我國公安機(jī)關(guān)既是治安行政機(jī)關(guān)，又是刑事案件偵查機(jī)關(guān)，集行政權(quán)與偵查權(quán)于一身。公安行政行為與偵查行為都是由公安機(jī)關(guān)做出，那么在客觀上就可能造成了二者的混淆。另一方面，就兩種行為本身而言，都會(huì)對當(dāng)事人產(chǎn)生一直的實(shí)際影響。如公安行為中的行政拘留、強(qiáng)制隔離、罰款、沒收、查封、凍結(jié)、扣繳等與偵查行為中的拘傳、監(jiān)視居住、查封、凍結(jié)、扣押等對當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)上的影響是相同的，特別是近年來有的公安機(jī)關(guān)濫用刑事偵查權(quán)，插手經(jīng)濟(jì)糾紛。有的當(dāng)事人借行政訴訟干擾刑事偵查等問題不斷出現(xiàn)，更使人們對公安機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)無法判斷。就行政審判而言，依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規(guī)定，公安行政行為是可訴的，而公安偵查行為則是不可訴的。在行政訴訟中，如何界定公安機(jī)關(guān)的行政行為和偵查行為，為我們正確地審理案件，使當(dāng)事人獲得司法救濟(jì)具有重要的意義。

所謂公安行政行為是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)公安行政法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)公安行政管理任務(wù)，對行政相對人所實(shí)施的行政處罰、行政強(qiáng)制以及其他行政決定性為，公安行政行為的目的是維護(hù)社會(huì)治安管理秩序。所謂公安偵查行為則是指公安機(jī)關(guān)，在刑事案件立案后，依照法律規(guī)定進(jìn)行的專門調(diào)查工作和采取的強(qiáng)制措施，其目的是查明犯罪事實(shí)，揭露犯罪，證實(shí)犯罪。

公安行政行為與公安偵查行為既有聯(lián)系又有區(qū)別，聯(lián)系方面表現(xiàn)在：1.兩種行為都是由公安機(jī)關(guān)作出的，這是導(dǎo)致這兩種行為容易混淆的一個(gè)基本原因。2.兩種行為對當(dāng)事人產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)影響相似。如行政拘留和刑事拘留。3.兩種行為的外在表現(xiàn)有一定的交叉。二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：1.對象不同。偵查行為實(shí)施對象是刑事違法行為；公安行政行為對象是治安違法行為。2.法律依據(jù)不同。偵查行為的法律依據(jù)是刑事法律規(guī)范；公安行政行為的法律依據(jù)是治安方面的法律規(guī)范。3.形式不同。偵查行為主要是刑事偵查強(qiáng)制措施；公安行政行為主要是公安行政處罰和治安行政強(qiáng)制措施。4.救濟(jì)途徑不同。當(dāng)事人對偵查行為不服，認(rèn)為其違法或侵犯自己的合法權(quán)益，可以向?qū)嵤﹤刹樾袨榈臋C(jī)關(guān)及其上一級機(jī)關(guān)申訴，或向檢察院申訴。如果確認(rèn)偵查行為違法，可依國家賠償法的規(guī)定請求國家賠償，不能向法院提起行政訴訟。當(dāng)事人認(rèn)為公安行政行為違法或侵犯其合法權(quán)益，可以向人民法院提起行政訴訟，請求司法救濟(jì)。

雖然公安行政行為與偵查行為存在諸多不同，但在司法實(shí)踐中，對具體問題則看法不一。其中一個(gè)突出的問題就是，對經(jīng)刑事立案的行為，相對人以公安機(jī)關(guān)濫用職權(quán)侵害其合法權(quán)益為由提起的行政訴訟法院能否受理。不少同志認(rèn)為：一旦刑事立案，法院就不應(yīng)受理由此提起的所謂行政訴訟。理由是《刑事訴訟法》第十三條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍進(jìn)行立案偵查。從該規(guī)定可以看出，只要公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有犯罪事實(shí)或嫌疑，就有權(quán)決定立案，并進(jìn)行刑事偵查。這是公安機(jī)關(guān)刑事司法職權(quán)的組成部分，不能成為法院行政審判的審查對象。對于公安機(jī)關(guān)判斷事務(wù)或出于其他目的亂立案而引起的后果都可以由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督或由國家賠償法調(diào)整，不需要法院對此進(jìn)行干預(yù)和介入。筆者則認(rèn)為這種看法有失偏頗。這是因?yàn)樵诓簧偾闆r下公安機(jī)關(guān)刑事立案目的合法性確實(shí)存在與偵查目的不一致的地方。借刑事偵查插手經(jīng)濟(jì)糾紛的情況不時(shí)發(fā)生，當(dāng)事人選擇向法院提起行政訴訟也正是出于罪與非罪，是否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)等方面的重大爭議。再者，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督規(guī)定比較簡單，并不能對該問題實(shí)施有效監(jiān)督，而走國家賠償程序則要經(jīng)過提出賠償請求，復(fù)議，申請作出賠償決定等冗長程序，不利于對當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。

實(shí)踐中對公安行政行為和偵查行為認(rèn)識(shí)上的不一致，歸根結(jié)底說，主要是由劃分二者的標(biāo)準(zhǔn)不同造成的。在寫這篇論文時(shí)，筆者查閱了相關(guān)的文章，歸納起來，主要有以下幾種觀點(diǎn)：一是立案說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要是公安機(jī)關(guān)辦理了立案手續(xù)而實(shí)施的行為，不管當(dāng)事人有無犯罪嫌疑，不管是否符合偵查的目的，不管形式是否合法，均屬于偵查行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。上文對這個(gè)問題已作了一定的分析，“立案說”顯然是一種形而上學(xué)的觀點(diǎn)，它把認(rèn)定是否偵查行為的判定權(quán)交給了公安機(jī)關(guān)本身，為其規(guī)避行政訴訟開了“綠燈”，損害了行政審判的權(quán)威。二是授權(quán)說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，凡是刑事訴訟法明確授權(quán)的行為，都應(yīng)認(rèn)定為偵查行為。也就是說，公安機(jī)關(guān)實(shí)施的行為屬于刑事訴訟法明確列舉的種類，如監(jiān)視居住、刑事拘留等，就是刑事偵查行為，反之則不是。這種觀點(diǎn)，雖然有可取之處，但它忽視了公安行為的目的性，有的公安機(jī)關(guān)雖然冠以刑事訴訟法授權(quán)行為的名義，但其卻是為了達(dá)到偵查以外的不正當(dāng)目的。如有的公安機(jī)關(guān)受企業(yè)委托向外地討債，公安機(jī)關(guān)往往明知是一般的經(jīng)濟(jì)糾紛，則以經(jīng)濟(jì)詐騙為由立案偵查，把當(dāng)事人刑事拘留或監(jiān)視居住，從而達(dá)到討回債款的目的。這顯然是借刑事偵查名義的違法行為，侵犯他人的合法權(quán)益。三是犯罪說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的行為是不是偵查行為，主要看當(dāng)事人的行為是否構(gòu)成犯罪。當(dāng)事人的系國內(nèi)為構(gòu)成犯罪，則公安機(jī)關(guān)的行為就是偵查行為，如果構(gòu)不成犯罪，則是行政行為。

筆者認(rèn)為，要準(zhǔn)確甄別公安行政行為和偵查行為，應(yīng)當(dāng)采取綜合的、動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)。

一、看公安機(jī)關(guān)是否辦理了刑事立案手續(xù)。立案是偵查的前提，只有辦理了立案手續(xù)，偵查活動(dòng)才能展開。

二、看行為的依據(jù)。所實(shí)施的行為是否屬于刑事訴訟法，或公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定等法律、司法解釋明確規(guī)定的扣押、查封、凍結(jié)、追繳等種類，看所實(shí)施的行為是否符合法定的程序。

三、看行為的目的。刑事偵查主要是為了揭露犯罪和證實(shí)犯罪事實(shí)。公安機(jī)關(guān)要采取偵查措施，不能靠主觀臆斷，必須有證明嫌疑存在的證據(jù)。

四、看公安機(jī)關(guān)是否存在插手經(jīng)濟(jì)糾紛的問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，公安機(jī)關(guān)往往以偵查的名義插手經(jīng)濟(jì)糾紛。常見的方式是以詐騙犯罪為由采取限制人身自由、查封、凍結(jié)、劃撥、扣押等強(qiáng)制措施。這主要從當(dāng)事人之間有無經(jīng)濟(jì)糾紛入手，對公安機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行具體分析，齊其是否針對經(jīng)濟(jì)糾紛本身。如果不是針對經(jīng)濟(jì)糾紛的則不屬于插手經(jīng)濟(jì)糾紛。

五、看行為的結(jié)果。公安機(jī)關(guān)在實(shí)施偵查行為后是否有后續(xù)的工作，即是否將案件移送檢察院起訴，或按照刑事訴訟法規(guī)定的程序結(jié)案。

對公安機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行綜合的判斷分析才能對其本質(zhì)是否屬于具體行政行為作出準(zhǔn)確的辨別。筆者認(rèn)為，僅僅這些是不夠的，還要采用動(dòng)態(tài)分析的方法。因?yàn)椋挛锒际前l(fā)展變化的，如果孤立靜止地看問題，勢必會(huì)比較片面。公安機(jī)關(guān)在辦案中，在案件發(fā)生時(shí)往往不可能對案件本質(zhì)下一個(gè)準(zhǔn)確的結(jié)論。因?yàn)檫@需要在偵查過程中逐步地去了解，往往案情的變化也會(huì)引起公安機(jī)關(guān)行為性質(zhì)的變化。有這樣一個(gè)案例。A公司向公安機(jī)關(guān)報(bào)稱，其10萬元的銀行匯票被B公司的職員搶走，公安機(jī)關(guān)即以搶劫的案由立案，同時(shí)將B公司銀行賬戶上的10萬元存款凍結(jié)。僅從這時(shí)的情況分析，公安機(jī)關(guān)辦理了立案手續(xù)，并且采取的措施也是刑事訴訟法明確規(guī)定的，也符合偵查目的，該行為應(yīng)為刑事偵查行為，是不可訴的。但是公安機(jī)關(guān)凍結(jié)后不久，接到法院來函，稱A、B兩公司存在經(jīng)濟(jì)糾紛，該10萬元匯票系雙方購銷貨物的款項(xiàng)，要求公安機(jī)關(guān)予以解凍，但公安機(jī)關(guān)拒不理睬，反而將該款劃撥到A公司賬戶，最終造成該款無法追回。

現(xiàn)在我們對該公安機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行整體的分析。公安機(jī)關(guān)的行為實(shí)質(zhì)上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：一是實(shí)施階段。二是了解案情階段。法院來函后，公安機(jī)關(guān)要么將該款移交到法院處理，要么解凍。三是明知故犯的階段。其明知不屬于刑事案件，還要繼續(xù)采取劃撥的強(qiáng)制措施。此時(shí)，公安機(jī)關(guān)的目的也發(fā)生了變化，不再是開始的證實(shí)犯罪，打擊犯罪，而是以此為借口干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，通過表面合法的手段達(dá)到實(shí)質(zhì)非法的目的。其本質(zhì)上即屬于濫用職權(quán)的具體行政行為，對因此給B公司造成的損失，B公司可以通過行政訴訟來進(jìn)行救濟(jì)。

綜上所述，準(zhǔn)確地甄別公安行政行為和偵查行為涉及到司法審查的范圍的確定，他關(guān)系到公民、法人和其他組織，在其合法權(quán)益遭受侵害后的救濟(jì)程度，也關(guān)系到行政權(quán)受司法監(jiān)督制約的程度，相信隨著法律的完善，必將會(huì)對此進(jìn)一步地明確。