做到專款專用，還不能及時(shí)、準(zhǔn)確的掌握信息。 6、轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制不完善 激勵(lì)機(jī)制的不完善使地方政府之間產(chǎn)生不合理手段以爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的行為。由于我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總量占GDP的比重還很小，各地區(qū)發(fā)展極度不平衡的具體國(guó)情致使我國(guó)中央政府不可能彌補(bǔ)所有地方政府的財(cái)政缺口，長(zhǎng)期以來(lái)保持著“僧多粥少”的局面。同時(shí)，由于政府轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)缺乏激勵(lì)機(jī)制，盡管我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)對(duì)各地收入努力程度實(shí)施考核測(cè)量，對(duì)努力不足的地區(qū)中央會(huì)相應(yīng)扣減對(duì)其的轉(zhuǎn)移支付，但是由于技術(shù)方法尚不完善，對(duì)各地方政府收入努力程度的考核不夠準(zhǔn)確客觀，一些地方政府在分取中央有限的轉(zhuǎn)移支付資金的時(shí)候常常不努力增加收入，有意擴(kuò)大收支缺口。 三、政府間轉(zhuǎn)移支付制度缺陷對(duì)地方財(cái)政行為的影響 由于我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在內(nèi)在的缺陷，對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生了許多消極的影響蛙鳴博弈，阻礙了均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （一）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和腐敗現(xiàn)象出現(xiàn) 1、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 所謂地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是省級(jí)以下各級(jí)地方政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性。[34]通俗的講，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)即指由于地方財(cái)政運(yùn)行過程中各種因素引發(fā)的財(cái)政收支矛盾激化，進(jìn)而使地方財(cái)政平衡運(yùn)行遭到破壞的可能性。[8] 在我國(guó)，由于現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度的失范，促成了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。具體表現(xiàn)在： （1）各地方財(cái)政苦樂不均。一方面，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度基本上是以“基數(shù)法”來(lái)計(jì)算的，使地區(qū)之間處于不同的起跑線上，地區(qū)間財(cái)力極不平衡，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)地方財(cái)力十分吃緊，并且轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能較弱。[9] 另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中“稅收返還”占有相當(dāng)大的比例，使得有的地方財(cái)政部門“赤字于預(yù)算內(nèi)，結(jié)余于預(yù)算外”，甚至想方設(shè)法擴(kuò)大赤字，以便向上級(jí)財(cái)政尋求財(cái)政援助、與其討價(jià)還價(jià)，結(jié)果是窮也赤字，富也赤字，轉(zhuǎn)移支付資金難以到位，真正困難的地方財(cái)政得不到應(yīng)有的財(cái)政支持。 （2）“富省市，窮縣”問題突出。從2005年我國(guó)新增財(cái)力分配格局看（馬國(guó)賢，2007）[10] ：中央得54%，省本級(jí)得15%、市本級(jí)得24%，而占人口60%的縣財(cái)政只得7%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有60%~70%的縣級(jí)財(cái)政處于貧困狀態(tài)。一般而言，產(chǎn)生“富省市、窮縣”的問題不是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模所致，而是轉(zhuǎn)移支付在原則、政策、結(jié)構(gòu)等重大問題沒有解決，因而在政府間財(cái)政關(guān)系上存在著自利主義、道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，也就是說(shuō)，在各級(jí)政府“財(cái)政自利”的影響下，也會(huì)造成更多的收入“滲漏”，中央和省市財(cái)政總是在優(yōu)先考慮當(dāng)年自己的各種開支后，才決定給地方多少，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付大大小于現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，資金往往在下?lián)苓^程中受到肢解。一筆專項(xiàng)資金撥下來(lái)之后，省、市、縣各級(jí)政府都要成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)主持資金的運(yùn)作，還要配備專門人員、辦公地點(diǎn)、交通工具和辦公設(shè)備，結(jié)果最終到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金所剩無(wú)幾的地步免費(fèi)論文下載。例如，1998年按公式計(jì)算應(yīng)轉(zhuǎn)移支付630億元，而實(shí)際轉(zhuǎn)移支付22億元，致使一些縣級(jí)財(cái)政超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)處于貧困狀態(tài)。[11] 2、地方財(cái)政的腐敗現(xiàn)象 從嚴(yán)格意義上講，學(xué)界并沒有對(duì)財(cái)政腐敗做過準(zhǔn)確的定義。通常，我們把“財(cái)政腐敗”界定為財(cái)政領(lǐng)域中的官員為了個(gè)人私利蛙鳴博弈，利用某種壟斷權(quán)（包括行政權(quán)和資源配置權(quán)）所進(jìn)行的濫用公共權(quán)力，包括貪污、受賄、挪用、偷稅漏稅以及在為民辦事中的拖拉、推諉、扯皮等瀆職行為。在我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度下，地方財(cái)政腐敗現(xiàn)象表現(xiàn)在以下方面： （1）地方政府“跑部錢進(jìn)”。“跑部錢進(jìn)”中主要“跑”的是有資金、項(xiàng)目等審批分配權(quán)的中央部委，“錢”主要是指中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以及由有關(guān)項(xiàng)目所帶來(lái)的資金。由于各地得到多少應(yīng)該得到多少中央缺乏明確的核算辦法，各地政府對(duì)自己能夠得到多少轉(zhuǎn)移支付是高度不確定的，又加上政府要來(lái)的轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏有效的監(jiān)督措施。因此，地方政府競(jìng)相“積極爭(zhēng)取”轉(zhuǎn)移支付資金。于是乎，部分掌握中央轉(zhuǎn)移支付審批權(quán)的部委官員禁不住“糖衣炮彈”的襲擊，不該批的批了，該批少的批多了。如國(guó)家審計(jì)署2002年審計(jì)報(bào)告披露，當(dāng)年財(cái)政部在分配社會(huì)保障、中小學(xué)建設(shè)等10項(xiàng)補(bǔ)助資金時(shí)，將國(guó)家明確規(guī)定不應(yīng)給予補(bǔ)助的地區(qū)和單位納入補(bǔ)助范圍，共超出范圍安排5億元。[12] 我們可以把它理解為一種變相的“行賄受賄”行為。“跑部錢進(jìn)”的結(jié)果往往是有“辦法”、有“門路”的得“好處”；財(cái)政資金嚴(yán)重分散，使得財(cái)政資金統(tǒng)籌安排成為空話。這不但財(cái)政困難">財(cái)政困難狀況不可能從支出管理方面得到改善，而且財(cái)政資金使用的規(guī)模效益被降低。 （2）擠占、截留等現(xiàn)象屢禁不止。在目前地方財(cái)力緊張的情況下，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢，以致擠占、截留資金以及貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象難以防范和避免。全國(guó)人大代表李煥然發(fā)現(xiàn)，一所學(xué)校1404名學(xué)生，按當(dāng)時(shí)的撥付標(biāo)準(zhǔn)有10萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)，實(shí)際到位的卻只有6萬(wàn)元。不只是教育，中央對(duì)公路建設(shè)、社會(huì)保障、醫(yī)療和農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)助也經(jīng)常遭到“截流”的厄運(yùn)。 （3）政府官員的尋租行為。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)">經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的市、縣財(cái)政支出上升速度并不慢，尤其是行政管理費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的上漲速度接近經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的市、縣，這是因?yàn)檎賳T的收入并不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展">經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r掛鉤，雖然經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，官員的收入會(huì)高些，但對(duì)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，官員的收入會(huì)向發(fā)達(dá)地區(qū)看齊，其途徑往往是變相尋租，因?yàn)樵陬A(yù)算內(nèi)收入無(wú)法滿足收入增長(zhǎng)需求時(shí)，地方政府會(huì)通過其他收入(包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金)來(lái)彌補(bǔ)，也就相當(dāng)于政府運(yùn)用權(quán)利進(jìn)行有利于自己的收入再分配。不可否認(rèn)，地方的相當(dāng)一部分收入用在了租金分配上。 （二）地方政府不合理財(cái)政行為產(chǎn)生 1、財(cái)政“釣魚”行為 財(cái)政“釣魚”顧名思義：就是地方政府釣“中央財(cái)政”的魚，即中央政府給錢地方政府配套。2008年底，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了4萬(wàn)億投資計(jì)劃，這4萬(wàn)億投資計(jì)劃中蛙鳴博弈，中央政府只承擔(dān)其中的1.18萬(wàn)億元，其他將近3萬(wàn)億元要靠地方政府和社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)。這項(xiàng)計(jì)劃出臺(tái)后，地方政府爭(zhēng)先恐后的向上申請(qǐng)項(xiàng)目，公布的配套投資計(jì)劃總額已高達(dá)18萬(wàn)億元，幾乎三倍于2008年中國(guó)全年的財(cái)政收入。這是一種典型的“財(cái)政釣魚”行為。全國(guó)政協(xié)委員張正明曾說(shuō)，配套資金大大超過了地方財(cái)政的承受能力，初步測(cè)算，一些專項(xiàng)撥款至少需要地方財(cái)政配套資金比例為30%-40%。[13] 一些貧困地區(qū)的市、縣級(jí)政府自有財(cái)力本來(lái)不足，往往超出自身的財(cái)力向上級(jí)政府爭(zhēng)取項(xiàng)目，而當(dāng)爭(zhēng)取到項(xiàng)目以后，相應(yīng)配套資金不足，于是出現(xiàn)了不少半拉子工程、胡子工程，影響了財(cái)政資金的使用效益，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，削弱了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。 2、“藏富不露”行為“藏富不露”行為是指地方政府為了獲得更多轉(zhuǎn)移支付資金，而把自身真實(shí)的財(cái)政情況隱藏起來(lái)。一方面，地方政府對(duì)中央政府存在依賴現(xiàn)象，為獲得較多的轉(zhuǎn)移支付量，經(jīng)常不努力征稅，造成更大的財(cái)政缺口，藏富于民，藏富于企業(yè)。真正需要轉(zhuǎn)移支付資金的地區(qū)卻得不到，而有的地區(qū)卻藏富不露。這樣對(duì)于某一地方來(lái)說(shuō)可能是利益更大，但負(fù)作用于全局財(cái)政策略，會(huì)混淆真正貧困地區(qū)和不努力增加收入的地區(qū)，浪費(fèi)了中央財(cái)政有限的撥款，同時(shí)也損害了努力增加收入地區(qū)的積極性。另一方面，“會(huì)哭的孩子多吃奶”，已成為了一條鐵律免費(fèi)論文下載。有的地方隱瞞實(shí)際財(cái)力，藏富不露，爭(zhēng)做財(cái)政貧困縣，為的也是多向上面爭(zhēng)取資金。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，神木縣是陜西經(jīng)濟(jì)第一大縣蛙鳴博弈，卻赫然出現(xiàn)在省級(jí)重點(diǎn)扶貧縣的名單之列。并且，為獲得扶貧貸款，陜西經(jīng)濟(jì)“五強(qiáng)”縣中有四個(gè)躋身國(guó)家和省級(jí)扶貧工作重點(diǎn)縣。 3、爭(zhēng)取外源稅行為 地方稅理應(yīng)在地方政府財(cái)政收入體系中占據(jù)主體地位，成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。但是實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制之后，我國(guó)地方稅收收入規(guī)模一直偏小。地方政府為了完成國(guó)稅任務(wù)，獲得稅收返還補(bǔ)貼，在內(nèi)部稅源無(wú)法滿足稅收要求的情況下，便采取引稅、挖稅等獲取外源稅的手段。同時(shí)，各地方政府提倡和鼓勵(lì)各單位創(chuàng)收，互相壓低稅款征收比率，提高好處費(fèi)支付比例，以增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力。這種做法形成了虛假收入，并導(dǎo)致政府虛假政績(jī)，弱化了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的原動(dòng)力；同時(shí)，稅源缺乏堅(jiān)實(shí)稅基，將危及地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。 為獲得更多的財(cái)政收入并促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府往往會(huì)產(chǎn)生保護(hù)本地市場(chǎng)的沖動(dòng)，并通過稅收競(jìng)爭(zhēng)等手段吸引投資。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其原始的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚，對(duì)企業(yè)和投資的稅收優(yōu)惠較大，有利于本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)及投資的引入，進(jìn)一步促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其財(cái)力本來(lái)就相對(duì)匱乏，為獲得足夠的財(cái)政收入以完成正常的財(cái)政職能，無(wú)法給予企業(yè)較多的稅收優(yōu)惠，面臨比發(fā)達(dá)地區(qū)更加嚴(yán)重的財(cái)政壓力。 4、“挪作他用”行為 地方政府在安排地方支出項(xiàng)目時(shí)，通常按如下的順序排列：行政管理費(fèi)、樓堂館所建設(shè)、直接生產(chǎn)投資等，而科教文衛(wèi)、社會(huì)保障則位于稍后的次序上（朱玲，1997）。因此一個(gè)地方財(cái)政收入極度匱乏，行政管理費(fèi)也能得到優(yōu)先滿足。這也就是說(shuō)，本應(yīng)“滲漏”到私人部門的轉(zhuǎn)移支付，卻被地方公共部門挪作他用。這種行為主要表現(xiàn)在：一是地方財(cái)政部門將中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金挪用于本部門支出，改變了上級(jí)財(cái)政部門下達(dá)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的指定用途。如一些地方用無(wú)規(guī)定支付內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付資金搞“形象工程”、“政績(jī)工程”。二是地方財(cái)政部門將收到的中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金進(jìn)行重新分配時(shí)，將指定用于某地或某項(xiàng)目的中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金調(diào)給異地或其他項(xiàng)目蛙鳴博弈，改變了資金原有用途。三是中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金撥付用款單位后，使用單位未嚴(yán)格按指定用途使用，將資金或用于彌補(bǔ)本部門經(jīng)費(fèi)不足，或改變用途用于其他支出。如一些地方財(cái)政處境困窘，往往在上級(jí)財(cái)政下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金后，有的平衡了財(cái)政預(yù)算">財(cái)政預(yù)算，有的視為利益，分配給了部門使用，還有一些只靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還過日子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，由于負(fù)債累累，不得不用轉(zhuǎn)移支付資金償還債務(wù)。 三、地方政府間蛙鳴博弈模型分析 地方政府作為理性主體往往會(huì)利用政府間轉(zhuǎn)移制度的不完善性，從局部利益出發(fā)，采取某些不合理的財(cái)政行為，使中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在一定程度上偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，均等化效果不佳。在此，本文引用了蛙鳴博弈模型，[14] 從地方財(cái)政的角度來(lái)探討地方政府之所以產(chǎn)生一系列不合理的財(cái)政行為的原因。 1、蛙鳴博弈模型 蛙鳴博弈研究的是環(huán)境條件因素對(duì)生物進(jìn)化過程影響的問題。在蛙鳴博弈模型中，是將青蛙特定器官、行為的進(jìn)化作為一般的2x2對(duì)稱博弈進(jìn)化的例子進(jìn)行分析討論：長(zhǎng)期進(jìn)化過程使雄蛙鳴叫響亮，雌蛙聽力超群。而青蛙進(jìn)化發(fā)展出這些雌雄不同能力的根本原因，是為了獲得更好的繁衍機(jī)會(huì)，把自身基因最大限度遺傳下去。這與地方政府為了各自的利益不斷積極爭(zhēng)取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的行為是極其相似的。公共選擇理論認(rèn)為，沒有理由認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中會(huì)理性地考慮個(gè)人利益的“經(jīng)濟(jì)人”到了公共產(chǎn)品選擇時(shí)就會(huì)變成沒有個(gè)人利益，只考慮公眾或組織利益的無(wú)私的人。而且在官僚個(gè)人利益之外，政府作為一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)，也存在著政府的機(jī)構(gòu)利益。“沒有集團(tuán)的利益就沒有集團(tuán)”。政府組織作為一個(gè)集團(tuán)，主要追求的是預(yù)算最大化，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府會(huì)努力爭(zhēng)取上級(jí)政府的財(cái)政撥款或補(bǔ)助。所有政府官員都有爭(zhēng)取本地方和部門預(yù)算最大化的沖動(dòng)，并且部門和領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)預(yù)期，即使他們不從財(cái)政資金中攫取更多的、甚至多余的資金，其他領(lǐng)導(dǎo)和部門也會(huì)選擇這樣的預(yù)算策略免費(fèi)論文下載。因此，地方政府不合理的財(cái)政行為是可以用蛙鳴博弈模型進(jìn)行分析的。 首先，我們需要對(duì)模型進(jìn)行假設(shè)： （1）博弈方：兩個(gè)都是有限理性的地方政府：地方政府1和地方政府2。分析的框架是反復(fù)在我國(guó)各級(jí)地方政府隨機(jī)抽取一個(gè)成員配對(duì)進(jìn)行博弈，即可以是富裕發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，也可以是落后貧困地區(qū)的地方政府。 （2）行為策略：博弈方都有兩種行為方式：爭(zhēng)取；不爭(zhēng)取。如果他們都不爭(zhēng)取，則不會(huì)獲得額外的轉(zhuǎn)移支付資金，使他們獲得的利益不多，假設(shè)為0收益；如果有一地方政府積極爭(zhēng)取，那么他獲得轉(zhuǎn)移支付資金的機(jī)會(huì)為m，0.5

P-z，P-z

m-z蛙鳴博弈，1-m

1-m，m-z

0，0

爭(zhēng)取 地方政府1 不爭(zhēng)取 圖1-1蛙鳴博弈模型 2、蛙鳴博弈模型分析 該博弈的納什均衡取決于其中P，m，z的具體(或相對(duì))水平。根據(jù)上述假設(shè)，P-z>m-z是成立的。 如果m-z<0，由于P<1，必然有P-z<1-m。即如果有一個(gè)地方政府積極爭(zhēng)取到轉(zhuǎn)移支付資金小于爭(zhēng)取的成本，這時(shí)兩地方政府都不爭(zhēng)取是該博弈惟一的納什均衡。因?yàn)樵谶@種情況下爭(zhēng)取總是不合算的，不爭(zhēng)取是雙方的上策。 如果m-z>0，當(dāng)P-z<1-m時(shí)，則P-1+m0，當(dāng)P-z>1-m時(shí)，即如果爭(zhēng)取到的轉(zhuǎn)移支付資金大于爭(zhēng)取到的成本，且當(dāng)積極爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府的收益大于沒有積極爭(zhēng)取的地方政府的收益時(shí)，那么兩地方政府都爭(zhēng)取是惟一的純策略納什均衡，因?yàn)榇藭r(shí)爭(zhēng)取對(duì)兩地方政府來(lái)說(shuō)都是上策。 上述分析說(shuō)明，在這個(gè)蛙鳴博弈中，除了爭(zhēng)取與不爭(zhēng)取在獲得轉(zhuǎn)移支付資金方面有差異以外，爭(zhēng)取成本代價(jià)大小也是決定地方政府是否爭(zhēng)取的關(guān)鍵因素。這也就是說(shuō)地方政府是否爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金取決于制度環(huán)境的好壞，即在有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排下，地方政府獲得“爭(zhēng)取”獲得轉(zhuǎn)移支付資金的機(jī)會(huì)會(huì)減少，成本會(huì)增加，此時(shí)地方政府是不會(huì)積極爭(zhēng)取的，反之亦然。上述結(jié)果如圖1-2所示： 上述建立在完全理性條件下的策略博弈描述了地方政府從自利的角度對(duì)是否爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金的選擇，不僅脫離實(shí)際，而且也不能說(shuō)明地方政府從不爭(zhēng)取到爭(zhēng)取的轉(zhuǎn)變過程。 積極爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金地方政府比例為x，隨著時(shí)間和制度（政府間轉(zhuǎn)移支付制度）環(huán)境的變化，該比例的變化率取決于爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府的原有比例以及鳴叫獲得轉(zhuǎn)移支付資金的收益。由于上述博弈關(guān)系是2X2對(duì)稱博弈，其復(fù)制動(dòng)態(tài)方程為: = 根據(jù)該復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，可求出其三個(gè)不動(dòng)點(diǎn)，也就是可能的穩(wěn)定狀態(tài)點(diǎn)分別為： x*=0蛙鳴博弈，x*=1，x*=（m-z）/(1-P) 當(dāng)0<(m-z)/(1-P)<1時(shí)，進(jìn)化復(fù)制動(dòng)態(tài)方程的二個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)都是合理的，因?yàn)槎继幱诘挠行Х秶渲兄挥衳*=(m-z)/(1-P)是進(jìn)化穩(wěn)定策略（如圖1-3所示）。這意味著如果上述由環(huán)境條件等決定的地方政府利益關(guān)系是穩(wěn)定的，那么一旦發(fā)生少數(shù)地方政府從不爭(zhēng)取到爭(zhēng)取的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的地方政府的數(shù)量就會(huì)不斷增加，達(dá)到整個(gè)地方政府?dāng)?shù)量的比重為x*=(m-z)/(1-P)。如果爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府所占比重超過這個(gè)水平，甚至全部是爭(zhēng)取的，這時(shí)候少量不爭(zhēng)取的地方政府的數(shù)量越來(lái)越多，因?yàn)榇藭r(shí)爭(zhēng)取的地方政府越多，所獲得的轉(zhuǎn)移支付的收益會(huì)越來(lái)越小，當(dāng)小于落后貧困地區(qū)地方政府的收益時(shí)，落后貧困地區(qū)的地方支付就不會(huì)在爭(zhēng)取。因?yàn)椴粻?zhēng)取所獲得的轉(zhuǎn)移支付額要大于爭(zhēng)取后所獲得的收益。最終仍然回到x*=(m-z)/(1-P)的均衡比例。 當(dāng)(m-z)/(1-P)<0，當(dāng)m1時(shí)，也就是m-z>1-P（P-z>1-m）情況。即兩地方政府都爭(zhēng)取的收益大于某一地方政府爭(zhēng)取獲得的收益的情況。此時(shí)，復(fù)制動(dòng)態(tài)的三個(gè)不動(dòng)點(diǎn)中也只有x*=0和x*=1兩點(diǎn)符合要求（如圖1-5所示）。此時(shí)，進(jìn)化穩(wěn)定策略是x*=1，也就是所有地方政府都會(huì)爭(zhēng)取。這種情況只有在轉(zhuǎn)移支付制度分配不規(guī)范、不公開、不透明，監(jiān)督乏力，又沒有很好的激勵(lì)措施情況下產(chǎn)生，這時(shí)爭(zhēng)取的收益大大超過成本代價(jià)。 簡(jiǎn)言之，地方政府是否采取積極的態(tài)度爭(zhēng)取中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金蛙鳴博弈，與政府間轉(zhuǎn)移支付制度的安排有密切的聯(lián)系。如轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)構(gòu)的確定，監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)措施都將影響地方政府的財(cái)政行為。 四、結(jié)論 我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移制度尚不完善，在制度設(shè)計(jì)方面存在較大缺陷，存在很大的政策博弈空間，地方政府為了局部利益而采取不合理的財(cái)政行為，使中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付在一定程度上偏離了制度設(shè)計(jì)的初衷。由此，我們可以從以下幾個(gè)方面提出對(duì)策建議：一是明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)和收支責(zé)任，這不僅僅是分稅制的一個(gè)基本要求，也是進(jìn)行政府間財(cái)政間轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)基本前提。二是明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，這是建立轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。政府通過轉(zhuǎn)移支付所要達(dá)到的基本目標(biāo)應(yīng)該是公共服務(wù)水平均等化，而政府擁有的基本服務(wù)能力均等化及財(cái)力均等化都作為次級(jí)層次目標(biāo)。三是科學(xué)構(gòu)建政府間轉(zhuǎn)移支付的制度結(jié)構(gòu)，逐步縮小稅收返還規(guī)模，在條件成熟時(shí)最終取消稅收返還，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。規(guī)范與清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理透明度。四是合理確定政府間轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，既能夠恰當(dāng)體現(xiàn)中央的權(quán)威，而非過度集權(quán)；既能夠使中央擁有較充足的財(cái)力來(lái)縮小地區(qū)間公共提供能力的差距，又能夠充分調(diào)動(dòng)地方政府稅收籌資的積極性，避免對(duì)上級(jí)政府的過度依賴。五是健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序，編制轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)預(yù)算，并按預(yù)算審批監(jiān)督程序報(bào)同級(jí)人大審批。并以法律形式明確轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約機(jī)制，同時(shí)輔之以必要的司法和審計(jì)手段，對(duì)違法、違章者加以相應(yīng)的制裁。六是建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度的激勵(lì)機(jī)制，減少下級(jí)政府的不作為心理并對(duì)其“花別人的錢不心疼”的行為進(jìn)行有效的約束。