摘要： 公安機關是國家重要的政府行政機關和執法部門，在依法治國中處于重要位置，公安機關能否嚴格執法，提高執法質量，達到依法行政，將直接影響依法治國的工作進程。如何提高執法質量，是擺在公安機關面前的一個亟需解決而又必須解決的問題，也是每一位公安機關執法人員必須認真思考和研究的問題。這幾年，各級公安機關先后組織進行了新老“三項治理”，特別是當前正在深入開展的端正執法思想，堅持立警為公，執法為民的集中學習教育活動，通過加強對民警的教育培訓，狠抓執法規范化建設，公安執法水平和執法質量有了較大提高。但是公安執法工作仍存在著許多問題，人民群眾還有很多不滿意的地方。因此，怎樣理性地看待公安執法工作現狀，認真分析存在的問題，深刻剖析發生問題的根源，探究改革、完善和加強公安執法工作的措施，是每個公安民警應當高度重視、深入思考、認真研究的重大課題。下面筆者結合駐馬店本地的執法工作現狀，就當前公安執法工作存在的問題、原因及對策，談些看法。

關鍵詞：公安機關；公安行政執法；依法治國

一、當前公安行政執法工作中存在的主要問題 目前，執法不規范、執法質量不高，一直是長期困擾我們公安執法的一大頑癥。就如何根治這一頑癥，近年來，各地公安機關都高度重視，積極貫徹落實各項政策，制訂了切實可行、便于操作的各項規定，狠抓了規范執法，嚴格依法行政，公安機關把開展規范執法行為，提高執法質量作為工作的重點，強力推進了公安執法工作。從整體上看，公安執法工作和執法質量有了明顯地進步和提高。但是，受多種因素的影響和制約，一些多年形成的、舊的執法習慣和執法觀念還依然存在，公安執法工作特別是行政執法工作還存在著一些不容忽視的問題，有的還相當突出。主要表現在以下幾點： （一）受經濟利益驅動，以罰款代替行政拘留、勞動教養、收容教育，導致案件降格處理的情況相當嚴重。 一些地方公安機關視治安罰款為一種“創收”手段，對治安案件不注重調查取證，不分情節輕重，個別案件交錢走人，不拿錢關起來。有的地方片面規定罰款指標，執法辦案要看是否有“油水”可撈。因而常常以罰代拘，在群眾中造成犯了罪、違了法都可以贖買的錯覺，忽視當事人的合法權利，忽視了處罰的社會效益，群眾對一些案件處理不公意見較大，反映強烈。有的辦案單位在辦理治安案件時，往往先責令當事人交款或扣押當事人財物，當事人如交納了，就將暫扣款用作罰款處理；如不交納或交不出，就予以治安拘留處罰，以致對有些違法事實、責任相當的案件，出現罰款或拘留兩種不同的處罰。有的甚至當事人不交暫扣款，就又罰款、又拘留，特別是在辦理賣淫嫖娼案件中，辦案人員抓住當事人不愿張揚的心理，以罰款代替行政拘留、收容教育或勞動教養的現象尤為突出。據調查，個別單位辦理的賣淫嫖娼案件，有不少是應對違法行為人予以收容教育、勞動教養或行政拘留的，還有部分行為人觸犯了刑法，應追究刑事責任，但有的單位往往是一罰了事。還有的地方用罰沒款項發工資，造成了執法的不嚴肅性，影響了公正執法。 （二）部分民警法制觀念淡薄，基本素質較差，特權思想嚴重，甚至辦人情案、關系案，在執法中隨意性大，不嚴格執法，主要表現為： 越權處罰。一些辦案單位越權辦案，辦案過程中缺少報批手續，該報批的不報批。有的派出所擅自處50元以上甚至幾千元的罰款，既不報請上級公安機關批準，又不依法出具有關法律文書，只開一張白條，有的還多收少開；還有的不按法定的處罰幅度量罰，如對應處以200元以下罰款的，有的卻處以400元罰款，對賣淫嫖娼、賭博等案件，擅自提高罰款數額。 辦案顯失公正，隨意行使自由裁量權。有些辦案單位或民警辦人情案、關系案，對于二人以上的共同違法案件，有的“頂格”處罰，有的則按最低限處罰，造成情節輕重與處罰力度不相當。有些案件因為涉及到方方面面的關系，往往大事化小，小事化了；有的執法人員隨意罰款，張口說罰多少就是多少。 對案件不作深入細致的調查，隨意定案。特別是比較復雜的案件，明顯還有同案犯及其它違法行為，而不作進一步的調查取證，該進行鑒定的證據不送請鑒定，有些案件不作全面取證調查，僅憑當事人的口供定案，致使一些違法犯罪人員得不到應有的打擊處理。 濫用強制性手段。一是留置超范圍，留置后不按規定通知家屬。如對經濟案件、傷害案件、交通肇事案件、賭博、賣淫嫖娼案件等明顯不符合留置條件的違法犯罪嫌疑人適用留置，或在刑事、行政立案后仍延長留置。對違法犯罪嫌疑人留置后，不通知或不及時通知家屬。二是適用刑事強制措施隨意性較大。對刑拘延長30日的對象超出刑訴法第69條規定的三種對象范圍，犯罪嫌疑人刑拘后，基本上都延長至30日；有的刑拘期滿后，沒有繼續偵查必要的，也采取取保候審或監視居住，并且保而不審，監而不審；對監管對象監管措施不落實，情況沒有及時掌握，如某縣局一取保候審對象，起訴到檢察院時，才發現已死亡；刑拘、取保候審、監視居住轉處率不高，特別是監視居住直接釋放率高。三是隨意扣押、處置涉案財物。暫扣、證據登記保存以及發還財物未按規定審批，有的甚至還在打“白條”；收取預交款超范圍；有的對交通事故肇事車輛連同車上貨物一同暫扣，久拖不予發還等。 利用處罰權送人情，不依法辦案。一些辦案單位在處理賭博、賣淫嫖娼時，對賣淫女、嫖客實施罰款、拘留、勞教，而對容留、介紹賣淫嫖娼的老板大多處以較低數額罰款或根本不予處理。 不履行或者拖延履行法定職責，《人民警察法》第六條規定的十四項職責是公安機關及其人民警察的法定職責。但當前一些基層公安機關沒有很好履行這些法定職責，主要表現為：一是對群眾報警不出警或不及時出警處置，案件該立不立、該查不查。二是對公民要求保護人身、財產權利的求助，不理不睬，拒絕履行。三是對公民申領許可證、執照，該辦不辦、故意刁難或無故拖延等。如在辦理傷害案件中，一些基層派出所民警接到報警后，往往不管案情大小，先叫治保會或協警隊去處理。有的派出所即使受理了，也不及時立案，認真調查取證，因而造成案件久拖不決，無法處理。有的則違反規定，將構成犯罪應當追究刑事責任的輕傷以上案件也作調解處理，有的輕傷害案件當事人向法院提起訴訟，派出所不肯移交有關案件材料，致使加害人逃避制裁、處罰，受害人的合法權益得不到保護。 地方保護主義問題依然存在。各地區之間、各部門之間，為了自身和局部利益，互相推諉本應管轄的案件，特別是在退贓和處理涉及本地區經濟利益的案件時，非但不予配合，反而多方阻撓，有的還搞幕后交易，退贓即放人；還有的對異地公安機關到本地辦案協查不聞不問，索要好處費或不按管轄分工亂辦案等等。 （三）重實體、輕程序的現象較為普遍，辦案中不按法定程序辦理或程序違法現象比較突出。 違反法定程序辦案。一是執法主體不合法。協警、保安參與辦案、制作筆錄，有的單獨上路檢查扣證罰款；民警單人調查取證、檢查和進行詢（訊）問。二是違反地域管轄、警種管轄規定執法辦案。如涉及本地企業被騙的經濟犯罪案件，不管有無管轄權，都立案偵查；派出所跨管轄區域查賭、查嫖；刑偵部門辦理治安（行政）處罰案件；派出所上路查處交通違章行為等。三是違反法定程序辦案。先偵查（調查）后立案；先處罰后裁決；先告知后取證；當場處罰未出示證件，未告知處罰事實、理由、依據及訴權，未制作當場處罰決定書；沒收財物、50元以上罰款和重大交通事故適用簡易程序處理；交通事故處罰案件中，事故責任認定與處罰告知和聽證權利告知書同時送達，處罰決定書不送達或送達不及時，有的甚至在制作筆錄時就交當事人在送達回證上簽字等。四是超越職權審批。警務區、中隊審批治安行政案件立案；科所隊長審批刑事案件立案、延長留置和以縣級公安機關名義作出的治安（行政）處罰案件等。 執行聽證程序不到位。部分民警對聽證制度認識不充分，故意規避法律；有的告知程序執行得不夠準確、規范。在作出處罰決定前不告知當事人有要求聽證的權利，或以種種理由勸說當事人，收回請求，不進行聽證；當場處罰較為混亂。不應當當場處罰而實施當場處罰。有的實施當場處罰，不依照法定程序填寫裁決書，民警口頭說了算。 法律文書制作不規范。填寫時有的用詞不規范，對認定事實沒有必要的時間、地點、情節等要素描述，有的因此敗訴。 罰繳分離制度除公安交通管理部門試行實施外，其它部門實施不規范，罰繳分離制度堅持不好，個別單位形同虛設。 (四)執法方式簡單、粗暴。一是辦案中動手動腳、變相體罰，刑訊逼供。如在審訊中對違法犯罪嫌疑人采取長時間不讓睡覺、罰站、罰跪等手段逼取口供。二是在治安管理中，動不動搞“零點行動” 、“地毯式清查”，深更半夜上門查驗證件，蔑視弱勢群體；在查處治安案件、調處治安糾紛中，不會做、不愿做耐心的思想教育工作，動輒使用傳喚手段，將雙方當事人帶到公安機關；在處置群體性事件中，不注重思想教育、引導，而采取強制驅散等方法，造成警民關系不和等。三是采取“跟蹤”、“盯梢”等方法查處賭博、賣淫嫖娼案件，隨意將美容美發廳、歌舞廳的“小姐”帶到公安機關審訊等。 二、對當前公安行政執法中存在主要問題的原因的分析 造成公安行政執法工作主要問題的原因是多方面的，既有客觀因素，也有主觀因素，主要表現為以下幾方面： （一）執法指導思想不端正，執法觀念落后。目前公安執法工作中存在的諸多問題，最根本的原因是執法指導思想有偏差，執法觀念不適應。改革開放以來，我國經濟社會發生了巨大變化，社會主義市場經濟逐步建立，民主和法制建設的步伐不斷加快，但一些民警的思想和觀念沒有及時跟上改革步伐，一些不合時宜的傳統的執法觀念沒有得到及時的清理，特別是法治意識和人權保障意識沒有很好確立。具體表現為：一是在把握法律與權力的關系上，權力至上觀念根深蒂固。部分民警習慣于按長官意志執法和領導批示辦事，以領導和上級機關的滿意不滿意作為執法工作好壞的標準，忽視法律要求；當權力需要與法律要求發生沖突時，往往取權舍法，以權代法。二是在用權與維權的關系上，權力本位思想嚴重。習慣把權力凌駕于公民權利之上，漠視公民權利，沒有認識到保護公民權利是執法工作的最終目的。認為只要是打擊違法犯罪，就可以不顧違法犯罪嫌疑人和其他公民的合法權益；“為了抓住壞人，抓錯好人也不要緊”，“為了穩定大局，侵犯一些人的權利在所難免”。三是在處理警民關系上，定位不正，主仆顛倒。忘記了人民警察的宗旨，忘記了人民群眾是公安執法工作的基礎，模糊了“相信誰、依靠誰、為了誰”這個分水嶺；特權思想嚴重，惟我獨尊，對群眾缺乏感情，對群眾的呼聲無動于衷。 （二）民警整體素質不高，業務不精。一是部分民警缺乏應有的法律、業務知識，對新形勢下執法辦案要求不了解、不掌握。不少新民警對法律和業務知識缺乏系統的學習，尤其是近幾年剛從地方和轉業軍人中錄用的新民警，只進行一二個月的短期培訓，沒有經過系統地學習法律和業務知識，對辦案有關程序要求知之甚少，不能適應崗位執法要求。一些老民警往往習慣于經驗辦案，不注重知識更新，對新形勢下執法工作的新要求不明確，有的還錯誤認為規范執法、按程序辦案是束縛自己的手腳，會降低工作效益；二是一些民警職業道德水準不高，缺乏應有的工作責任心。在市場經濟負面效應的沖擊和影響下，少數民警拜金主義、享樂主義思想嚴重，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；沒有經濟利益的案件能推則推，能拖則拖，該辦的不辦；有好處的案件，爭著、攬著、搶著辦，借執法辦案之機，吃拿卡要，有的甚至索賄受賄、貪贓枉法。三是部分基層領導業務素質低下，工作作風不實。一些基層領導自己不懂法，不會辦案，根本起不到指導和監督把關作用。有的領導作風不實，忙于應酬，很少關心執法工作，在審核、審批案件中，往往只批不審，敷衍了事。 （三）公安管理體制存在較大弊端。現行公安管理體制是計劃經濟體制下的產物，隨著市場經濟的不斷推進，其弊端日益顯現。最突出的有兩個方面：一是人事管理體制不適應。目前公安機關列入地方政府機構編制序列，實行公務員人事管理，內部人事管理缺乏自主權，公安機關的機構設置、干部任用、民警招錄、清退等都受到當地組織人事部門的制約，造成“進、出口”不暢，管理不順，警力不能及時得到補充、優化。現有警力配置與當前的治安形勢、公安工作任務很不適應。目前全國公安民警占人口比例是萬分之十二左右，而新蔡縣僅為萬分之三點六。二是財政保障體制不適應。現行公安經費保障主要靠財政撥款，這取決于地方經濟發展水平、財政狀況和領導的重視程度。由于種種原因，公安經費普遍不足。“皇糧”吃不飽，就要吃“雜糧”，不少基層領導的主要精力不是放在抓工作上，而是放在抓經費上，想方設法抓“收入”，能罰則罰，盡可能多罰。 （四）立法滯后，法律法規不完善。我國現行法律體系尚不完備，特別是行政處罰方面沒有統一的程序法，而是分散于各實體法律法規中，難免發生互相矛盾，互相抵觸，有的規定還過于原則，缺乏操作性。如公安機關常用的《治安管理處罰條例》，與《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律規定不配套，給民警執法帶來了困惑。其他行政法律法規，也存在著許多不完善的地方。如全國人大和省人大《關于嚴禁賣淫嫖娼決定》對單位容留、放任賣淫嫖娼行為都規定了罰則，但量罰尺度不同；又如國務院《道路交通管理條例》和交通部《營運性道路運輸機動車準駕證管理規定》有關營運車輛及駕駛員管理的規定，公安和交通運管部門都有權進行管理處罰，造成多頭執法，重復管理等。 （五）監督制約機制不健全，責任不落實也是造成公安行政執法工作主要問題的原因。雖然隨著各種監督制約機制的不斷完善，對公安行政執法工作的監督力度不斷加大。但是由于這些監督制約機制的落實不夠，對公安行政執法工作中的問題發現不了，或者發現了也不去落實，也就難以發揮監督制約的作用。比如要求公開公安行政執法的各個環節，實行“陽光作業”，但是在很多地方仍是“暗箱操作”，并且很多案件根本就不立案，外界發現不了，也沒人舉報，這樣監督也就無從談起，進而形成了在公安執法過程中各種問題的存在。

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