各級人大代表是人民群眾的政治代言人，是受人民委托參與管理國家和社會事務的國家權力機關組成人員，理所當然，應當與人民群眾保持密切聯系。因此，代表法規定，各級人大代表要“與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切的聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務?！蔽覈薪?000名全國人大代表和320萬地方各級人大代表，他們來自全國各個地方、各個民族，工作在各行各業，大多數不是專職從事人大工作，他們生活在人民群眾中，是各級國家機關聯系人民群眾的重要紐帶。如果我們的320萬各級人大代表都能和各自選區或選舉單位的人民群眾保持密切聯系，各級國家權力機關就能真正起到“深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智”的作用，我們的政權就不會演變為官僚化機構。那么，如何做到和人民群眾保持密切聯系？代表法只有上述的原則規定而沒有具體規定，實際執行中，曾產生很多具體困難。

1.誰是我的代表？

我國人口眾多，即使是區、縣、鄉由選民直接選舉的基層人大代表名額分配，一般也要達到幾千人選一個代表。由于我國歷史上缺乏民主傳統，加以選舉前后的宣傳力度不夠，更由于多數代表的作用發揮不夠，使得相當一部分選民對選舉什么樣的人當自己的代表缺乏參與熱情，對選舉結果也不大關心。因此，就有許多選民對誰是我通過直接選舉選出的人大代表不清楚，對間接選舉產生的人大代表就更說不出一二了。這樣一來，很多選民在他們的正當合理要求得不到滿足，合法權利受到侵害時，常感到投訴無門，感覺更多的是無奈。他們對社會生活、政權建設的建言獻策也缺乏有效的渠道去表達。

筆者在2001年曾直接聽到一個年輕的實習律師講述她本人在北京市某區房屋拆遷中的經歷：某房地產開發公司在房屋拆遷補償糾紛中，不等雙方達成協議，也不等房地產仲裁機構下達糾紛仲裁，就開來推土機把她家的房屋推倒（當時家中沒人），清理地基，準備建房，且事后態度十分蠻橫。事情經過事實很清楚，該律師依法向區政府、市政府的有關主管部門、公安機關投訴，這些部門聽見了，記下了情況，卻像打太極拳一樣上下推卸責任，始終沒有采取任何實際調查處理的措施，投訴人多次詢問無果。不得已該律師才到了法院，在法院主持下與該房地產開發公司達成調解解決協議，獲得了一定賠償，而此時，時間已經過去很久了。此前，我曾問過該律師，知道誰是你們區的人大代表嗎？她搖頭。此事雖然解決了，但我想，如果我們的民主法制是健全的，如果我是該律師，除了對政府有關部門提起不作為的行政訴訟外，我會要求我的人民代表就此事在人代會上質詢政府有關主管部門，為什么不履行保護公民合法權益的職責，為什么讓老百姓無端地要為保護自己的合法權益花費那么長的時間、精力和金錢？

這樣的事例平時我們每個人都能夠遇見或聽說，所反映的問題有些涉及深層次矛盾的解決。也不是說我們的人大代表有三頭六臂，一過問就能手到病除，解決問題。而是說，人民群眾一旦遇到侵害他們合法權益的事情，而有關政府部門不能為他們提供有效保護，就應該去找自己的代表，讓代表知道情況，讓代表過問。代表們對反復出現的同類問題，就要去思考，去研究規律性的東西，從法律政策上尋找根本解決問題的辦法。扎根于人民群眾中的人大代表應該從感受人民群眾的喜怒哀樂中尋找到開展活動的動力、建言獻策的智慧以及監督的勇氣。只要人大代表們對身邊發生的事情，能做到耳聰目明，我們的政府官員就不敢懈怠，我們的一些執法部門也會努力做到循規蹈矩。

當然，代表也有聯系選民的困難。代表是兼職，在本職崗位上要發揮模范帶頭作用，壓力已經不小。此外，再要做好代表工作，如果沒有與選民的適當聯系方法，沒有助手，僅靠開會前的視察、走訪，恐怕只能是掛一漏萬了。

2.我選的代表在干什么？

北京公民石樹仁在報上載文稱：“雖然我每次都參加人大代表選舉，可至今不知道我選的代表的性格、人品、經歷等等。他有無參政議政的能力？他對政府是如何監督的？他為我做了什么？他會不會恪盡職守？在通過區政府人選時，他投的什么票？等等，我一概不知，我想，我該有知情權。”（2001年3月2日《中國經濟時報》）這一聲音，應該說有相當的代表性。選民們感到，不了解自己的代表在干什么，特別是在閉會期間。

由于代表是兼職，在閉會期間，有不少地方的代表活動是處在撥一撥動一動的狀態。沿海某省某市的一個調查顯示，閉會期間的代表活動，只是按照常委會的統一安排開展了幾次，絕大多數代表小組沒能積極主動開展活動。市場經濟條件下，競爭壓力大，經濟利益是每個人不得不考慮的問題，不少漁農民和企業代表由于忙于生產勞動和企業經營，基本不參加代表集體活動，被群眾稱為“榮譽代表”；而擔任要職的領導干部代表由于忙于開會和應付繁重的事務，較少參加代表活動，被選民或選舉單位稱為“特殊代表”。某市有一年1～8月，市級機關擔任正局級以上領導職務的代表應參加代表活動125人次，實際參加49人次，參加率僅為39.2%。有的代表在大會期間十分積極地提出議案建議，而在閉會后由于較少聯系選民和開展活動，就很少通過正常渠道較為正規地提出建議。有一個市一屆五年中，近300名市人大代表閉會期間向本級人大常委會提出建議、批評和意見不到20件，占代表在大會期間提出議案、建議、批評和意見的2.57%。此外，由于缺少選民監督，有的代表自感“人微言輕”，會上很少發言，會后很少提出意見，有的甚至一屆五年代表當下來，沒有提出一條建議，成為“掛名代表”。有關資料顯示，某市290名市人大代表，沒有撰寫并領銜提出一條建議的有108名，占37.2%。我想該沿海省市反映的情況，在全國應該不是個別現象，而帶有一定的普遍性。

二、一些地方在建立人大代表與選民或選舉單位溝通渠道上的探索

各級人大代表是各級人民代表大會的細胞，只有細胞充滿活力，這個機體組織才能充滿活力。而細胞的活力來自它的營養液——人民群眾。人大代表與選民或選舉單位保持密切聯系，對于提高議案審議質量，充分反映人民意愿、集中人民智慧，加大對政府和“兩院”的監督力度，都有著不可替代的作用。多年來，針對上述代表與選民聯系的薄弱環節，全國各地方人大在這方面做了多方面的探索，取得了很大的成效。主要有：

1.代表公示制

長期以來，一些責任心很強的人大代表，本著“人民選我當代表，我當代表為人民”的精神，嘗試著用各種方式與選民建立聯系。北京市人大代表吳青，十幾年來五次當選海淀區人大代表，三次當選北京市人大代表。開始時，她設想用代表信箱與選民聯系，但效果不是很好，很快就改為在固定的時間、固定的地點設立每周半天代表接待日，一直堅持至今。山東省人大代表李高令在報紙上向市民公開家庭電話，見報當晚8～11點共有30個電話打進來，平均每小時10個，6分鐘一個電話，不僅自己忙得不可開交，女兒也成了“專職”秘書。但這些探索，一段時間里并沒有形成規范化的制度。很多代表反映聯系選民的渠道不暢，了解選民的意見和要求不便。選民也時常遇事找不到代表。

2000年5月，北京市東城區建國門街道率先在全市推行了代表公示制。即將人大代表的照片、姓名、單位、郵編、聯系電話、代表的權利與義務等內容向選區選民進行公布，便于選民聯系代表，監督代表的履職情況。2001年1月，北京市東城區人大常委會在試點基礎上，對全區247名由選民直接選舉的區人大代表，在各個街道分別以不同方式實行了公示。有的制作了公示欄，有的制作了鏡框式公示牌或櫥窗，有的在辦事處服務大廳通過電腦觸摸屏顯示，還有的通過致選民的一封信、利用內部刊物的方式進行公示。還有的街道為行業系統的代表制作了上萬張代表聯系卡（行業系統代表聯系的選民不限于本選區）。有的街道還公示了代表接待選民日的時間、地點，將公示制引向深入。

北京市東城區推行代表公示制一年多以來，選民通過公示找代表2462人次，向代表反映問題1392個，代表在此基礎上整理歸納出議案、建議341件，解決問題704個。公示制拓寬了代表與選民之間聯系的民主渠道，一些涉及老百姓切身利益的多年難以解決的老大難問題，在代表的協調努力和監督下，得到了解決。代表為選民辦的實事日漸增多。公示制的效果得到了社會各方面的認可，《北京日報》記者報導：東城區居民說“人大向我們敞開了一扇永不關閉的大門”。代表公示，看似小小的措施和步驟，但它卻體現了人民代表大會本質屬性原本應有的題中之義；這小小的一步，對推進人大制度建設，會產生深遠的影響。

2.在街道設立為人大代表履行職務服務的精干機構——人大街道工委

在改革進入攻堅階段的今天，各種社會矛盾都會在我們生活中反映出來，遇到什么解不開的疙瘩，選民自然就會想到去找代表。代表是兼職，代表公示制實行后，無形中代表履行職務的負擔是大大加重了。代表要了解情況，與選民溝通，要向有關部門反映選民的意見要求，要督促催辦，全靠代表自己去跑，實在是太困難了。別的不說，光時間就根本分配不過來。需要有一個機構為代表履行職責提供服務。北京市東城區人大常委會借鑒外省市經驗，嘗試在街道設立人大街道工委，作為區人大的派出機構，為選民服務，為代表服務，為區人大常委會履行職責服務。人大街道工委主任一般由作為人大代表的中共街道工委書記兼任，副主任1～2名和委員3～5名均由本街道轄區內的代表中民主協商產生，人大街道工委組成人員由區人大常委會任命，實行任期制，與人大代表的任期相同。街道工委下設辦公室，編制1～2人由街道自行解決，實行非任期制，受區人大常委會領導。辦公室要做到人員到位；辦公條件到位，有專門的辦公室、電話、電腦、經費；工作到位，街道工委主任對辦公室的工作要求、工作思路、工作指導要到位。

北京市東城區人大各街道工委辦成立以后，本著盡量減少代表負擔，又能發揮代表作用的宗旨，竭誠為代表服務。如東華門街道工委辦的同志，兩年來共協助代表召開各種座談會70余次，深入選區聯系走訪選民40余次，走訪選舉單位近400個，幫助代表收集材料、處理事務和來信來訪100余次，做了大量細致的幕后工作和組織協調聯絡工作。特別是對人大代表依據群眾的反映和要求，提出的解決意見，都能及時給予辦理。東華門街道工委還將每月的16日定為代表接待選民日，輪流安排人大代表在街道工委辦公室接待選民，每逢此日，接訪不斷，兩個月來，代表共接待選民31批，58人次，直接聽取群眾意見49條，及時化解矛盾21件，解決問題28件。

目前，北京市東城區有市、區人大代表303人，過去，僅靠區人大常委會直接組織活動，既不容易召集，召集起來也不易深入探討問題。街道代表聯絡組是松散的組織，有時間就多安排點活動，沒時間就不組織活動，造成人大代表及人民群眾的智力資源和社會力量得不到充分利用與發揮。人大街道工委成立后，在閉會期間擔負起組織代表學習、經驗交流、調查、研究議案、開展監督活動、向選民述職等主要的組織功能，特別是街道工委辦公室為代表提供周密細致的服務，既減輕了代表履職中事務性工作的負擔，也為代表履職提供了場地、辦公條件等物質保障，受到代表們普遍的歡迎。同時，由黨的街道工委書記兼任人大街道工委的主任，擔負起組織人大街道工委活動的責任，也是對在基層政權中如何實現黨的執政方式的轉變的一種有益探索。

3.代表向選民述職

我國憲法和很多法律都原則規定了各級人大代表要受選民或選舉單位監督，但沒有規定具體的監督形式和監督程序。北京市東城區人大常委會為此進行了積極的探索，找到了一條行之有效的途徑——代表述職。正像李鵬同志在代表法頒布十周年座談會上講的那樣，人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務，承擔著憲法和法律賦予的重大職責。因此，人大代表必須接受選民的監督，他們的履職情況必須讓選民知道，人大代表是否稱職必須由選民評定。為此，北京市東城區人大常委會在前期探索的基礎上，進一步把代表向選民或選舉單位匯報自己履行代表職責的情況并接受評議的活動作為一項制度規定下來，明確使用了“代表述職”這一概念。他們提出每位代表在本屆任期內至少向選民述職一次，并規定每年第四季度人大代表按選區向選民述職。目前已有156位人大代表以選區為單位向選民述職并接受選民的評議，占本屆人大代表總數的63%。2002年還將有75位人大代表向選民述職，預計2002年年底述職代表可達到代表總數的94%。本屆任期內有望實現“區人大代表至少應向選民述職一次”的目標。

常委會規定述職的主要內容有：一是代表在代表大會開會期間行使代表權利的情況；二是閉會期間參加代表活動的情況；三是促進政府工作，推動憲法、法律、法規貫徹執行情況；四是聯系選民，反映社情民意，積極提出議案、批評、建議，推動解決群眾普遍關心的熱點、難點問題的情況；五是加強學習，提高自身素質情況；六是履行代表職責的體會等。述職方式主要是委托各代表聯絡組組織代表在本選區向選民代表面對面報告工作，接受選民評議。這里述職前的組織準備工作十分重要。要對述職代表和參加會議的選民代表進行適當的教育培訓，要盡可能挑選在群眾中有一定威信、為人公正、看問題客觀、有一定分析能力的選民作為選民代表，并逐一落實出席會議的選民代表。要求選民代表會前廣泛征求選民對代表的意見，會后要向選民傳達述職會議的情況。每次參加述職的選民代表以30～40人為宜，這樣既有一定的廣泛性、代表性，又便于組織。述職會議由代表聯絡組長親自主持，以便引導好會議。

幾年來，北京市東城區人大代表述職至少取得了以下明顯效果：一是通過面對面與選民交流，直接接受選民監督，使代表普遍感到了壓力，增強了動力；二是使選民具體生動地了解了人大代表在代表大會期間和閉會期間是如何履行代表職務的，宣傳了人民代表大會制度；三是架起了代表與選民聯系的橋梁，化解了選民“幾年選一回人大代表，選完了也就再見不到人大代表了，代表選了也白選”的消極情緒，使選民體驗到了自己當家作主的感受，增強了選民對代表工作的理解和支持。一位選民代表說：“我參加過多次投票選舉，頭一次聽到代表向選民報告工作，心里熱乎乎的……代表辦的事，都是老百姓關心的、需要的、實在的事，自己的選票投對了，這樣的代表選得值，信得過?！?/p>

4.間接選舉的代表要與選舉單位建立固定聯系

在我國，除了由選民直接選舉的鄉、鎮、區、縣人大代表外，市級、省級、全國人大代表均由各級人民代表大會間接選舉產生。這些間接選舉的人大代表，如何與選舉他們的原選舉單位——各級人民代表大會保持密切的聯系，不說別的，從技術操作上講，就是個難題。當然也是個亟待規范的問題。沈陽市人大常委會根據憲法和有關法律的規定，結合本市的實際情況，于2000年4月通過了《關于市人民代表大會代表聯系選舉單位及人民群眾的意見》（以下簡稱《意見》），對此進行了有益的探索。《意見》規定了市人大代表聯系選舉單位及人民群眾要依據的幾個原則：一是分工的原則，可根據自愿或分工，將區、縣的若干人大代表和部分地區的基層單位作為相對固定的聯系對象；二是按比例組合的原則，根據市人大代表和區、縣人大代表的數量以及原選舉單位地區內基層單位的數量，按比例組成相對固定的聯系網絡，力求做到全面覆蓋；三是聯系對象相對固定和相互明確的原則，即市人大代表每人都必須有明確、固定的聯系對象，選舉單位的區、縣人大代表和人民群眾也有明確、固定的與他們聯系的市人大代表。此外，市人大代表每年要定期向選舉單位或區、縣人大代表述職，報告全年履行代表職責的情況。這一意見如果能夠得到認真落實和推廣，那么我們間接選舉的人大代表也就有了自己的明確聯系對象——下一級的人大代表和基層單位，有了自己的根。這樣一來，我們國家從人民群眾到基層人大代表再到市級、省級、全國人大代表，就能形成全方位、多層次、縱橫結合、上下貫通的全國社情民意信息溝通網絡。那么，只要這一網絡通暢，我們共和國的肌體就會變得無比強健，充滿活力。這也正是現代民主政治和我們黨執政所要追求的目標之一。

1.選好我的代表

市場經濟條件下，當好人大代表的難度越來越大。在代表兼職的情況下，要想真正當好代表，更需要有相當的奉獻精神。沒有一定的時間保證，沒有好的體力和精力，沒有較高的參政議政能力和政策水平都不行。因此，在代表選舉的時候，應大力做好宣傳工作，使選民認識到選舉什么樣的人當代表與每一個人的生活質量息息相關，促使選民珍惜手中的一票。要把那些真正愿意并熱心為選民服務的人選上來。因此，應當允許有競選，各級黨委和人大常委會要為選民了解候選人多方面創造必要的條件。有鑒于人大代表本身要履行監督“一府兩院”的職責，而且代表本身履行職務的事務已很繁忙，建議多數政府官員不再擔任各級人大代表。越是在基層，越要多增加代表中普通老百姓的比例，減少政府官員的比例。

2.把法律規定的人大代表要與選民或選舉單位保持密切聯系的原則制度化法律化

可考慮把代表公示、代表述職的要求寫進法律，作為普遍性的要求。同時代表大會開會期間會議的進程要更加透明，會議記錄應公開，允許選民查詢，使選民只要愿意，就可了解所選代表在會議期間表達的審議意見和工作狀況。

3.為代表履行職務創造必要的物質保障和人員機構保障

代表也是公民的一分子，他應該有自己的私生活空間和休息時間。代表履行職務是在執行公務，應該由公共財政為代表履行職務提供必要的辦公條件、辦公經費。隨著國家財政收支情況的改善，應該在此方面給予必要的保障。同時，應為代表履行職務配備必要的精干服務機構。各級人大常委會也要把為代表履行職責服務當作自己工作的重中之重。

參考材料：

[1]北京市東城區人大常委會：《積極推行人大代表公示制》《積極探索人大街道工委的工作》《積極探索和推進代表述職活動》，2002年6月。

[2]北京市東城區人大常委會東華門街道工委：《發揮人大街道工委職能作用，推動街道人大工作全面開展》，2002年6月。

[3]翁信忠：《閉會期間代表活動的問題、原因及對策》，載《中國人大》2002年第4期。

[4]《中國人大》記者：《沈陽市人大常委會制定市人大代表聯系選舉單位及人民群眾的意見》，載《中國人大》2000年第10期。